Главная | Обратная связь

Юридическое значение международно-правовых стандартов местного самоуправления в системе нормативно-правового регулирования местного самоуправления в РФ

Особое место в рамках правовой основы местного самоуправления отводится общепризнанным принципам и нормам международного права, международным договорам РФ, затрагивающим вопросы организации и осуществления местной власти, которые в соответствии с ч.4 ст.15 Конституции РФ являются составной частью российской правовой системы. Их упоминание в приведенном в ст.4 ФЗ № 131 перечне в самом начале, в том числе перед Конституцией Российской Федерации, на наш взгляд, не следует трактовать как свидетельство признания приоритета международных договоров РФ перед Конституцией. Представляется, что законодатель тем самым пытается показать сложносоставной характер правовой основы местного самоуправления в России, подчеркнуть не только ее многоуровневость, но и многомерность. Таким образом, приведенный перечень нельзя воспринимать как совокупность нормативных источников, находящихся между собой в строгой иерархической зависимости. Имея в виду особую природу международных норм и их особую роль во внутреннем праве (сохраняют свою международно-правовую природу и действуют наряду с российским правом, применяются и толкуются в свете принципов и целей международного права и конкретного договора), связи между различными элементами правовой основы местного самоуправления невозможно раскрыть только с позиций соподчиненности норм.

Важнейшим документом, закрепляющим европейские стандарты организации публичной власти на местах, т.е. принципы построения и гарантии осуществления местного самоуправления в государствах – участниках Совета Европы, является Европейская хартия местного самоуправления (далее – Хартия), ратифицированная Российской Федерацией 11 апреля 1998 г.

Закрепленные в Хартии принципы и гарантии можно считать общими универсальными стандартами местного самоуправления. В то же время отдельные аспекты развития местной демократии и самоуправления нашли отражение и в других европейских договорах. Так, например, основные принципы и направления приграничного сотрудничества регионов и муниципальных единиц договаривающихся государств, правовой инструментарий для оформления соответствующих кооперационных связей получили закрепление в Европейской рамочной конвенции о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей от 21 мая 1980 г., ратифицированной Российской Федерацией 22 июля 2002 г.. В основном тексте Рамочной конвенции, имеющем с международно-правовой точки зрения непосредственно обязательный характер для присоединившихся к ней государств, закрепляются соответственно стандарты приграничного сотрудничества муниципалитетов. Указанные стандарты получают дальнейшее развитие в Дополнительном протоколе и Протоколе № 2 к Европейской рамочной конвенции о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей, подписанных Российской Федерацией 4 октября 2006 г. В Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств от 1 февраля 1995 г., ратифицированной Российской Федерацией 18 июня 1998 г., наряду с общими обязанностями государств-участников сохранять и развивать этническую, культурную, языковую и религиозную самобытность национальных меньшинств, устанавливается обязанность государств обеспечить эффективное участие лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, в ведении публичных дел, особенно тех, которые их касаются, в том числе и на местном уровне (ст. 15 Конвенции). Указанные принципы и гарантии затрагивают организацию местного самоуправления, однако прежде всего могут быть охарактеризованы как стандарты правового статуса национальных меньшинств. Таким образом, можно заключить, что принципы и нормы, содержащиеся в названных, а также в некоторых иных европейских документах, к коим Россия пока не присоединилась, имеют специальный характер и лишь в некоторых аспектах затрагивают вопросы организации местного самоуправления. В связи с этим особого внимания в рамках рассматриваемой темы заслуживает вопрос о юридическом значении и действии в российском праве универсальных европейских стандартов местного самоуправления, содержащихся в Хартии.

Не вызывает споров суждение о том, что нормы международных договоров, в том числе Хартии, непосредственно связаны с возникновением обязанностей по их исполнению у государств – участников как субъектов международного права. Данная обязанность подтверждается статьей 27 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года: государство – участник договора не может ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им договора.

Однако вопрос о том, порождают ли нормы вступивших в силу международных договоров РФ напрямую обязанности субъектов российского внутригосударственного права, в том числе граждан, возникают ли на их основе конкретные правоотношения с участием этих субъектов - не находит однозначного ответа.

В соответствии с господствующей позицией прямое действие международных договоров РФ вытекает из положений ч. 4 ст. 15 Конституции РФ. Конституционная норма о включении международных договоров РФ в российскую правовую систему рассматривается как общая (генеральная) трансформационная норма, не требующая совершения со стороны государства каких-либо дополнительных действий по трансформации международных норм в национальную правовую систему. Речь идет в данном случае о рецепционной модели трансформации, когда международно-правовой договор (после совершения необходимых внутригосударственных процедур по одобрению, ратификации и др.) «включается как таковой во внутренний государственный правопорядок и действует там для органов власти и судов как источник международного права, не преобразованный во внутреннее право».

Вместе с тем, положения ч. 4 ст. 15 Конституции РФ о включении норм международных договоров Российской Федерации в ее правовую систему еще не свидетельствуют о прямом действии абсолютно всех международных договоров. Федеральный закон о международных договорах РФ в ч. 3 ст. 5 указывает на два дополнительных условия их непосредственного действия в РФ: 1) официальное опубликование международного договора РФ; 2) отсутствие необходимости издания внутригосударственных актов для применения международного договора. Первое условие связано с последовательной реализацией конституционного принципа недопустимости применения нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, если они не опубликованы для всеобщего сведения (ч. 3 ст. 15). Второе же условие является весьма неопределенным. В нем находит отражение широко известное в доктрине международного права деление международных договоров на самоисполнимые /self-executing/ (не требующие издания внутригосударственных актов для их применения) и несамоисполнимые /non-self-executing/ (условием их применения является конкретизация во внутреннем праве). В то же время открытым остается вопрос о том, в каких случаях международный договор можно считать пригодным для исполнения без конкретизации, и всегда ли конкретизация исключает прямое действие международных норм. Очевидно, решение по этому вопросу зависит от содержания соответствующего договора, характера обязательств государств-участников. Как отмечается в п. 3 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 г. «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации», к признакам, свидетельствующим о невозможности непосредственного применения положений международного договора Российской Федерации, относятся, в частности, содержащиеся в договоре указания на обязательства государств-участников по внесению изменений во внутреннее законодательство этих государств.

Что касается Хартии, то она характеризуется следующими особенностями:

1. Ее основное назначение состоит в установлении прав и обязанностей государств-участников, прежде всего, связанных с закреплением и конкретизацией принципов и гарантий местного самоуправления во внутреннем законодательстве с учетом национальных, исторических, географических, государственно-правовых и иных особенностей этих государств. Таким образом, Хартия адресована главным образом законодателю, а не правоприменителю.

2. Многие положения Хартии сформулированы настолько гибко, что не могут быть применены без соответствующей конкретизации в законодательстве: об этом свидетельствуют постоянные ссылки на закон («в рамках законов», «в соответствии с законом», «если это допускается законом»), а также оговорки, предполагающие достаточно большую свободу усмотрения законодателя в процессе национальной адаптации принципов и гарантий местного самоуправления («как правило», «насколько это возможно», «преимущественно»).

3. Нормативные установления Хартии отличаются комплексным и фундаментальным характером, отсутствием механизма реализации, защиты и ответственности в случае их нарушения. Сложившийся на европейском уровне механизм контроля за осуществлением Хартии, проводимый Конгрессом местных и региональных властей Европы (КМРВЕ), носит политический, а не юрисдикционный характер.

4. Государство-участник не обязательно должно признавать для себя обязательными все положения Хартии: у государства есть возможность воспользоваться правом на оговорку и выбрать из общего числа предлагаемых принципов организации местного самоуправления те из них, которые оно обязуется соблюдать: это должны быть по меньшей мере двадцать (из тридцати) пунктов Части I Хартии, причем не менее десяти из них должны быть из числа тех принципов, которые указаны в ст. 12 Хартии и составляют ее «ядро». За каждым государством-участником также сохраняется право в любое время уведомить Генерального секретаря о том, что государство обязуется соблюдать любой другой пункт Хартии, который им еще не был принят (п.3 ст.12 Хартии). Российская Федерация, принимая Федеральный закон о ратификации Хартии, не воспользовалась однако своим правом на оговорку.

В то же время приведенные выше особенности Хартии еще не свидетельствуют о неполноте или незавершенности содержащихся в Хартии стандартов, а следовательно о невозможности прямого действия всех ее положений. Так, в Хартии имеется немало норм, четко и недвусмысленно определяющих субъективные права и обязанности коммун (п.2 ст.4, п.4 ст.4, п.1 ст.6, ст.10 и др. Хартии), которые могут быть непосредственно применены правоприменительными органами государств-участников при разрешении споров и конфликтов в сфере местного самоуправления.

В то же время принципиальным для России остается требование по обеспечению согласованности норм Хартии с конкретизирующими ее нормами внутреннего права. Это требование представляется элементом обязанности Российской Федерации, всех ее органов по добросовестному исполнению международных обязательств. Европейская хартия местного самоуправления, безусловно, не предполагает, что муниципальная власть во всех государствах-участниках будет организована по единому образцу. Речь идет лишь о гармонизации демократических стандартов местного самоуправления с учетом уважительного отношения к национальному своеобразию каждого государства. Однако весьма важно при этом не допустить выхолащивания основного содержания демократических принципов организации местной власти.