Здавалка
Главная | Обратная связь

Краткое изложение основ содержания темы



Возникновение систем государственной службы. Первые ростки современных государственной службы могут быть выявлены в системах управления древних государств во всех регионах мира. В Древнем Египте, античных полисах, в странах Азии (Китай, Япония) «служба государству» играла значительную роль. Однако о возникновении профессиональной государственной службы можно говорить лишь с момента, когда сама система государственного управления начинает приобретать отчетливые нормативные очертания.

Эволюция систем государственной службы в XIX и первой половине XX столетия. Реально процесс вычленения государственной службы в самостоятельную подсистему начинается в первой четверти 19 столетия. Наиболее последовательно этот процесс происходил в Германии. В 1796 году в так называемых «Ансбахских мемуарах» баварский политик и государственный деятель М.Й.Моншла обрисовывает конкретный образ государственного чиновника, черты которого в значительной степени сохраняют свою актуальность и в настоящее время:

· пожизненное введение в статус чиновника;

· обязанности и права в связи с этим статусом, определенные и закрепленные в правовых актах (т. е. в соответствующих законах);

· достаточное материальное обеспечение;

· принятие на службу в ходе особого отбора в соответствии со способностями и квалификацией, который осуществляется по принципу результативности деятельности;

· повышение по службе в зависимости от достигнутых результатов и в соответствии с установленными принципами продвижения (карьерные группы);

· обеспечение доступа к государственной службе для всех граждан, соответствующих имеющимся критериям отбора.

Подобранным таким образом чиновникам отводится особая роль в системе государственного управления. Они призваны обеспечивать:

· корректное с точки зрения данной системы ведение всех дел;

· стабильность государства и деятельности органов государственного управления.

Эти принципы были воплощены в области государственной службы всеми государствами при переходе их к демократическим формам правления. В дальнейшем они были дополнены новыми положениями. Так в Германии в период Веймарской республики в ее конституции (ст. 130) было зафиксировано, что «чиновники призваны служить всей общности, а не конкретной политической партии». Принцип лояльности государственного чиновника по отношению к государству, становится в 20 столетии чрезвычайно важным. Особенно ярко это проявляется в переходные периоды, когда смена формы государства не влечет за собой полной или радикальной смены государственного аппарата. Так было в Германии, где и после установления республиканской формы правления большая часть чиновников государственной службы продолжала свою деятельность.

Большинство из этих людей воспитанных и выросших в условиях монархии были настроены враждебно по отношению к молодой республике. Позднее это в определенной степени способствовало ее поражению перед лицом правых. Этот факт подтверждает, что людей как элемент системы государственного управления невозможно в течение короткого времени привести в соответствие с требованиями новой системы. Это связано с изменениями личных мнений и установок по отношению к политической системе и ее органам управления, т.е. с параметрами, определяющими политическую и администра­тивную культуру данного периода.

Сравнивая процессы, происходившие в России в первые годы советской власти с теми, которые происходили в Германии в годы Веймарской республики и в годы фашизма, нужно видеть и отличия: в России система была просто сломана, а люди, обеспечивавшие ее функционирование, уничтожены или выброшены из общества. Именно поэтому так трудно теперь восстановить в России государственную службу, выстроить систему подготовки необходимых для нее кадров. В Германии же система государственной службы сохранялась. Причем в годы Веймарской республики она оказала (в силу своей стабильности) на систему государственного управления определенное дестабилизирующее воздействие, а после разгрома фашизма ее структура и основные принципы функционирования облегчили строительство системы государственного управления новой респуб­лики. Продолжал существовать как бы каркас, скелет, на который наращивали новые идеалы, идеи, ценностные ориентации т.д. Однако многими это воспринималось как сохранение части аппарата тоталитарной системы, что приводило к требованиям уничтожить старую систему государственной службы.

В Великобритании становление современной системы государственной службы началось с 1854 года с доклада Норфкота - Тревейлена, в котором рекомендовалось следовать следующим принципам, вошедшим в историю как принципы «системы заслуг»:

· к низшим должностям государственной службы должны допускаться тщательно отобранные молодые люди»

· при отборе должен проводиться до принятия на должность соответствующий экзамен»; «необходимо исключить возможности патронажа, полностью заменив эту система набора на систему проведения экзаменов под наблюдением специального комитета;

· должна быть проведена реорганизация центральных департаментов для выполнения ими квалифицированно как умственной так и технической работы;

· высшие должности должны замещаться кандидатами, уже занятыми в системе государственной службы, путем их продвижения по службе в соответствии с их заслугами.

Модель немецкой системы государственной службы (частично сохранившая первоначальные черты до настоящего времени) в конституционном, правовом государстве исходила из принципа необходимости сопротивления посягательствам на законный, конституционный порядок. Однако в данной системе отсутствовал механизм разрешения конфликта между указаниями начальника и противоречащими им воззрениями конкретного чиновника. В случае абсолютного применения данного принципа система управления могла быть парализована. Усматривая в этом возможность ослабления государства, в эпоху проведения империалистической силовой политики не стремились реализовывать данный принцип. Внешняя мощь и экспансия стали доминантами по отношению к вопросу о конституционности даже в умах образованных слоев общества. Вместо того чтобы разработать способы регулирования конфликта в случае получения чиновником противозаконных и антиконституционных указаний, долг чиновников проверять законность и конституционность своих действий, даже при получении указаний, и соответственно выступать на защиту конституции и закона, трактовали как принцип, в очень сильной степени относительный. Возникло стремление добиться от чиновников той же степени послушания, как в военных организациях. Хотя после краха монархии в 1919 Веймарская конституция формально продолжила традицию, рассматривавшую профессиональное чиновничество как инструмент конституционного и правового государства, преимущественное поведение элит и профессиональных чиновников в дальнейшем развитии демократической республики имело сильную националистическую направленность.

Захват власти национал-социалистами в 1933 году, в ситуации, когда для профессиональных чиновников в основной массе была характерна такая позиция, значительно облегчил превращение их в орудие диктатуры. Правовое положение чиновников было в большой степени дестабилизировано системой национал-социалистского государства, где фюрер был одновременно законодателем, главой исполнительной власти и верховным судьей (отказ от принципа разделения властей). Фюрер мог отменить правовой статус даже в ситуации, противоречившей закону. В эпоху национал-социализма был создан и новый закон о чиновниках, в котором содержалась требуемая партийно-политическая направленность, однако, с другой стороны, сохранялась и видимость существования правового статуса на прежней основе. Лишь немногим было ясно, что сама система фюрерского государства ставила ее в полную зависимость от приказов фюрера.

Первые государственные служащие в императорской Японии служили небольшой группе олигархов, которые от имени императора вершили судьбы страны. В период после второй мировой войны система государственной службы страны «восходящего солнца», будучи переориентированной на служение государству, с обязательной подотчетностью ее парламенту как высшему органу власти и избранному им кабинету министров, сохранила, тем не менее многие свои особенности.

Характерен пример США, где в течение многих десятилетий с приходом нового президента (или мэра), сменялся и весь административный аппарат. Подобная система формирования кадрового состава государственных служащих, известная как «система добычи», вела к управленческому хаосу, предельной коррумпированности. Подчас она приводила к экстремальным проявлениям: в 1881 году президент Гарфилд был убит разочарованным соискателем административного поста, который был ему обещан одним из представителей победившей на выборах партии. Реформы в Великобритании в середине 19 века в значительной степени способствовали введению «системы заслуг» в США. В 1883 году был принят Закон о государственной службе (The Civil Service Act - Pendleton Act). В результате его принятия была создана двухпартийная Комиссия по вопросам государственной службы. Закон содержал четыре основных пункта, в основном совпадавших с уже изложенными принципами.

Во многом развитие американской системы государственной службы основывается на идеях известного ученого-теоретика и одновременно видного политика (президента США), В.Вильсона. Наряду с М. Вебером он был одним из теоретиков в данной сфере, внесшим большой вклад в разработку концепции государственной службы как одной из подсистем государства и одного особых видов человеческой деятельности.

Задолго до того, как он стал президентом США, В. Вильсон, будучи профессором Принстонского университета, подчеркивал необходимость строгого и четкого разделения политической и собственно административной (управленческой) деятельности; отграничения процесса формирования политики, принятия политических решений от их исполнения административным аппаратом: «Администрация находится вне собственно политической сферы. Проблемы административного характера не являются политическими проблемами. Хотя политическая сфера и ставит задачи перед администрацией, последняя не должна страдать от ее вмешательства....»[4]. Идеи В. Вильсона легли в основу принципа политико-административной дихотомии, который по сей день является одной из основ государственной службы, хотя конкретные формы его реализация могут отличаться в значительной степени, как будет показано далее.

История развития института государственной службы в России.Существовала система государственной службы и в дореволюционной России. Одним из первых основополагающих документов считается в российском законодательстве Табель о рангах, введенный Петром I 4 февраля 1722 года. Табель включал 94 наименования гражданских и военных должностей, разделенных на 14 классов. Впоследствии в эту систему неоднократно вносились изменения и дополнения, однако достаточно эффективной и работоспособной она так и не стала, что, безусловно, было связано с низкой эффективностью всей системы государственного управления в целом. Большевики сделали после революции ставку на полное уничтожение прежнего аппарата государственного управления, включая и систему государственной службы. Чиновники государственной службы были просто отстранены от дел и заменены преданными новой власти людьми, не являвшимися профессионалами в области управления. Подобное развитие, возможно, однако только в условиях диктатуры, когда все изменения производятся без учёта интересов тех, кого они затрагивают, и призваны обеспечивать устойчивость данной системы государственного управления любыми средствами. В таких условиях, даже при сохранении статуса профессионального чиновничества (как это было в Германии), он резко меняет свою содержательную сущность.

 

 

Задания (вопросы) для самоконтроля[5]

  1. Определите момент зарождения профессиональной государственной службы.
  2. Выделите базовые этапы развития систем государственной службы в развитых странах.
  3. Назовите момент перехода к «системе заслуг» в Великобритании.
  4. Назовите момент перехода к «системе заслуг» в США.
  5. Назовите основные особенности развития института государственной службы в России.
  6. Покажите отличие принципа «номенклатуры» от принципа «системы заслуг».

 

Контрольное задание для подготовки к практическому занятию[6].

Прочтите статью В. Вильсона «Наука государственного управления» и назовите основные причины необходимости существования профессиональной государственной службы в современном государстве.

 

Литература по теме[7]

1. Государственная служба в странах основных правовых систем мира. -М.: Книгодел,

2010.

2. Вильсон В. Наука государственного управления // http://exsolver.narod.ru/Artical/Govertheory/sciencegov.html

3. Оболонский А. В. Государственная служба Великобритании : традиции и поиск новой парадигмы //Вопросы государственного и муниципального управления. – 2009. – 2. – С.57-80.

4. Оболонский А.В. Государственная служба США: история и современность //Государство и право. - 1999. - 4. С.103-111.

 







©2015 arhivinfo.ru Все права принадлежат авторам размещенных материалов.