 |
|
Понятия государственной службы
В истории России термин «государственная служба» активно использовался в официальных документах и в научной литературе до октября 1917 г. Так, в книге Н. Нелидова «Юридические и политические основания государственной службы», изданной в 1874 г., государственная служба определяется как «совокупность определенных нормами права отношений, существующих между … государственным органом и теми людьми, которые служат его агентами и проводят в действительную жизнь его волю».
В советский период этот термин фактически вышел из официального употребления, и вместо него стало применяться понятие «государственный аппарат» для обозначения совокупности государственных органов, осуществляющих функции государства и его классовые задачи. Вплоть до распада СССР единственным правовым актом, регламентирующим служебную деятельность, были «Временные правила о службе в государственных учреждениях и на предприятиях», утвержденные ВЦИК РСФСР от 21 декабря 1922 г. Согласно этому декрету, государственными служащими признавались все лица, работающие в государственных органах, учреждениях, организациях и получающие зарплату за счет бюджетных средств, в том числе врачи, учителя, работники других учреждений.
В 90-е гг. ХХ века произошло восстановление прежней терминологии, и в настоящее время понятие «государственный аппарат» используется часто лишь как синоним государственной службы. Что же в наше время обозначает понятие государственной службы?
Здесь проявляются два основных подхода: деятельностный и институциональный. В Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации», принятом 27 мая 2003 г., применяется деятельностный подход, и в ст. 1 содержится следующее определение:
«Государственная служба Российской Федерации – профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий:
·Российской Федерации;
·федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;
·субъектов Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации;
·лиц, замещающих должности, учрежденные Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов;
·лиц, замещающих должности, учрежденные конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации».
В научной литературе отмечается ограниченность данного определения. К числу наиболее значительных относятся следующие недостатки:
1. Остается неопределенным назначение государственных органов и служащих воплощать в жизнь провозглашенную в Конституции РФ миссию социального государства служить обществу и его гражданам.
2. Государственная служба ориентируется на обеспечение исполнения полномочий Российской Федерации и ее субъектов, государственных органов, а на практике – административно-политической элиты, на обслуживание потребностей и интересов государственных должностных лиц.
Для выявления особенностей деятельностного подхода следует обратить внимание на существование двух сфер служебной деятельности:
1) организационное, информационное и документационное обеспечение исполнения полномочий государственных органов и должностных лиц.
2) оказание государственных социальных услуг физическим и юридическим лицам в интересах общества и в рамках закона.
Нетрудно заметить, что в приведенном выше законодательном определении государственной службы в качестве приоритетной выдвигается сфера обеспечения полномочий государственных органов и должностных лиц.
Ограниченность такого подхода отмечается не только в научной литературе. В послании Президента РФ Д.А.Медведева Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 года характеризуются исторические предпосылки и бюрократические следствия такого подхода: «В России на протяжении веков господствовал культ государства и мнимой мудрости административного аппарата. А отдельный человек с его правами и свободами, личными интересами и проблемами воспринимался в лучшем случае как средство, а в худшем – как помеха для укрепления государственного могущества. Повторю, так было на протяжении веков…Поэтому принятие в 1993 году Основного закона, провозгласившего высшей ценностью человека, его жизнь, его права и собственность, стало беспрецедентным событием в истории российской нации.
Между тем государственная бюрократия по-прежнему, как и 20 лет назад, руководствуется всё тем же недоверием к свободному человеку, к свободной деятельности. Эта логика подталкивает её к опасным выводам и опасным действиям. Бюрократия периодически «кошмарит» бизнес – чтобы не сделал чего-то не так. Берёт под контроль средства массовой информации – чтобы не сказали чего-то не так. Вмешивается в избирательный процесс – чтобы не избрали кого-нибудь не того. Давит на суды – чтобы не приговорили к чему-нибудь не тому. И так далее.
В результате, – констатировал президент – государственный аппарат у нас – это и самый большой работодатель, самый активный издатель, самый лучший продюсер, сам себе суд, сам себе партия и сам себе в конечном счёте народ. Такая система абсолютно неэффективна и создаёт только одно – коррупцию. Она порождает массовый правовой нигилизм, она вступает в противоречие с Конституцией, тормозит развитие институтов инновационной экономики и демократии.
Сильное государство и всесильная бюрократия – это не одно и то же. Первое нужно гражданскому обществу как инструмент развития и поддержания порядка. Для защиты и укрепления демократических институтов. Вторая – смертельно опасна для него. Поэтому наше общество должно спокойно, настойчиво и не откладывая на потом развивать институты демократии.[3]
Демократическое развитие российского государства и общества должно обеспечить последовательный переход системы государственного управления от служения государству к служению государству и народу, а в перспективе – к приоритетному служению народу, что будет означать фактическое утверждение социального государства в России. Оказание государственных услуг физическим и юридическим лицам в интересах общества и в рамках закона должно стать приоритетным направлением деятельности государственных органов и служащих, главной целью их профессиональной деятельности, а обеспечение деятельности государственных органов и должностных лиц – средством достижения указанной цели.
Социальной и демократической перспективе развития российского общества и государства соответствует институциональное определение государственной службы как цивилизованной формы государственного управления, социального института, предназначенного для реализации целей и функций государства посредством профессионального обеспечения исполнения полномочий РФ, ее субъектов, государственных органов и должностных лиц в интересах общества и в рамках закона.
Раскрывая содержание данного определения, необходимо выделить следующие содержательные моменты:
1. Государственная служба как цивилизованная форма государственного управления обществом характеризуется легитимностью и гуманностью, что отличает ее от неправовых, антигуманных форм государственного управления, которые свойственны репрессивным, диктаторским режимам, атрибутом которых является всесильная бюрократия.
2. Социальным предназначением государственной службы является исполнение полномочий государственных органов и должностных лиц таким образом, чтобы в полной мере выражалась их социальная роль – служить обществу, обеспечивать установленные законом права граждан.