 |
|
Структура муниципального права
В отличие от сформировавшихся отраслей права, которые имеют свой предмет и метод правового регулирования, муниципальное право имеет комплексный характер. Но это не означает, что данная отрасль не имеет сформировавшийся понятийный аппарат и структурные компоненты, которые позволяют отделять муниципальное право от других отраслей.
В этой связи уместно отметить, что и существующие отрасли права, несмотря на характерные для них нормы, постоянно совершенствуются, а следовательно могут менять границы действия правовых норм данных отраслей права. Но и при этих обстоятельствах следует не только констатировать какие-либо перемены, но и совершенствовать понятийный аппарат.
Так, авторы коллективного учебного издания "Муниципальное право", не давая целостного определения муниципальному праву как отрасли права, ограничились изложением основных понятий, содержание которых определяет законодатель (145). К ним отнесены следующие понятия: муниципальное образование, вопросы местного значения, местный референдум, органы местного самоуправления, муниципальная собственность, муниципальная служба. Бесспорно, что данные понятия не могут быть отнесены к иной отрасли права. Но их совокупность (понятий) не дает еще полной уверенности, что они могут составить структуру отрасли права.
В качестве конкретного примера можно обратиться к собственности, службе и другим ключевым понятиям. До определенного периода государство признавало только государственную и личную собственность. В последующем, когда возникло понимание необходимости рыночных отношений и соответственно участия в них различных собственников, с помощью правовых средств была проведена приватизация. На установленных условиях государство либо передавало, либо закрепляло собственность за конкретными субъектами. К их числу можно отнести и муниципальные образования.
Также для обеспечения реальной власти на местах потребовались подготовленные специалисты, которые могут прийти из государственной службы. В обоих случаях можно заметить присутствие переходного периода, когда в организации местного самоуправления, муниципального права активную роль выполняли государственные институты и соответствующие отрасли права (конституционное, административное, гражданское и др.).
Поэтому каждое из перечисленных понятий, которые авторы с полным основанием относят к муниципальному праву, не всегда имеют отраслевую "чистоту". То есть правовые нормы или средства могут обслуживать и муниципальное и другую отрасль права.
Буквальное толкование понятия "местного самоуправления как организации власти на местах, которая предполагает самостоятельное решение населением вопросов местного значения", также не содержит исчерпывающего определения. Например, создание муниципальных органов населением впоследствии порождает определенное отчуждение власти в пользу формируемых органов. Кроме того, самостоятельное решение населением местных вопросов по существу может означать, что эти вопросы либо входили в компетенцию государственных (местных) органов, либо общественных организаций (например, экология, культура).
Следовательно, выделение организации власти на местах имеет большое организационное значение.
Для формирования фундаментальных основ муниципального права важно определиться в следующем.
Во-первых, какие вопросы входят в компетенцию муниципальных органов и не могут быть предметами ведения государственных органов исполнительной власти.
Во-вторых, вопросы ведения муниципальных органов должны отражать устойчивые отношения, т.е. должны служить условием формирования идеальной модели правовых образований, которые и образуют структуру муниципальной отрасли права.
В-третьих, для полноценной характеристики структуры отрасли права должны быть: первичные элементы - логические нормы; юридические институты; регулятивная и охранительная подсистемы.
В подтверждение конструирования логических норм муниципального права приведем следующий пример. В Конституции Республики Казахстан (раздел II) не только закреплены основные права и свободы человека и гражданина, но и устанавливаются конституционные основы судебной защиты прав и законных интересов. В свою очередь, данные нормы-предписания получают конкретизацию в других нормах, которые содержатся в Указе Президента Республики Казахстан, имеющем силу конституционного закона, "О судах и статусе судей в Республике Казахстан" от 20 декабря 1995 г., в Указе Президента Республики Казахстан, имеющем силу закона, "О порядке рассмотрения обращений граждан" от 19 июля 1995 г.
Анализ этих и многих других положений дает возможность сформировать логическую норму: физические и юридические лица имеют право обжаловать в суд решения местных органов государственного управления и самоуправления, если они нарушают законные интересы указанных лиц.
Подобные возможности конструирования логических норм муниципального права, по существу, свидетельствуют о:
- реальных тенденциях формирования новой отрасли права;
- чертах сводности (понятие, используемое С.В. Полениной, Н.В. Сильченко. Научные основы типологии нормативно-правовых актов в СССР. М., 1987, С. 102), проявляющихся в логических нормах и служащих основой формирования правовых образований.
Уместно напомнить высказывание специалистов о том, что для развитых правовых систем характерно не только своеобразное, "двойное" проявление юридических норм (в нормах-предписаниях и логических нормах), но и существование принципов права, а также общих дозволений и запретов (146). К таким принципам муниципального права можно отнести:
- гарантированность местного самоуправления;
- соблюдение прав и свобод человека и гражданина;
- обеспечение участия граждан в формировании и деятельности органов местного самоуправления;
- территориальный принцип действия норм муниципального права;
- самостоятельность местного сообщества в решении местных вопросов в пределах, установленных законом;
- многообразие организационных форм местного самоуправления.
В отличие от спорных предположений о том, что принципы права классифицируются на социально-политические, специально-юридические и др., в нашем случае уместна иная классификация. Принимая во внимание, что местное самоуправление составляет основу конституционного строя и может реализовываться в многообразных формах (органы местного самоуправления, местные референдумы и т.д.), можно допустить, что муниципальное право основывается на общих и частных принципах (147).
Общие принципы муниципального права - объединяющие правовые идеи, основные положения, характеризующие основы организации местного самоуправления и условия взаимодействия с государством.
Частные принципы муниципального права характеризуют особенности организации той или иной модели местного самоуправления с учетом сложившегося исторического опыта организации местной власти, культуры и других факторов. Подобная классификация выделения общих и частных принципов права учитывает как исторические типы права, особенности национальных систем права, т.е. тем самым прослеживаются тенденции в праве и формирование новых отраслей.
И если общие принципы "привязаны" к праву как целостному социальному явлению, то частные принципы имеют отношение к конкретной реальности, выступающей не только как "организация в себе", но и "организация для конкретного населения".
Каждое муниципальное образование имеет свои особенности, которые не всегда можно зафиксировать в нормах права. И несмотря на то, что институциональным аспектам социальной организации уделяли внимание Бобнева М.И., Гвишиани Д.М., Яковлев Г.С., Ратьковский В.В. и другие специалисты, по существу оставался открытым вопрос: какими нормами, правилами регулируются отношения внутри муниципального сообщества.
Согласно марксистско-ленинской концепции: "Если институциональное управление основано на "властном авторитете" (термин Ф. Энгельса), то неинституциональное управление стоится преимущественно на "моральном авторитет" (термин В. Ленина) (148).
Из анализа подобных положений можно сделать вывод о том, что сфера взаимоотношений в неинституциональных образованиях регулировалась правилами общественного общежития. В советский период эта точка зрения не вызывала сомнений и по понятным причинам была господствующей. Так, Алексеев С.С. подчеркивал, что единство социальных норм находит выражение в особой категории - в правилах общежития. Понятием "правило общежития" охватываются те нормы данной системы нормативного регулирования, которые непосредственно выражают идейно-политические основы общества, его идеологические начала, его господствующие моральные воззрения (149).
Обсуждение таких проблем сегодня не актуально, если не рассматривать в традиционном варианте (с позиции этатистского государства и его господствующей идеологии). Но сохраняется сама проблема: на муниципальном уровне какие правила поведения могут быть основой взаимоотношения? Прежде чем ответить на данный вопрос, следует подчеркнуть значение двух факторов, приобретающих характер тенденций.
Во-первых, нельзя не согласиться с Атаманчуком Г., что на фоне развития местного самоуправления, менеджмента (управления со стороны собственника), общественного управления и общественной саморегуляции сохраняет и укрепляет свое значение государственное управление. Это системообразующие факторы любого общества.
Во-вторых, канун XXI века требует новых прочтений сущности как государства, так и государственного управления (150). Несмотря на некоторую противоречивость его суждений о многовариантности интерпретации характеристик государства, бесспорно то, что на местном уровне преобладают интересы общества, взаимосвязь людей, проживающих на определенной территории и посредством институтов гражданства, культуры и традиций взаимодействующих с государством. Духовный потенциал местного сообщества, формирующий правила общественного поведения, в конечном итоге является основным и исходным, а право - производным.
Многие государства, находящиеся на переходных этапах своего развития, могут и, как правило, пытаются найти пути устойчивого развития через местный (муниципальный) уровень, где фактор устойчивости создается благодаря самоуправлению и государственно-правовой помощи государства и тем самым обеспечивается гармонизация регионов - общества - государства.
Данные системообразующие факторы служат объективными основаниями формирования и развития муниципального права.
Таким образом, характеризуя новую отрасль права, можно подчеркнуть, что:
- муниципальное право имеет ряд общих и особенных принципов, основных положений, определяющих содержание данной отрасли права;
- муниципальное право имеет собственные регулятивные средства, обусловленные проявлением воли компактно проживающего населения и особенностями разрешения вопросов местного значения;
- муниципальное право - право местного самоуправления, проявляющееся в реализации специфических правовых образований (субъекте власти, способах ее формирования и закрепления, ее экономической и финансовой системы);
- нормы муниципального права не нарушая архитектонику основных отраслей объединяются в особую общность, которая характеризуется принципами, специфическими приемами и пределами действия.