Главная | Обратная связь

III. Формы взаимоотношений органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов РФ

Формы взаимоотношений органов местного самоуправления и органов государственной власти устанавливаются федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ. Законы более 20 субъектов РФ о местном самоуправлении содержат отдельные главы или статьи, посвященные вопросам взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов РФ. В некоторых субъектах РФ приняты самостоятельные законы, посвященные этим вопросам, например, Закон Тамбовской области от 14 апреля 1998 года № 9-3 «О взаимодействии органов государственной власти и органов местного самоуправления Тамбовской области»

1. 
   Правовое регулирование в сфере местного самоуправления

1. Органы государственной власти РФ и субъектов РФ осуществляют правовое регулирование отдельных отношений в сфере местного самоуправления, предусмотренных Федеральным законом 2003 г.

Например, федеральными законами урегулированы вопросы, связанные с определением основных гарантий избирательных прав при проведении муниципальных выборов, порядка государственной регистрации уставов муниципальных образований, основ организации муниципальной службы, финансовых основ местного самоуправления, порядка передачи федеральной собственности в муниципальную собственность, особенностей осуществления местного самоуправления в приграничных территориях, закрытых административно-территориальных образованиях и т.д.

Законами субъектов РФ урегулированы вопросы, связанные с установлением границ и статуса муниципальных образований, наиме­нований органов местного самоуправления, порядка проведения муниципальных выборов, местного референдума, рассмотрения обращений в органах местного самоуправления, передачи собственности субъекта РФ в муниципальную собственность, административной ответственности за правонарушения, связанные с осуществлением местного самоуправления и т.д.

2. Органы государственной власти РФ и субъектов РФ принимают нормативные правовые акты, связанные с определением компетенции органов местного самоуправления по решению отдельных вопросов местного значения (например, в сфере образования, здравоохранения, культуры, физической культы, спорта, градостроительства, жилищных, земельных отношений и т.д.).

В соответствии ч. 3 ст. 5, ч. 3 ст. 6 Федерального закона 2003 г. в случае противоречия федеральных законов и (или) иных нормативных правовых актов РФ, регулирующих вопросы местного самоуправления, Конституции РФ, Федеральному закону 2003 г. приме­нится Конституция РФ и указанный Закон. В случае противоречия конституции (устава), закона, иного нормативного правового акта субъекта РФ, регулирующих вопросы организации местного самоуправления и устанавливающих права, обязанности и ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, Конституции РФ, федеральным конституционным законам, Федеральному закону 2003 г. и другим федеральным законам применяются Конституция РФ, федеральные конституционные законы, Федеральный закон 2003 г. и другие федеральные законы.

Органы местного самоуправления могут принимать участие в правотворческом процессе органов государственной власти. Статьей 6 Федерального закона 1999 законами большинства субъектов РФ предусматривается, что представительные органы муниципальных образований обладают правом законодательной инициативы в представительном органе государственной власти право реализуется посредством внесения представительными органами муниципальных образований проектов законов субъектов РФ в представительный орган государственной власти субъект РФ.

Законодательство некоторых субъектов РФ предусматривает участие органов местного самоуправления в процессе принятия органами государственной власти правовых актов⁶. Например, согласно ст. 42 Закона красноярского края «О местном самоуправлении в Красноярском крае» от 10 января 1996 г. № 8-209 при принятии муниципальных образований, органы края должны проводить предварительные консультации с данными муниципальными образованиями или ор­ганами местного самоуправления и учитывать их предложения.

В соответствии со ст. 3 Закона Тамбовской области «О взаимодействии органов государственной власти и органов местного самоуправления Тамбовской области» от 14 апреля 1998 г. № 9-3 на заседаниях законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти области и их органов вправе присутствовать с правом совещательного голоса руководители органов местного самоуправления области или лица, уполномоченные ими. На заседаниях органов местного самоуправления области вправе присутствовать с правом совещательного голоса руководители органов государственной власти области или лица, уполномоченные ими, в соответствии с уставом МО либо с согласия органов местного самоуправления.

1. 
   Создание органами государственной власти организационных структур, специализирующихся на взаимодействии с органами местного самоуправления

1. Создаются уполномоченные исполнительные органы государственной власти, оказывающие содействие органам местного самоуправления в реализации их полномочий.

На федеральном уровне это Министерство регионального раз­вития РФ, положение о котором утверждено постановлением Правительства РФ от 26 января 2005 г. № 40. В субъектах РФ это, например, Комитет государственной службы, кадровой политики и по местным самоуправлением Администрации Президента и Правительства Республики Бурятия, положение о котором утверждено Президента Республики Бурятия от 10 февраля 2003 г. № 38, Управление внутренней политики и взаимодействия с территориями Аппарата администрации Пермской области, положение о котором утверждено указом губернатора Пермской области от 16 апреля 2002 г. № 69.

2. Создаются территориальные органы исполнительных органов власти субъектов РФ в административно-территориальных единицах субъектов РФ.

Исполнительные органы государственной власти субъектов РФ вправе создавать свои территориальные органы в административно-территориальных единицах субъектов РФ, в том числе в которых созданы МО, для решения задач государственного значения на соответствующей территории и организации контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также назначать своих полномочных представителей Положения о территориальных органах и полномочных представителях исполнительных органов государственной власти субъектов РФ утверждаются, как правило, высшим должностным лицом субъекта РФ

Так, на основании ст. 9 Закона Омской области «О Правительстве Омской области» от 5 декабря 2003 г. № 483-03 по решению губернатора Омской области могут создаваться территориальные органы органов исполнительной власти Омской области, представительства органов исполнительной власти Омской области в административно-территориальных образованиях Омской области, муниципальных образованиях Омской области, иных территориях Омской области. Указом губернатора Омской области от 22 февраля 2005 г. № 19 утверждено Положение о порядке создания территориальных органов органа исполнительно власти Омской области. В настоящее время такие органы созданы Министерством финансов Омской области, Министерством труда и социального развития Омской области

В соответствии с постановлением Конституционного Суда «О проверке конституционности закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» от 24 января 1997 г. № 1-П создание таких территориальных органов не должно являться основанием для ликвидации муниципальных образований, существующих в соответствующих административно-территориальных единицах субъекта РФ. Территориальные органы исполнительных органов государственной субъектов РФ не вправе осуществлять полномочия по решению вопросов местного значения.

3. Создаются координационные, консультативные и совещательные органы (советы, конгрессы, рабочие группы) при органах государевой власти, осуществляющие отдельные мероприятия в сфере местного самоуправления.

Указанные органы создаются для обеспечения согласованных действий заинтересованных органов власти, выработки рекомендаций по определенным направлениям их деятельности. Их состав полномочия и порядок работы определяются правовым актом соответствующего органа или должностного лица государственной власти, принимаемым по согласованию с соответствующими органами местного самоуправления. Указанные органы могут создаваться на постоянной или временной основе.

На основании ст. 8 Закона 2003 г. в целях организации взаимодействия органов местного самоуправления, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований в каждом субъекте РФ образуется совет МО субъекта РФ. В целях организации взаимодействия муниципальных образований, советов МО субъектов РФ, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований РФ, в том числе представления указанных интересов в федеральных органах государственной власти и организации сотрудничества муниципальных образований РФ с международными организациями и иностранными юридическими лицами, советы МО субъектов РФ могут образовывать единое общероссийское объеди­нение муниципальных образований.

В соответствии с Указом Президента РФ «О мерах по совер­шенствованию государственного управления» от 16 июля 2004 г. № 910 в целях исключения дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления; совершенствования правового регулирования разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления при Комиссии при Президенте РФ по вопросам совершенствования государственного управления образована межведомственная рабочая группа по вопросам федеративных отношений и местного самоуправления.

Согласно указу губернатора Омской области от 26 февраля 2001 г. № 401 в целях обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти Омской области и органов местного самоуправления Омской области, выработки рекомендаций в области социально-экономического развития муниципальных образований и оперативного рассмотрения важнейших: вопросов организации местного самоуправления образован сове глав муниципальных образований при губернаторе Омской области. Членами Совета являются главы муниципальных образован Омской области, должностные лица органов исполнительной власти Омской области, а также по согласованию председатель и депутаты Законодательного собрания Омской области, руководители территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

1. 
   Осуществление координации деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления

1. Заключаются договоры и соглашения между органами государственной власти и органами местного самоуправления для решения общих задач, непосредственно связанных с вопросами местного значения.

Статьей 13 Закона Тамбовской области «О взаимодействии органов государственной власти и органов местного самоуправления Тамбовской области» от 14 апреля 1998 г. № 9-3 предусматривается, что договор, соглашение могут конкретизировать полномочия областной Думы, администрации области и органов местного самоуправления области по вопросам, требующим совместного решения с учетом экономических, социальных и иных особенностей муниципальных образований. Предметами договора и соглашения могут быть: конкретизация вопросов, требующих совместного решения; условия и порядок их осуществления; формы взаимодействия и сотрудничества при исполнении положений договора и соглашения; гражданско-правовые обязательства сторон. Предметом таких дого­воров, соглашений не может быть передача полномочий.

2. Осуществляется обмен информацией между органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Например, в соответствии с п. 6 ч. 1 ст. 17 Федерального закона 2003 г. к полномочиям органов местного самоуправления относится организация сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образо­вания, и предоставление указанных данных органам государственной власти в порядке, установленном Правительством РФ. В ст. 47 Закона Красноярского края «О местном самоуправлении в Красноярском крае» от 10 января 1996 г, № 8-209 предусматривается обязанность органов местного самоуправления Представлять собственные правоте акты, акты, принятые сходом, собранием граждан или на референдуме, договоры и иную информацию, касающуюся деятельности муниципального образования, органам государственной власти края по их требованию.

Органы государственной власти также могут предоставлять органам местного самоуправления необходимую им информацию, в том числе правовые акты, методические рекомендации и т.п.

3. Направляются органам местного самоуправления обращения государственной власти и органами государственной власти в органы местного самоуправления.

Законами некоторых субъектов РФ о местном самоуправлении (Удмуртская республика, Красноярский край и т.д.) предусмотрено, что обращения органов и должностных лиц местного самоуправления подлежат обязательному рассмотрению органами государственной власти субъектов РФ, государственными должностными лицами субъектов РФ, которым эти обращения направлены. Обращение органа или должностного лица местного самоуправления подлежит рассмотрению органами государственной власти субъекта РФ в месячный срок с предоставлением соответствующего мотивированного ответа. Органы местного самоуправления также обязаны рассматривать обращения органов государственной власти и давать ответы по ним.

IV. Осуществление мер государственной поддержки местного самоуправления

Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ создают необходимые правовые, организационные, материально-финансовые условия для становления и развития местного самоуправления и оказывают содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление. В Федеральном законе 2003 г. общий принцип об оказании органами государственной власти мер государственной поддержки местному самоуправлению отсутствует. В п. 2 ст. 18 указанного Федерального закона предусматривает только меры финансовой поддержки государства в отношении местного самоуправления. Так, в случаях и порядке, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ, финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, могут дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета, федеральных государственных внебюджетных фондов и бюджетов субъектов РФ.

Существуют следующие меры государственной поддержки местного самоуправления.

1. Принятие федеральных и региональных программ развития ме­стного самоуправления. Например, постановлением Правительств; РФ от 15 декабря 1999 Г. № 1394 утверждена Федеральная целевая программа государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления. Предусматриваются два ОСНОВНЫХ этапа исполнения указанной программы:

первый этап (2000—2002) - создание базовых условий для развития муниципаль­ных образований и реализации конституционных полномочий местного самоуправления;

второй этап (2003—2014) — выполнен программных мероприятий, направленных на кодификацию законодательства о местном самоуправлении, а также на решение задач инвестиционного характера, способных обеспечить устойчивое социально-экономическое развитие муниципалитетов и существенное повышение жизненного уровня населения. Аналогичные программы приняты в ряде регионов РФ(Волгоградской. Томской и т.д.)

2. Разработка модельных проектов муниципальных правовых актов. Например, распоряжением губернатора Омской области от 7 апреля 2004 г. № 80-р создана рабочая группа по подготовке про­ектов нормативных правовых актов Омской области в сфере местного самоуправления. Указанной рабочей группой в 2005 г разработаны модельные муниципальные правовые акты для муниципального района и поселения, в том числе уставы муниципальных образований, положения о порядке организации территориального общественного самоуправления, публичных слушаний, реализации правотворческой инициативы граждан, бюджетном процессе в муниципальных образованиях, о местных налогах, об управлении муниципальной собственностью и т.д.

3. Оказание органам местного самоуправления финансовой помощи
в решении вопросов местного значения:

• 
  установление нормативов отчислений в местный бюджет от определенных видов федеральных и региональных налогов и сборов (ст. 58 и 59 Федерального закона 2003 г.);
• 
  предоставление дотаций из региональных фондов финансовой поддержки поселений, муниципальных районов, городских округов в целях выравнивания финансовых возможностей органов местного самоуправления осуществлять свои полномочия по решению вопросов местного значения (ст. 60 и 61 Федераль­ного закона 2003 г.);
• 
  предоставление субсидий из фонда муниципального развития в целях долевого финансирования инвестиционных программ и проектов развития общественной инфраструктуры муниципальных образований; фонда софинансирования социальных расходов в целях долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов бюджетов муниципальных образований (ст. 62 Федерального закона 2003 г.);

4. Предоставление органам местного самоуправления материальных ресурсов для решения вопросов местного значения. Осуществляется это, например, посредством предоставления из собственно субъектов РФ в муниципальную собственность нежилых помещений для размещения органов местного самоуправления муниципальных унитарных предприятий, муниципальных учреждений, транспортных средств для перевозки пассажиров, уборки дорог, компьютерной техники; обеспечение органов местного самоуправления средствами связи, Интернетом и т.п.

1. 
   Организация органами государственной власти профессиональной подготовки, переподготовки, повышения квалификации муниципальных служащих, выборных и иных должностных лиц местного самоуправления. Так, в настоящее время органами государственной власти субъектов РФ организуется обучение глав вновь образованных муниципальных образований, ведется подготовка юристов, экономистов и финансистов для кадрового обеспечения местных администраций вновь образованных муниципальных образований.
2. 
   Оказание методической помощи органам местного самоуправления. Органы государственной власти субъектов РФ периодически изучают, обобщают практику исполнения законодательства в муниципальных образованиях и разрабатывают на этой основе методические рекомендации для органов местного самоуправления по совершенствованию порядка решения вопросов местного значения, организуют обмен опытом между муниципальными образованиями, в том числе в различных регионах.

Реализация законодательной инициативы представительными органами местного самоуправления в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации является одной из форм реализации органами государственной власти субъектов Российской Федерации своих полномочий и реализации органами местного самоуправления вопросов местного значения.

Участие в работе создаваемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации на паритетных началах с органами местного самоуправления совещательных органов (согласительные комиссии и проч.) относится к одной из форм взаимоотношений указанных органов власти, относящихся к реализации органами государственной власти субъектов Российской Федерации своих полномочий. Например, в городе Москве в административных округах и районах работает много координационных советов, создаются совместные рабочие группы, согласительные комиссии, состоящие из представителей префектур административных округов, управ районов, органов местного самоуправления - муниципальных собраний и муниципалитетов.

При реализации органами местного самоуправления вопросов местного значения они могут вступать во взаимоотношения с органами государственной власти субъектов Российской Федерации при подготовке целевых и отраслевых программ развития отдельных сфер и отраслей управления (здравоохранения, спорта, культуры, бытового, коммунального или торгового обслуживания населения и т.д.), при заключении договоров о совместной деятельности в интересах населения и т.д⁷.

Для обеспечения надлежащего исполнения органами местного самоуправления переданных отдельных государственных полномочий органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут давать разъяснения о порядке применения той или иной нормы права, консультировать должностных лиц местного самоуправлении о толковании норм законодательства субъекта Российской Федерации, участвовать в разрешении споров и конфликтов во внесудебном порядке, возникающих при осуществлении органами местного самоуправления переданных полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

В целом взаимоотношения органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления можно охарактеризовать как координационные, поскольку в них превалируют административно-властные начала, при которых наблюдаются и властеотношения (при реализации переданных государственных полномочий), и партнерские взаимоотношения (при заключении различных публично-правовых договоров (соглашений).

В отдельных случаях на правительственном уровне может устанавливаться обязанность органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления вступать в те или иные взаимоотношения. Например, в целях создания благоприятных условий для совместного осуществления деятельности государственных и муниципальных органов власти в сфере регулирования тарифов и надбавок к тарифам Правительством России определен порядок взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих регулирование тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса, с органами местного самоуправления, осуществляющими регулирование тарифов и надбавок организаций коммунального комплекса.

Однако такое понуждение к взаимодействию скорее является исключением из правила и характерно только для начальных этапов создания какой-либо отраслевой системы управления.

В целом инициатива вступления в указанные взаимоотношения может принадлежать и органам государственной власти субъектов Российской Федерации, и органам местного самоуправления, поскольку и органы государственной власти субъектов Российской Федерации, и органы местного самоуправления самостоятельны при реализации установленной им компетенции.

Заключение

Подводя итоги, хочется отметить, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, но в то же время органы местного самоуправления имеют право взаимодействовать или вступать в различного рода взаимоотношения с органами государственной власти Российской Федерации, так как в компетенцию органов местного самоуправления входит не только решение повседневных вопросов жизнеобеспечения населения, но и осуществление отдельных государственных полномочий; при установлении общих правил организации местного самоуправления органы государственной власти Российской Федерации должны проводить обзор всего законодательства, связанного с деятельностью органов местного самоуправления, выявлять правовые пробелы, противоречия и коллизии, не позволяющие или препятствующие органам местного самоуправления качественно и в полном объеме выполнять возложенные на них задачи.

Конечно, полномочия органов государственной власти Российской Федерации и компетенция органов местного самоуправления существенно различаются как по объему, так и по характеру и эти органы не являются равными субъектами управления, но их отношения в одних случаях можно назвать партнерскими, а в других по характеру они более походят на властеотношения.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации занимают важное место и полномочия в сфере обеспечения координации деятельности и организации взаимодействия органов власти субъектов Федерации с органами местного самоуправления. Законодательно устанавливается, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти субъекта РФ. Органы государственной власти субъекта РФ в пределах своей компетенции оказывают содействие органам местного самоуправления в осуществлении их полномочий. Так же законом субъекта органы местного самоуправления могут наделяться отдельными полномочиями органов государственной власти субъекта РФ в соответствии с действующим законодательством. Органы государственной власти осуществляют контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных полномочий органов государственной власти субъекта РФ, что определяется законом субъекта РФ.

Список использованной литературы

Нормативно-правовые акты:

1. 
   Европейская хартия местного самоуправления 1985 (ратифицирована Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ)
2. 
   Конституция Российской Федерации (принята народным голосованием 12 декабря 1993 г.)
3. 
   Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131 - ФЗ

Литература:

1. 
   Акмалова А.А. Муниципальное право России. М., 2003. – 328 с.
2. 
   Баранчиков В.А. Муниципальное право. М., 2001. – 276 с.
3. 
   Гладышев А.Г. Правовые основы местного самоуправления.М., 1998–343 с.
4. 
   Емельянов Н.А., Емельянова Т.С. Местное самоуправление в Российской федерации. М.-Тула, 2001. – 290 с.
5. 
   Игнатов В.Г., Рудой В.В. Местное самоуправление в современной России. Ростов-н/Д., 2001 – 265 с.
6. 
   Кокотов А.Н., Соломаткин А.С. Муниципальное право России. М., 2005. – 421 с.
7. 
   Лупарев Г.П. Конституционная характеристика государства (содержание и значение) // Право и политика. 2005. – 226 с.
8. 
   Страшун Б.А. Десять лет конституционных прав и свобод // Журнал российского права. 2003. – 89 с.
9. 
   Торшенко А.А. Муниципальное право Российской Федерации. Екатеринбург, 1999. – 302 с.
10. 
    Шевелева Н.А. Муниципальное право России. М., 1998. – 290 с.

 

1 Акмалова А.А. Муниципальное право России. М., 2003. – с. 202

2 Баранчиков В.А. Муниципальное право. М., 2001. – с. 185

3 Гладышев А.Г. Правовые основы местного самоуправления. М., 1998 – с. 201

4 Емельянов Н.А., Емельянова Т.С. Местное самоуправление в Российской федерации. М.-Тула, 2001. – с. 134

5 Игнатов В.Г., Рудой В.В. Местное самоуправление в современной России. Ростов-н/Д., 2001 – с. 87

6 Кокотов А.Н., Соломаткин А.С. Муниципальное право России. М., 2005. – с. 155

7 Шевелева Н.А. Муниципальное право России. М., 1998. – с. 161