 |
|
Независимая экспертиза нормативно правовых актов: правовое регулирование
Достижение заявленных государством целей развития, всесторонняя модернизация экономики и социальной сферы предполагают использование новых механизмов взаимодействия общества, бизнеса и государства, позволяющих более полно и эффективно учитывать интересы различных социальных групп при выработке и реализации социально-экономической политики.
В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года в ряду наиболее значимых механизмов взаимодействия органов власти с гражданским обществом названа общественная экспертиза.
В законах качестве эквивалента понятия «общественная экспертиза» используется понятие «независимой экспертизы».
В настоящее время ни в одном законе не прописано понятие «общественная экспертиза».
Ученые и исследователи предлагают следующее определение:
Общественная экспертиза - это добровольное привлечение населения (общества) к экспертизе социально-значимых объектов (законов, проектов, программ, решений и т.д.). [6]
Государственно-политическая «легитимация» самого термина произошла еще в феврале 1998 года. Президент Российской Федерации Б.Н. Ельцин в своем Послании к Федеральному Собранию, в частности, заявил: «Особое внимание должно быть уделено законодательно оформленному институту общественной экспертизы. Каждое социально значимое решение органа государственной власти или органа местного самоуправления необходимо пропускать через механизмы общественного согласования».
Уместно заметить, что и в дальнейшем в президентских выступлениях В.В.Путина и Д.А. Медведева тема общественной экспертизы звучала не один раз.
Так, В.В. Путин в декабре 2002 года на встрече с членами Комиссии по правам человека при Президенте Российской Федерации поставил вопрос о поддержке «в организации общественной экспертизы всех законопроектов, которые так или иначе касаются прав российских граждан», поскольку, по мнению Президента, «этот аспект разработчиками законов учитывается далеко невсегда».
Еще более определенно о назначении общественной экспертизы высказался Д.А. Медведев. Выступая на открытии V Красноярского экономического форума «Россия 2008-2020. Управление ростом», он заметил: «Каждая новая правовая норма требует детального анализа с точки зрения ее последствий для жизни людей. Возложение каких-либо новых обязанностей и издержек должно иметь обоснование, с которым в принципе должна соглашаться значительная часть общества. Считаю, что все законодательные инициативы и проекты других нормативных правовых актов должны проходить публичное обсуждение и общественную экспертизу».
В зарождении и становлении института общественной экспертизы особо следует выделить принятый еще в 1993 году Закон РФ «О торгово-промышленных палатах в Российской Федерации» [3], который впервые в новейшей истории России наделил некоммерческую негосударственную организацию правом осуществлять независимую экспертизу проектов нормативных актов в области экономики, внешнеэкономических связей, а также по другим вопросам, затрагивающим интересы предприятий и предпринимателей.
К сожалению, в прошедшие после появления этого закона годы общественная (независимая) экспертиза не получила основательного законодательного оформления и развития.
Отдельные правовые аспекты осуществления общественной экспертизы закреплены в настоящее время на федеральном и региональном уровнях в законодательстве, определяющем самые разные сферы социально-экономической деятельности. В частности, проведение общественных экспертиз предусмотрено федеральными законами:
1.«Об экологической экспертизе» [2], где указанно, что общественная экологическая экспертиза организуется и проводится по инициативе граждан и общественных организаций (объединений), а также по инициативе органов местного самоуправления общественными организациями (объединениями) при условии государственной регистрации заявления общественных организаций (объединений) о ее проведении в области установления соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду.
2.«Об охране окружающей среды», «О развитии малого и среднего предпринимательства», «О науке и государственной научно-технической политике», «О животном мире».
Важную роль в развитии института общественной экспертизы является создание Общественной Палаты Российской Федерации, ведь в соответствии с Федеральным законом «Об Общественной палате Российской Федерации» [1] проведение общественных экспертиз «проектов федеральных законов и проектов законов субъектов Российской Федерации, а также проектов нормативных правовых актов органов исполнительной власти Российской Федерации и проектов правовых актов органов местного самоуправления» является одной из основных задач Палаты.
С началом работы Общественной палаты Российской Федерации, а вслед за ней и многих региональных общественных палат, общественная экспертиза получила мощный импульс развития и сейчас обоснованно рассматривается как важная и перспективная форма участия граждан в государственном управлении.
По федеральному закону «Об Общественной палате Российской Федерации» от 4 апреля 2005 года N 32-ФЗ Общественная палата призвана обеспечить согласование общественно значимых интересов граждан Российской Федерации, общественных объединений, органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Общественная палата вправе по решению совета Общественной палаты проводить экспертизу проектов нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, проектов законов субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, проектов правовых актов органов местного самоуправления либо в связи с обращением Президента Российской Федерации, Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства Российской Федерации проводить экспертизу проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов, проектов нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, проектов законов субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, проектов правовых актов органов местного самоуправления.
Для проведения экспертизы Общественная палата вправе привлекать экспертов.
Еще один очень важный закон, под чье распространения попаяют практически все нормативно-правовые акты. Федеральный закон от 17 июля 2009 года N 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». Антикоррупционная экспертиза проводится, если:
- нормативно правовые акты (проекты нормативных правовых актов), устанавливают для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил;
- содержат неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.[4]
Независимая антикоррупционная экспертиза проводится юридическими лицами и физическими лицами, аккредитованными Министерством юстиции Российской Федерации в качестве независимых экспертов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов
Для этого нужно представить в Минюст России по почте или лично следующие документы:
1) заявление об аккредитации, составленное в произвольной форме, с обязательным указанием фамилии, имени, отчества (последнее - при наличии), почтового адреса, по которому должен быть направлен ответ, и адреса электронной почты, в случае если экспертные заключения будут направляться в виде электронного сообщения (документа), а также с обязательным проставлением подписи и даты;
2) копию документа государственного образца о высшем профессиональным образовании;
3) копию трудовой книжки;
4) копию документа, удостоверяющего личность.
В течение 20 дней Минюст должен рассмотреть ваше обращение и либо зарегистрировать вас в качестве независимого эксперта, либо обоснованно отказать.
Заключение по результатам независимой антикоррупционной экспертизы носит рекомендательный характер и подлежит обязательному рассмотрению органом, организацией или должностным лицом, которым оно направлено, в тридцатидневный срок со дня его получения.
При реконструкция официального сайта органов госвласти ХМАО в декабре 2012 года появился раздел общественной экспертизы.
Одним из важным событием в 2012 году стало создание «Открытого правительства», где ее сайт любой интернет-пользователь, имеющий логин и пароль, созданных с использованием Системы «Портал государственных услуг» может стать экспертом законопроектов. Пользователи вправе вносить собственные редакции положений вынесенного на экспертизу законопроекта, комментировать их. Редакция, предложенная Пользователем, также может быть оценена другими пользователями посредством голосования, к ней могут быть созданы комментарии.
На сайте «Открытое Правительство» действует механизм рейтингования экспертов, а также редакций положений законопроектов.
Рейтинг редакции положения законопроекта рассчитывается по результатам голосования пользователей «за» или «против». Каждый пользователь может проголосовать только один раз за определенную редакцию законопроекта.
По данным на 1 июня 2012 года зарегистрировано 730 экспертов, 39 из которых признаны активными. На данный момент 5 законопроектов проходят экспертизу (которая занимает один месяц) и 13 законопроектов уже прошли экспертизу и создано 2518 авторских редакций.
Однако, итоги экспертизы законопроектов незарегистрированным пользователям недоступны. Так, в прочем, мы редко можем встретить экспертное заключение или изменения, вносимые в нормативно-правовой акт по результатам общественной (независимой) экспертизы.
Конечно, в целом процессы участия общественности в подготовке и принятии социально значимых решений характеризуются сегодня положительной динамикой, реально расширяющей потенциал общественно-государственного сотрудничества. В последние годы повысилась эффективность работы многих общественных структур (комиссий, советов, экспертных групп), действующих при органах государственной власти, как федеральных, так и региональных.
Однако при очевидной потребности общества в этой социальной технологии внедрение ее сдерживается как недостаточно проработанной правовой базой общественной экспертизы, так и отсутствием у структур гражданского общества и органов государственной власти конкретных программ ее развития.
При этом в результатах такой экспертизы выражается реальное отношение большинства народа, социальной группы, элементов общественной системы к фактам, событиям, явлениям, процессам, затрагивающим потребности и интересы социальной общности как совокупности индивидов, отличающихся целостностью, выступающих самостоятельными субъектами социального действия.