 |
|
Б) Чиновничий аппарат.
В Великобритании нет стандартной организации управленческих служб.Каждый местный орган вправе создавать собственную внутрен-нюю структуру. На практике традиционными стали такие отделы, как секретариат ( или юридический отдел), отдел кадров, финансовый отдел, отдел здравоохранения и охраны окружающей среды и др.
Формирование кадров аппарата местного управления, регулирование правового положения муниципальных чиновников охватывается понятием "муниципальная служба". Чиновники, работающие в аппарате местного органа, являются не государственными служащими, а служащими совета, который их назначил.
Правовое регулирование муниципальной службы осуществляется совместно муниципалитетами и органами более высокого звена управления.
В советах создаются специальные комитеты по вопросам кадров, которые разрабатывают схемы классификации служащих, схемы должностных окладов, правила отбора кандидатур, рассматривают трудовые конфликты и др.
Как правило, орган местного управления имеет право назначать таких чиновников, какие ему представляются необходимыми. Однако законодательством может устанавливаться перечень чиновников, которые в обязательном порядке должны быть назначены: например, чиновник по вопросам образования, инспектор-специалист в области мер и весов и др.
Муниципальные служащие работают на контрактной основе. Условия труда и оплаты труда вырабатываются Национальным объединенным советом и другими сходными с ним органами, в состав которых входят представители органов местного управления и чиновники.Муниципалитеты вправе, но не обязаны принимать к исполнению рекомендации этих органов.
Среди категорий муниципальных служащих следует особо назвать главного администратора. Важность этой фигуры в аппарате местного совета объясняется следующим: как мы уже отмечали, практически все вопросы местной жизни предварительно или окончательно решаются в комитетах, в деятельности которых активно участвуют чиновники, занимающиеся выработкой общей политики. Множественность комитетов совета и различных отделов наряду с отсутствием единоличного или коллегиального главы исполнительного аппарата придают особую важность координации работы всех структурных подразделений местного органа. Эту функцию ( наряду с другими) и осуществляет главный администратор, фактически выступая как глава аппарата чиновников.
Расширение полномочий местных органов, усложнение стоящих перед ними задач усиливают влияние чиновников, представляющих собой в большей части высококвалифицированных специалистов в различных сферах - юристов, экономистов, социологов и т.п. Уси-ливается тенденция противопоставления чиновничьего аппарата, прежде всего в лице главного администратора, менее профессиональному совету. Как сказал английский ученый Уоррен: "Задачи администрации в современном обществе настолько сложны,что исполнитель высокого ранга не может быть просто проводником политики, формулируемой дилетантами".
65. Местное управление во Франции.
В соответствии со ст.72 Конституции Французской Республики (1958г.) местными коллективами во Франции “являются коммуны, департаменты, заморские территории. Всякие другие местные коллективы создаются законом”.
В практике функционирования французской системы местных органов понятия “местный коллектив” и “территориальный коллектив” рассматриваются как идентичные.Территориальный коллективопределяется как общественное юридическое лицо, имеющее право принятия решений административного характера и обладающее относительно широкой автономиейв отношении государственных органов власти, не зависимое от “центра” и имеющее конкретную географическую базу (См.: Организация административной власти во Франции.- Французская Организация Технического Сотрудничества, 1993, с.11). Едва ли можно согласиться с оценкой французских специалистов их системы местной власти, считающейся одной из наиболее жестко централизованных, применительно к полной “независимости от центра”.
Для системы местного управления Франции характерен принцип специализации, в соответствии с которым каждый местный коллектив связан строго определенной компетенцией, обусловленной их предназначением, за пределы которой они не имеют права выходить.
В настоящее время основными территориальными (местными) коллективами являются регионы, департаменты и коммуны.
Своеобразие местных коллективов Франции, в отличие от большинства других стран, состоит в том, что одновременно они выступают в качестве административно-территориальных подразделений центрального правительства, а соответственно, на их территории действуют должностные лица и службы, выступающие от имени государства.
Регион.
В приведенном выше перечне местных коллективов, указанных в Конституции, регионы не значатся. Этому есть объяснение.
С 1955 года регионы являлись чисто административными единицами,подразделениями центральной администрации, а потому действовали на основе централизации ( основными же критериями местных коллективов являются децентрализация и наличие выборных органов).
Законом от 2 марта 1982 года регион приобрел статус местного коллектива.
Основными региональными органами являются совет, председатель совета, экономический и социальный совет. Своебразие такой системы органов объясняется главным образом закрепленным в законе от 2 марта 1982 года целевым назначением регионов “продвигать вперед экономическое, социальное, медицинское, культурное и научное развитие региона и устройство территории, обеспечивать защиту его самобытности”.
а) Региональный совет. С приобретением статуса местного коллектива в 1982 году до 1986 года регионы формировали свои советы на основе непрямых выборов ( из депутатов от региона, от генеральных советов и муниципальных советов крупных коммун). В 1986 году были введены всеобщие прямые выборы членов региональных советов.
Совет принимает решения по всем вопросам, входящим в компетенцию региона. Контроль за законностью решений регионального совета осуществляет региональный комиссар республики (региональный префект).
б) Председатель регионального совета - является главой исполнительной власти в регионе. Избирается региональным советом из числа своих членов.
Председатель совета изучает все вопросы, выносимые на рассмотрение совета, готовит проекты решений, созывает совет и председательствует на его заседаниях. Председатель является распорядителем финансов региона. Руководит работой региональных служб и занимается кадровыми вопросами.
Региональный совет после избрания председателя на тех же началах избирает членов бюро, которые будут помогать председателю совета в осуществлении его функций. Совет вправе передать бюро и часть собственных полномочий по принятию решений ( за исключением финансовых вопросов).
в) Экономический и социальный комитет. Является своеобразным структурным подразделением, существующим только в регионе - в других местных коллективах подобных органов нет. В его состав включаются представители органов, занимающихся вопросами, входящими в компетенцию региона.
Экономический и социальный комитет играет исключительно консультативную роль - давать заключения (как по собственной инициативе, так и в силу закона и по обращению председателя совета) по проектам решений и по любым вопросам, входящим в компетенцию региона.
На региональном уровне учреждена целая система служб государственной администрации. Представителем государства в регионе является “региональный префект”(в 1982 году название “региональный префект” было заменено на “региональный комиссар республики”, но это была лишь чисто терминологическая замена понятий без изменения сущности и функций этого института, новшество не прижилось и в 1988 году окончательно официально было восстановлено прежнее название должности).
Главное назначение регионального префекта - проводить на территории региона политику правительства, прежде всего в вопросах экономического и социального развития территорий.
Департамент.
Как и другие местные коллективы, имеет двойственную природу:
1) является государственной административно-территориальной единицей, осуществляющей делегированные центральной властью полномочия;
2) является местным коллективом.
В результате проведенных в 80-е годы реформ местного управления сущность департамента как местного коллектива стала доминирующей.
Любой вопрос, прямо затрагивающий интересы жителей департамента и не переданный в ведение другого местного коллектива, входит в компетенцию департамента. Особое значение имеют функции департамента по содействию сотрудничеству местных коллективов.
Основными полномочиями департамента являются: организация работы школьного транспорта, социальное обеспечение и здравоохранение, охрана окружающей среды, морские порты и некоторые другие.
Руководят работой департамента генеральный совет и председатель генерального совета.
а) Генеральный совет. Формируется на основе всеобщих прямых выборов. Генеральный совет департамента по-существу является постоянно действующим органом, поскольку, несмотря на ограниченный срок полномочий советников (6 лет), его состав обновляется не одновременно, а частично, каждые три года.
Заседания совета проводятся не реже 1 раза в три месяца и являются открытыми (если только сам совет не примет решение о проведении закрытого заседания).
Генеральный совет утверждает бюджет департамента, решает вопросы оказания финансовой помощи нуждающимся коммунам, учреждает общественные службы департамента, рапоряжается имуществом департамента и т.д.
б) Председатель совета. Является главой исполнительной власти в департаменте. Избирается советом из числа его членов. Выборы проводятся каждые три года (после обновления состава генерального совета). Председатель совета может переизбираться на эту должность неограниченное число раз.
Председатель совета осуществляет функции, аналогичные функциям председателя регионального совета.
Поскольку департамент является также подразделением государственной власти, осуществляющим делегированные полномочия центрального правительства, следует остановиться и на этом аспекте функционирования департамента.
Выделение департамента в качестве одного из уровней государственной администрации обусловлено, по меньшей мере, двумя причинами:
1) наличием должности префекта;
2) разветвленной системой государственных служб в департаменте.(См. там же, с.57).
Префект - носитель государственной власти в департаменте, представитель центрального правительства, информирующий его обо всех наиболее важных делах, происходящих в департаменте ( для этого при префекте создается служба “общей информации”). В качестве главы всей системы государственной администрации в департаменте префект обладает, в частности, такими полномочиями, как обеспечение поддержания порядка в департаменте, осуществление контроля за исполнением законов и иных актов центральной власти, а также осуществляет административный контроль за деятельностью всех общественных учреждений департамента и его коммун.
Вопрос о префекте и его службах не рассматривается нами более подробно, поскольку не входит непосредственно в наш предмет исследования.
Коммуна.
Коммуна - прежде всего местный коллектив, а не государственная административно-территориальная единица. Об этом свидетельствует, в частности, отсутствие в коммуне самостоятельного должностного лица - представителя государства. Глава исполнительной власти в коммуне - мэр - одновременно выполняет функции представителя государства в коммуне.
Изменение границ коммун - компетенция центральных властей, споры же между коммунами по поводу границ между ними могут рассматриваться и префектом департамента.
а) Муниципальный совет. Численный состав муниципальных советов различен и зависит от числа жителей коммуны. В соответствии с законом от 19 ноября 1982 года самая маленькая коммуна ( с числом жителей менее 100) вправе избирать 9 муниципальных советников, муниципальный совет самых больших коммун ( с числом жителей 300.000 и выше) насчитывает 69 советников.
Срок полномочий муниципальных советников - 6 лет. Свои функции они выполняют бесплатно (исключения могут быть предусмотрены лишь для некоторых крупных городов).
Совет в полном составе может уйти в отставку или быть распущен. Роспуск муниципального совета осуществляется лишь на основе указа Президента республики, принятого на заседании правительства, и возможен только по одной причине - если совет не в состоянии управлять коммуной.
Решения муниципального совета вступают в силу с момента их передачи представителю государственной власти (в префектуру). Законами 1982 года упразднено право префекта признавать решения совета недействительными, этим правом наделен лишь административный суд.
б) Мэр. Мэр избирается муниципальным советом на первом его заседании путем тайного голосования. На этом же заседании происходит избрание и заместителей мэра, число которых должно быть не менее одного, но и не выше 30% от установленной численности муниципальных советников для данной коммуны.
Срок полномочий мэра и заместителей - 6 лет и досрочное освобождение их от должности советом невозможно. За свою деятельность мэры и заместители мэра получают вознаграждение, не облагаемое налогом.
Полномочия мэра состоят как бы из двух частей, обусловленных двойственной природой этой должности:
1) полномочия мэра как главы исполнительной власти в коммуне;
2) полномочия мэра как представителя государственной администрации в коммуне.
Как глава исполнительной власти в коммуне мэр готовит и ведет заседания муниципального совета, проводит в жизнь решения совета, является распорядителем расходов, руководит муниципальными службами, осуществляет различные полномочия по охране общественного порядка и т.д.
Как представитель государственной администрации в коммуне мэр осуществляет ряд полномочий под непосредственным руководством префекта или прокурора республики.
Так, под руководством прокурора республики мэр осуществляет работу с актами гражданского состояния ( регистрирует браки, рождения и смерти, следит за ведением соответствующего делопроизводства), определенные судебные функции (констатация правонарушений, розыск и задержание преступников, сбор доказательств и т.п.), функции прокурора в суде (в случае отсутствия комиссара полиции).
Под руководством префекта мэр обеспечивает обнародование законов и других нормативных актов, проведение выборов; участвует в проведении общегражданской и военной переписи населения, удостоверяет подписи, выдает лицензии от имени государства, и т.п.