 |
|
Территориальное общественное самоуправление.
Лекция 1.
ФЗ от 6 октября 2003 года № 131ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Последние изменения были внесены 6 декабря 2011 года.
ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА
1. понятие муниципального права
Муниципальное право рассматривается в 3 аспектах:
1) как отрасль права: - это совокупность правовых норм, которые закрепляют и регулируют общественные отношения, возникающие в процессе организации и осуществления местного самоуправления.
2) как наука: - это совокупность взглядов, теорий, концепций по различным проблемам местного самоуправления
Предмет науки:
1. наука изучает теоретические положения о природе местного самоуправления, его задачах, функциях, соотношение с государственным самоуправлением
2. муниципально-правовые нормы
3. исторический и современный отечественный опыт и зарубежный опыт организации местного самоуправления
4. практика применения муниципально-правовых норм
Задачи науки:
1. формирование научных основ, регулирование местного самоуправления
2. выявление пробелов и коллизий в законодательстве, проблем правоприменительного характера
3. разработка мер и предложений по совершенствованию законодательства о местном самоуправлении и практике его применения
3) как учебная дисциплина: - это система знаний, основных институтов отрасли муниципального права и базовых положений науки муниципального права
Задача учебной дисциплины:
1. дать студентам базовый теоретический материал об отрасли и науке
2. привить первичные навыки практического применения норм муниципального права
2. предмет и метод муниципального права
Предмет: однородные общественные отношения, которые возникают в процессе осуществления местного самоуправления.
Классификация отношений, входящих в предмет муниципального права:
1)отношения, которые возникают в процессе осуществления населением своей власти
2)отношения, которые возникают в процессе формирования и деятельности органов местного самоуправления
3)отношения, которые возникают по вопросам территориального устройства муниципальных образований
4)отношения, которые складываются в связи с формированием экономической основы местного самоуправления (в том числе и по вопросам формирования и использования местных бюджетов)
5)отношения, которые складываются по вопросам реализации полномочий органов местного самоуправления в различных сферах (в экономической, социально-культурной, экологической и т.д.)
6)отношения, связанные с вопросами ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением и перед государством
7)отношения, которые складываются в связи с сотрудничеством муниципальных образований с другими муниципальными образованиями и с государством (отношения межмуниципального сотрудничества – один из институтов муниципального права)
Метод: - совокупность приемов и способов, можно регулировать отношения, входящие в предмет.
1.императивный метод
2.диспозитивный метод
Оба этих метода применяются в муниципальном праве, доминирующим является императивный метод, поскольку муниципальное право – это общественное право. Императивный метод предполагает установление обязательных предписаний, за неисполнение которых наступает юридическая ответственность. Диспозитивный же метод предполагает возможность выбора варианта поведения участниками правоотношений.
1. предписание: - это возложение прямой юридической обязанности совершить определенные действия в условиях, предусмотренных правовой нормой (должен, необходимо, обязан, следует и т.п.)
2. запрет: - это обязанность не совершать определенные действия (запрещено, не допускается и т.д.)
3. дозволение: - это юридическое разрешение совершить определенные действия либо воздержаться от их совершения (имеет право, возможно, допускается и т.д.)
Некоторые ученые выделяют к этим методам так называемый рекомендательный метод, которые предусматривает наличие в правовой норме рекомендации по выбору наиболее оптимального варианта поведения.
3. муниципальные правоотношения
- это отношения, урегулированные нормами муниципального права, которые возникают в процессе организации местного самоуправления.
Признаки:
1. данные отношения носят локально-территориальный характер, то есть они складываются в пределах территории конкретного муниципального образования
2. данные правоотношения носят комплексный характер
3. данные отношения имеют особый субъект – население
Муниципальное правоотношение:
1)субъект:
А)индивидуальный субъект:
1) общие – граждане и юр лица
2) специальные - обладают специальным статусом – избиратели, например, депутаты представительного органа, муниципальные служащие
Б) коллективные субъекты – органы местного самоуправления, органы гос власти, органы территориального общественного самоуправления и иные объединения
В)публично-правовые образования – РФ, субъекты РФ и муниципальные образования
Г)социальные общности – местное сообщество (жители муниципального образования), население
2)объект:
А) материальные вещи (муниципальное имущество),
Б) процессы деятельности (пример: действия/ бездействия органов местного самоуправления),
В) неимущественные права (пример: право избирать и быть избранным в орган местного самоуправления),
по поводу которых возникают правоотношения.
3)содержание муниципальных правоотношений:
Взаимодействие субъектов правоотношений и в муниципальных правоотношениях субъекты наделены определенными правами и исполняют определенные обязанности и, как правило, праву одного субъекта в правоотношениях в соответствии обязанность другого субъекта.
Основания:
Основание являются юридические факты, то есть те обстоятельства, которые порождают права и обязанности участников. Для возникновения некоторых правоотношений необходима совокупность юридических фактов – юридический состав.
4. система муниципального права и его место в системе права России
Система муниципального права – это совокупность элементов, которые расположены в определенной последовательности, базовым элементом системы является муниципально-правовая норма.
Муниципально–правовая норма – правило поведения, которое исходит от муниципального образования или государства, адресована неопределенному кругу лиц, обязательна для соблюдения, рассчитанная на многократное применение и обеспеченная мерами государственного принуждения.
Структура:
1. гипотеза
2. диспозиция
Классификация муниципально-правовых норм:
1. по характеру содержащихся предписаний:
а) управомачивающие (нормы, содержащие дозволение)
б) обязывающие нормы
в) запрещающие нормы (те, что содержат запреты)
2. по территории действия:
а) федеральные нормы
б) региональные нормы, которые изданы органами власти субъекта РФ
в) местные нормы ( в пределах одного муниципального образования)
3. по периоду действия:
а) постоянные
б) временные (гл. 12 ФЗ – эти нормы предусматривают особенности регулирования муниципальных отношений в переходный период)
4. по месту в системе муниципального права:
а) нормы, которые содержатся в общей части
б) нормы, содержащиеся в особенной части
в) нормы, содержащие в специальной части
отдельно можно выделить: г) дефинитивные нормы – нормы, которые содержат определения понятий, дефинитивные нормы содержаться в ст. 2 (основные термины и понятия)
д) нормы-гарантии – это нормы, которые закрепляют положение, обеспечивающее реализацию права на осуществление местного самоуправления (в основном эти нормы закреплены в КРФ)
е) нормы-принципы – данные нормы закрепляют положения, которые являются ориентиром для регулирования муниципальных правоотношений
Институт – это совокупность правовых норм, которые регулируют определенную группу общественных отношений, характеризующихся спецификой (институт местного референдума или институт муниципальной собственности).
Общая часть: содержатся нормы и институты, которые закрепляют правовые основы местного самоуправления, территориальные основы местного самоуправления, организационные основы, финансово-экономические основы, а так же в общей части содержаться нормы, которые закрепляют вопросы ответственности.
Особенная часть: содержатся нормы и институты, которые регулируют вопросы реализации полномочий органов местного самоуправления в отдельных сферах.
Специальная часть: содержит нормы, которые регулируют особенности организации местного самоуправления на отдельных территориях РФ.
Муниципальное право является одним из элементов муниципального права России.
Связь: с конституционным правом, административным правом, гражданское право, с земельным правом, с финансовым правом, с налоговым правом, с трудовым правом, с уголовным правом.
Лекция 2.
ИСТОРИКО-ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
1. Понятие и особенности местного самоуправления
Местное самоуправление в РФ – это форма осуществления народом своей власти в пределах, предусмотренных законодательством России в целях решения населением вопросов местного значения самостоятельно либо через созданные органы.
1. местное самоуправление – это элемент конституционного строя России
2. местное самоуправление – это часть системы управления государством
3. местное самоуправление – это самостоятельный уровень публичной власти
4. местное самоуправление – это форма самоорганизации граждан
Особенности:
1. правовая оформленность – вопросы организации местного самоуправления урегулированы нормами права
2. управление в интересах населения
3. ориентировано на решение повседневных задач и обеспечение нужд населения
4. целью местного самоуправления является консолидация населения на соответствующей территории
5. при местном самоуправлении совпадает объект и субъект управления
Задачи:
1. укрепление основ конституционного строя (связь)
2. обеспечение реализации права граждан на местное самоуправление
3. создание условий для обеспечения жизненно важных потребностей населения
Функции - основные направления деятельности:
1. экономическая функция – предполагает деятельность по формированию и управлению муниципальным имуществом
2. политическая функция – предполагает деятельность по созданию условий для народовластия
3. социально-культурная функция – предполагает деятельность, направленную а удовлетворение потребностей населения в жизненно важных услугах
4. функция охраны общественного порядка – предполагает деятельность по поддержанию законности и правопорядка
5. экологическая – осуществляется деятельность, которая способствует поддержанию нормальной экологической обстановки
Право на осуществление местного самоуправления:
- совокупность индивидуальных и коллективных прав.
1. коллективные права: субъектами являются – население муниципального образования/ группа жителей, к таким правам относятся:
А) права населения на самоорганизацию и на признание населённых территорий муниципальными образованиями
Б) право на самостоятельное определение населения структуры органов местного самоуправления
В) право на проведение местного референдума и право муниципальных выборов
Г) право на самостоятельное владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом
Д) право на судебную защиту местного самоуправления
2. индивидуальные права:
А) право избирать и быть избранным в органы местного самоуправления
Б) право гражданина быть инициатором местного референдума
В) право граждан на равный доступ к муниципальной службе
Г) право граждан на объединение по месту жительства и создание территориального общественного самоуправления
2. Принципы местного самоуправления
Принципы– это наиболее важные положения, которые определяют основные начала регулирования организации и осуществления местного самоуправления.
1.группа: организационные принципы:
а) сочетание представительной демократии с формами прямого волеизъявления граждан
б) многообразие форм осуществления местного самоуправления (закон предусматривает различные формы непосредственного осуществления местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления)
в) организационное обособление местного самоуправления в системе управления государством (органы местного самоуправления не входят в систему органов гос власти; недопустимо вмешательство государства в формирование органов местного самоуправления и так же не допустимо осуществление гос органами полномочий органов местного самоуправления)
г) сочетание коллегиальности и единоначалия
д) самостоятельность определения населением структуры органов местного самоуправления и решение вопросов местного значения
е) обязательность решений, принятых населением и органами местного самоуправления, и не допустимость их отмены органами гос власти (исполнительной власти)
2.группа: правовые принципы:
а) соблюдение прав и свобод человека и гражданина
б) гласность местного самоуправления
в) правовое регулирование полномочий органов местного самоуправления
г) гарантии местного самоуправления, включая судебную защиту
д) законность организации и осуществления местного самоуправления
е) ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления
3.группа: территориальные принципы:
а) двухуровневая система муниципальных образований
б) право населения инициировать территориальные изменения муниципальных образований
в) учет мнения населения при решении вопросов территориального устройства
г) установление и изменение границ муниципальных образований законом субъекта РФ
д) необходимость организации местного самоуправления на всей территории РФ
4.группа: экономические принципы:
а) материальная и финансовая обеспеченность полномочий органов местного самоуправления
б) экономическая самостоятельность органов местного самоуправления
3. Теории местного самоуправления
1) «общественная теория», она появилась в западной Европе - Франция, Бельгия; её суть заключается в том, что противопоставляются интересы местных сообществ и государства
1.1 первое направление - «теория свободной общины» - это продолжение 1 теории, право на решение вопросов местных сообществ и регулирование их жизни – это естественное право каждого населения
1.2 «хозяйственная теория» - исходила из положения о том, что местное самоуправление должно заниматься только местными вопросами (второе направление)
2) «государственная теория» (в противопоставление общественной) – местное самоуправление является частью гос управления, и оно подчиняется государству; органы местного самоуправления – это часть гос аппарата
3) «дуалистическая теория» исходит из того, что органы местного самоуправления самостоятельно действуют, но в тех пределах, которые для них определило государство, но в то же время нет и жесткой подчиненности
Дополнительные теории:
4) «юридическая теория» предусматривает то, что органы местного самоуправления – это юр лица, которые создаются государством для удовлетворения потребностей населения конкретного муниципального образования
5) «политическая теория», которая предполагает, что местное самоуправление – это совокупность юридических гарантий, которые государство предоставляет муниципальным образованиям для более эффективного управления делами отдельно взятых муниципальных образований
4. муниципальная реформа в России
С конца 80 – начала 90х годов
- 1 этапом реформирования управления на местах стало принятие закона РСФСР от 6 июля 1991 года «О местном самоуправлении в РСФСР» - этим законом впервые органы местного самоуправления были противопоставлены органам гос власти
- принятие Конституции 12 декабря 1993 года, которая окончательно закрепила автономность местного самоуправления в системе управления государством
- закон от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» - этот закон продолжил то, что начала Конституция
- ФЗ от 6 октября 2003 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ
Реформа в настоящее время не завершена, процесс этот продолжается.
Лекция 3.
ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ПРАВОВОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
1. Понятие и уровни правовой основы местного самоуправления
Правовая основа местного самоуправления – система источников права, регулирующих вопросы организации и осуществления местного самоуправления.
ФЗ ст. 4 – перечисляет источники.
1 уровень – это общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры (международно-правовой уровень)
2 уровень– федеральные акты (федеральный уровень)
3 уровень– акты субъектов РФ (региональный уровень)
4 уровень –муниципально-правовой уровень (находятся муниципальные нормативно-правовые акты, а так же акты, касающиеся вопросов местного самоуправления)
КРФ закрепляет приоритет норм международного права перед нормами внутреннего российского права.
2. Нормы международного права как источники муниципального права
1 уровень (международный): основной источник – Европейская хартия местного самоуправления; она была подписана в 1985 году, Россия ратифицировала её в 1998 году 1 сентября.
Основные принципы:
1. органы местного самоуправления являются одной из основ любого демократического строя;
2. право граждан участвовать в управлении должно осуществляться на всех уровнях, в том числе и на местном;
3. для обеспечения эффективного управления местными делами необходимо существование, наделенных реальной властью органов
4. местные органы должны создаваться демократическим путем, иметь широкую автономию в рамках своей компетенции и обладать достаточными материальными средствами;
Наиболее важные моменты этого документа в России были приняты, что повлекло изменения. Был принят закон 2003 года, который действует сейчас.
- Устав ООН 1945 года
- Декларация о принципах международного права 1970 года
3. Акты федерального и регионального законодательства
1. На первом месте стоит КРФ.
Ст. 3 – осуществление власти народом непосредственно либо через органы местного самоуправления
Ст. 12 – органы самоуправления не входят в систему органов гос власти
Ст. 15 – органы гос власти и органы местного самоуправления … обязаны соблюдать КРФ и законы
Ст. 18 – права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими, они определяют деятельность местного самоуправления….
Ст. 24 – органы гос власти и органы местного самоуправления
Ст. 40
Гл. 8 КРФ – «Местное самоуправление»
Ст. 130,131,132,133 – закрепляют основные принципы организации местного самоуправления и далее они детализируются в законе.
2. ФЗ от 6 октября 2003 года №131 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»;
Данный закон характеризируется особенностью. Данный закон предусматривал поэтапное вступление его в силу. Со дня официального опубликования данного закона и до 1 января 2009 года был установлен переходный период. Самой главной задачей в этот переходный период было то, что субъекты РФ должны были принять законы по вопросам, отнесенным к их ведению, необходимость которых была предусмотрена федеральным законом. В рамках переходного периода положения закона применялись с учетом особенностей, которые были закреплены в гл. 12 – «переходные положения». В полном своем массиве стал действовать только с 2009 года.
3. иные законы, которые регулируют отдельные аспекты местного самоуправления;
4. идут подзаконные нормативные-правовые акты:
4.1 указы Президента РФ (например, Указ Президента от 29 декабря 2008 года «Об использовании гос герба на печатях органов местного самоуправления, поселений и муниципальных районов»);
4.2 постановления Правительства РФ – они конкретизируют положение законов и предусматривают, как правило, порядок осуществления каких-либо юридических процедур;
4.3 акты федеральных органов исполнительной власти (министерства, агентства и службы)
Регулирующим сферу местного самоуправления является Министерство регионального развития.
3. региональный уровень: основным актом является Конституция, если это республика, а для других субъектов – устав.
Архангельская область – вопросы местного самоуправления урегулированы в гл. 8 Устава Архангельской области (предмет ведения органов местного самоуправления, гарантия органов местного самоуправления, взаимодействие органов власти и местного самоуправления Архангельской области).
- в субъектах есть специальные законы, посвященные местному самоуправлению; закон от 23 сентября 2004 года «О реализации гос полномочий архангельской области в сфере правового регулирования, организации и осуществления местного самоуправления»;
- постановление Правительства Архангельской области и нормативные акты органов исполнительной власти специальной компетенции (Министерство по региональной политике и местному самоуправлению Архангельской области действует на основании положения, которое утверждено Постановлением Правительства области от 18 декабря 2009 года);
Соотношение актов:
Закон о местном самоуправлении четко определяет полномочия федеральных органов власти и органов власти субъектов федерации в области местного самоуправления; эти полномочия закреплены в ст. 5 и 6. Основную массу полномочий по регулированию местного самоуправления взяла на себя федерация. Субъекты действуют лишь в тех вопросах, которые им определил федеральный законодатель, то есть субъекты не являются в этом вопросе самостоятельными.
4. Муниципальные правовые акты
На муниципальном уровне тоже есть своя система.
Признаки муниципально-правовых актов:
1) принятие субъектом правотворческой деятельности:
субъектом могут быть:
- население
- орган местного самоуправления
- должностное лицо местного самоуправления
2) муниципальный правовой акт регулирует определённые вопросы:
- местного значения
- вопросы осуществления отдельных гос полномочий
3) имеет определённую форму – документ
4) обязателен для исполнения на территории муниципального образования
5) устанавливает либо изменяет общеобязательные правила или носит индивидуальный характер
Виды правовых актов:
1) по правовой природе:
1.1 муниципальный нормативный правовой акт – данный акт содержит нормы права, то есть устанавливает общеобязательные правила поведения, адресованные неопределённому кругу лиц и рассчитанное на многократное применение;
1.2 локальный муниципальный правовой акт – это документ, который издан органом местного самоуправления либо его руководителем, который регулирует внутреннюю деятельность данного органа (регламент архангельской городской думы, например)
1.3 индивидуальный правовой акт – это документ, изданный органом или должностным лицом в рамках его компетенции, который содержит предписания, адресованные конкретному лицу, рассчитан, как правило, на однократное применение либо относится к какой-то конкретной жизненной ситуации;
2) по субъекту принятия:
2.1 акты, принимаемые населением
2.2 акты, принимаемые органами и должностными лицами
3) по объекту воздействия:
3.1 акты, принимаемые по вопросам местного значения
3.2 акты, принимаемые по вопросам осуществления отдельных гос полномочий
3.3 акты, принимаемые по иным вопросам, отнесенным к компетенции муниципального образования
4) по порядку вступления в юридическую силу:
4.1 акты, требующие обязательного опубликования
4.2 акты, не требующие обязательного опубликования или обнародования
Муниципальные правовые акты могут называться:
- решение
- постановление
- распоряжение
- приказ
Закон требует регистрации муниципальных нормативных правовых актов посредством включения их в регистр муниципальных нормативных правовых актов; данный вопрос регулирует постановление Правительства от 10 сентября 2008 года, еще был издан указ МинЮста от 22 декабря 2008 года. Выносятся только нормативные акты. Сведения, которые содержатся в регистре, являются общедоступными, сведения регистра являются открытыми.
Принятие муниципального акта:
1 этап – разработка проекта муниципального правового акта и внесение его на рассмотрение в уполномоченный орган либо должностному лицу;
2 стадия – обсуждение проекта и принятие правового акта (если коллегиальный орган, то необходима определённая процедура; если принимает 1 лицо, то воля этого лица);
3 стадия – подписание правового акта, важный этап, поскольку от момента подписания зависит вступление акта в силу (с момента подписания ненормативный акт вступает в силу);
4 стадия (факультативная) – опубликование или обнародование муниципального акта; (акты, которые затрагивают права и свободы граждан либо регулируют какие-то обязанности – должны быть обнародованыи вступают в силу с момента такого опубликования)
5 стадия – контроль за исполнением правового акта, отмена действия правового акта или приостановление его действия;
5. Устав муниципального образования
Устав муниципального образования является самым важным и основным документом, аналог КРФ, своеобразная основа для дальнейшего правотворчества. Закон о местном самоуправлении определяет перечень сведений, которые должны содержаться в уставе, ст. 44.
Устав имеет определенную процедуру принятия.
Стадии:
1) разработка проекта устава – как правило, разрабатывается депутатами или иным лицам, на то уполномоченными (специалистами);
2) официальное опубликование проекта устава – проект должен быть опубликован не менее чем за 30 дней до даты его рассмотрения – для обеспечения гласности и возможности внесения изменений;
3) принятие устава – по общему правилу устав принимает представительный орган и в большинстве муниципальных образований именно такая ситуация; не во всех муниципальных образованиях есть представительный орган – это исключение, тогда принимается на сходе граждан (если менее 100 взрослых жителей); устав должен быть принят большинством, не менее, чем 2/3 голосов;
4) регистрация устава – осуществляется территориальным органом Минюст и вопросы, связанные с регистрацией регулируются ФЗ от 21 июля 2005 года «О гос регистрации уставов муниципальных образований»; каждому уставу присваивается свой регистрационный номер и уставы вносятся в реестр уставов; на регистрацию устав направляет глава муниципального образования глава должен это сделать в течение 15 дней со дня принятия устава; решение о регистрации устава принимается в 30 - дневный срок; после регистрацию уставу выдается свидетельство о регистрации;
Основания отказа регистрации:
1. противоречия содержания устава требованиям законодательства
2. нарушение порядка принятия устава
5) официальное опубликование устава; устав публикуется в печатном издание, которое является официальным источником; с момента официального опубликования устав вступает в силу;
6) После официального опубликования устава глава муниципального образования устава обязан направить в регистрирующий орган информацию об источнике и дате официального опубликования устава;
Устав муниципального образования город Архангельск был принят архангельским городским советом депутатов 25 ноября 1997 года, а зарегистрирован устав 4 декабря 2006 года.
Лекция 4.
МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ОБРАЗОВАНИЯ
1. Понятие и виды муниципальных образований
Муниципальное образование – основная территориальная единица, и понятие муниципального образования в законе не дается, только есть обозначение видов муниципальных образований. Закон предусматривает следующие виды муниципальных образований:
1. сельское поселение
2. городское поселение
3. муниципальный район
4. городской округ
5. внутригородская территория городов федерального значения
Сельское поселение. Закон определяет как один или несколько сельских населенных пунктов, объединённых общей территорией.
Городское поселение– это либо город, либо поселок, только в единичном варианте.
Муниципальный район – это несколько поселений, либо поселение и межселенные территории, объединённые общей границей.
· Межселенные территории – это территории, которые находятся за границами поселения.
Городской округ– это городское поселение, которое не входит в состав муниципального района.
Внутри городская территория городов федерального значения– это часть территории Москвы или Санкт- Петербурга, в границах которой осуществляется местное самоуправление.
Базовой единицей является населённый пункт, необходимо обратиться к законодательству.
- Закон Архангельской области от 23 сентября 2009 года «Об административно-территориальном устройстве Архангельской области»
· Населенный пункт – это часть территории Архангельской области, которая имеет застройку в пределах границы и служит местом постоянного проживания людей;
Все населённые пункты в Архангельске делятся на:
А) городские: города и поселки городского типа; отличие в численности населения, в городах проживает более 12 000, а в ПСГ – менее 12 000
Б) сельские: отличие от городских – занятие большинства жителей; в городских – большинство жителей не заняты с/х;
В районе и округе базой являются поселения, поскольку в России двухуровневая система местного самоуправления.
Первичный уровень – поселение;
Второй уровень – объединение самих поселений;
Городской округ – это всегда 1 поселение, которое имеет особый статус. Городской округ может исполнять отдельные полномочия. Обычному городскому поселения полномочия государства передать нельзя из-за несоответствующего статуса.
2. Требования к границам территорий муниципальных образований
Границы территорий муниципальных образований устанавливаются законом субъекта РФ, и в нашей области такой закон принят: Областной закон от 23 сентября 2004 года «О статусе и границах территорий муниципальных образований в архангельской области». Согласно этому закону в нашей области создано 7 городских округов:
1. город Архангельск
2. город Коряжма
3. город Котлас
4. город Мирный
5. город Новая Земля (Белушья губа)
6. город Новодвинск
7. город Северодвинск
Муниципальные районы: закона определяет, какие муниципальные образования в области наделяются статусом муниципального района. По каждому муниципальному району прописано в законе.
По составу:
1. район, состоящий из нескольких городских или нескольких сельских поселений (Вельский муниципальный район)
2. одно городское поселение и несколько сельских (пример, Виноградовский муниципальный район)
3. несколько городских поселений и одно сельское поселение (пример, Котлас)
4. районы, которые включают в себя только сельские поселения (приморский муниципальный район, например)
5. помимо поселений есть еще межселенные территории (Мезенский район)
Требования:
Границы муниципальных образования устанавливаются в соответствии с требованиями. Все требования, которые должны соблюдаться, предусмотрены в ст. 11 ФЗ.
1) требования по составу – какое количество населенных пунктов и тип населённых пунктов должны входить в муниципальное образование; это требование сформулировано п. 5 – 8, п. 11, 15 ч.1 ст. 11
2) требования к составу территории муниципального образования: п.1, 3, 4, 12-14 ч.1 ст. 11
3) требования подчинённости поселения муниципальному району или городскому округу: п.2, 6, 16 ч. 1 ст. 11
4) требования к юридическому закреплению границ муниципальных образований: п.6.1 ч. 1 ст. 11, ч.2 ст. 10
5) требования к определению административного центра муниципального района и сельского поселения – п.10 ч.1 ст. 11;
3. Изменение границ муниципальных образований
Ст. 12,13 ФЗ.
1 вариант изменения – изменение границ муниципальных районов, который влечет отнесение территорий, входящих в их состав поселений к территориям других муниципальных районов.
Закон предусматривает, что такое изменение возможно при согласии населения и учете мнения представительного органа муниципальных районов.
Процедура:
Получение согласия – проводится голосование по вопросу изменения границ.
Учет мнения органа – решение представительного органа по данному вопросу.
2 вариант изменения – изменение границ поселений, которое влечет отнесение территорий, входящих в них населённых пунктов к территориям другим поселений.
Условие: согласие населения и учет мнение представительного органа соответствующих поселений.
3 вариант изменения – изменение границ муниципальных районов, который не влечет отнесение входящих в них поселений территориям других муниципальных районов.
Условие: учет мнения населения, это мнение население выражает не самостоятельно, а через представительные органы.
4 вариант изменения – объединение 2 и более поселений.
Условие: согласие населения каждого из объединяемых поселений, выраженное представительным органом. Решение органа о согласии на изменение границ.
5 вариант изменения – разделение поселения.
Условия: согласие каждого населения из новообразуемых поселений, проводится голосование (по вопросу изменения границ).
4. Создание новых и упразднение муниципальных образований
Упразднение – эта процедура применяется при определенных условиях:
1) допускается на территориях с низкой плотностью сельского населения и в труднодоступных местах, если численность населения составляет не более 100 человек; должно быть принято решение об упразднении, которое принимает сход граждан; инициатива может быть выражена самим населением (необходимо принять решение на сходе), так же от органов местного самоуправления, органов власти субъекта федерации; либо с инициативой может выступить федеральный орган;
Условия упразднения:
Осуществляется с учетом мнения населения муниципального района, в которое входит это поселение, выраженного представительным органом.
Территория упраздняемого поселения входит в состав муниципального района в качестве межселенной территории.
Закон предусматривает возможность создания новых поселений на межселенных территориях.
Инициатор:
1. население, которое проживает на этих населённых пунктах
2. орган местного самоуправления
3. органы гос власти субъекта
4. федеральные органы
· Если население выдвигает инициативу, то необходимо организовать и провести сход граждан, на котором принимается решение о создании поселения – нового муниципального образования.
· Если органы власти – оформляется решением органа.
Документ, который выражает инициативу о создании поселения направляется в законодательный орган субъекта и данный орган издает закон или вносит изменения в существующих закон, в котором предусматривает еще одно муниципальное образование.
Условия:
Создание новых поселений происходит с согласия населения муниципального района, которое выражено представительным органом.
Ограничения, которые предусматривает закон для решения этого вопроса:
1. закон субъекта не должен выходить в период выборов или компании по муниципальным выборам в соответствующем муниципальном районе или на период местного референдума;
Лекция 5.
ФОРМЫ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
1. Общая характеристика форм осуществления местного самоуправления
Формы осуществления местного самоуправлении - это мероприятия, посредством которых население осуществляет принадлежащую ему власть.
Демократия:
1) непосредственная – та, которую осуществляет сам носитель власти (народ);
2) представительная демократия – это управление, которое осуществляет специально сформированный орган;
Непосредственная:
1) прямая демократия – все решения, которые принимает население при прямой демократии, носят обязательную юр силу и не требуют утверждения кем-либо;
2) консультативная демократия – решения, которые принимает население, носят рекомендательное значение для органов местного самоуправления;
Формы прямой демократии исчерпывающим образом перечислены в главе 5 в ФЗ (он закрытый):
1. местный референдум
2. муниципальные выборы
3. голосование по отзыву должностных лиц местного самоуправления и по вопросам территориального устройства
4. сход граждан
Формы консультативной демократии:
1. правотворческая инициатива граждан
2. территориальное общественное самоуправление
3. публичные слушания
4. собрания граждан
5. конференция граждан
6. опрос граждан
7. обращение граждан в орган местного самоуправления
Принципы осуществления местного самоуправления:
1. законности – все формы, которые используются для осуществления местного самоуправления, закреплены в законе;
2. добровольности – какую форму использовать в данном муниципальном образовании, выбор формы местного самоуправления – право населения данного муниципального образования;
Государственные органы и их должностные лица, а так же органы местного самоуправления обязаны содействовать населению в осуществлении местного самоуправления.
2. Формы прямой демократии
Местный референдум.
Регулируется: ст. 22 ФЗ; ФЗ от 12 июня 2002 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан в РФ»; в Архангельской области действует специальный закон от 30 июня 2004 года «О местном референдуме в Архангельской области» - основной источник регулирования местного референдума; Устав муниципального образования г. Архангельск – ст. 10;
Цель проведения местного референдума: решение вопросов местного значения. Есть перечень вопросов, которые не могут выноситься на местный референдум, определяется законом субъекта (п.2 ст. 4 Областного закона).
Территория: референдум проводится на территории всего муниципального образования.
Инициатор:
1) Граждане: РФ (иностранные не могут), данные лица должны иметь право на участие в референдуме;
2) Избирательные объединения либо иные общественные объединения, уставы которых предусматриваю участие в выборах;
3) Органы местного самоуправления
Условия для реализации инициативы:
Применительно к 1 и 2 группам условия реализации инициативы является сбор подписей в поддержку данной инициативы; количество подписей, которое необходимо собрать, определяет субъект РФ, ФЗ устанавливает максимальное количество, выше которого установить нельзя (5% от числа избирателей). Необходима совместная инициатива представительного органа и главы местной администрации.
Назначение референдума:
Назначает референдум представительный орган в течение 30 дней с момента поступления документов, на основании которых должен быть назначен референдум. Этими документами могут быть: подписные листы, решения представительного органа и главы местной администрации. Если представительный орган не назначил референдум, то референдум будет назначен судом.
В суд могут обратиться: граждане, избирательные объединения, глава муниципального образования, орган власти субъекта федерации либо избирательная комиссия субъекта федерации и прокурор.
Организация референдума:
Все мероприятия по организации и проведению референдума обеспечивает избирательная комиссия, то есть специально созданный для таких целей орган.
Кто может участвовать в местном референдуме?
В местном референдуме имеют право участвовать граждане РФ, проживающие в границах муниципального образования. Участие в местном референдуме основано на принципе равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании.
Референдум считается состоявшимся, если в нем приняло участие более 50% от числа избирателей. Что касается решений: решение считается принятым, если за него проголосовало более 50% участников голосования. Результаты оформляются протоколом избирательной комиссии, который подлежит официальному опубликованию. Решение, принятое на референдуме подлежит обязательному исполнению на территории муниципального образования, и органы местного самоуправления обязаны обеспечить исполнение данного решения.
Муниципальные выборы.
Нормативная основа: ст. 23 ФЗ; ФЗ от 12 июня 2002 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ»; ФЗ от 26 ноября 1996 года «Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»; закон Архангельской области от 8 ноября 2006 года «О выборах в органы местного самоуправления в Архангельской области»; устав Архангельской области ст. 11;
Цель проведения: для избрания депутатов, избрание членов выборных органов местного самоуправления, избрание выборных должностных лиц местного самоуправления.
Территория: проводятся на всей территории муниципального образования, но так же, возможно проведение выборов на части территории (если они проводятся на части территории, то это либо: 1) дополнительные выборы; 2) повторные выборы).
Инициатор:
1) представительный орган; в случаях, предусмотренных законом, муниципальные выборы могут быть назначены избирательной комиссией или судом;
Организатор выборов: избирательная комиссия муниципального образования;
Порядок определения результатов выборов устанавливается законом субъекта РФ. Выборы оформляются протоколом избирательной комиссии.
Юридическая сила: результаты выборов носят обязательный характер, не требует утверждение каким-то иным органом, и подлежат официальному опубликованию или обнародованию.
Голосование по отзыву выборных лиц и по вопросам территориального устройства.
Нормативная основа: ст. 24 ФЗ; Закон Архангельской области от 21 июня 2006 года №194 – 11 – ОЗ – регулирует вопросы, связанные с голосование по отзыву выборных лиц; устав муниципального образования г. Архангельск – ст. 12, 13;
Цель: 1) досрочное прекращение полномочий выборных лиц;
2) определение позиций населения по вопросам территориального устройства муниципального образования;
Территория:
А) на всей территории
Б) на части территории
Инициаторы:
1) население
2) представительный орган местного самоуправления
3) орган гос власти
Назначает: представительный орган
Организует и проводит голосование: избирательная комиссия
Условия правомочности: голосование считается состоявшимся, если в нем приняло участие более половины жителей муниципального образования. Если голосование проводилось по отзыву лица или изменению территориального устройства, считается положительным, если проголосовало не менее половины участников.
Результаты оформляются протоколом избирательной комиссии, который подлежит опубликованию, и решения обладают обязательной юр силой и подлежат исполнению.
Сход граждан.
30 ноября 2011 года были внесены дополнения в ФЗ, которые касались правового статуса данного мероприятия.
Правовая основа: ст. 25 ФЗ
Сход является мероприятием, которое проводится в поселении с численностью жителей, обладающих активным избирательным правом, не более 100 человек. В таких поселениях сход осуществляет функции представительного органа.
Территория: На всей территории муниципального образования
Инициатор:
1) глава муниципального образования
2) группа жителей (инициативная группа) – не менее 10 человек
Созывает сход глава муниципального образования, а проводит сход – глава местной администрации (как правило, это 1 лицо).
Правомочие: сход считается правомочным, если в нем приняло участие более половины жителей данного поселения. Решение считается принятым, если за него проголосовало более половины участников схода. Решения, которые приняты на сходе, оформляются в письменном виде, подлежит официальному опубликованию либо обнародованию, и носят обязательную юридическую силу.
3. Формы консультативной демократии
Правотворческая инициатива граждан.
Нормативная основа: ст. 26 ФЗ; устав муниципального образования г. Архангельск – ст. 14; НПА, которые регулируют эти процедуры, изданные органами местного самоуправления.
Цель: внесение проектов муниципального правового акта в орган местного самоуправления.
Территория: проводится на всей территории муниципального образования.
Инициаторы:
1) граждане, проживающие в муниципальном образовании
2) должна быть создана инициативная группа, минимальная численность которой устанавливается органом местного самоуправления; не может превышать 3% от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом;
Проект оформляет в письменном виде, вносится в орган, к компетенции которого относится принятие данного акта, и орган обязан рассмотреть данный проект в течение 3 месяцев с даты его внесения. Представителям инициативной группы должна быть обеспечена возможность присутствия на заседании органа при рассмотрении проекта и изложение своей позиции по внесенному проекту. По результатам рассмотрения проекта орган выносит мотивированное решение, которое может быть:
А) поддержать проект (положительное)
Б) отрицательное (отклонение проекта)
Данное решение доводится до сведения инициативной группы.
Публичные слушания.
Нормативная основа: ст. 28 ФЗ; устав – ст. 16; решение архангельского городского совета депутатов от 1 сентября 2005 года «Об утверждении положения о публичных слушаниях на территории муниципального образования г. Архангельск»
Цель: для обсуждения проекта муниципальных правовых актов и вопросов о преобразовании муниципальных образований;
Закон предусматривает, какие вопросы в обязательном порядке должны выноситься на публичные слушания (ч.2 ст. 28 ФЗ).
Территория: на всей территории муниципального образования.
Инициатор:
1) население
2) представительный орган
3) глава муниципального образования
Если инициатива исходит от населения или представительного органа, то слушания назначаются представительным органом. Если инициатива исходит от главы муниципального образования, то слушания назначаются соответственно главой.
Организует: местная администрация. О дате и времени и месте проведения слушаний информируется население муниципального образования, возможно приглашение на публичные слушания заранее определённых лиц. Результаты публичных слушаний оформляются протоколом, и итогом публичных слушаний может стать какая-то рекомендация, либо пожелание, которое выскажут граждане. Они должны быть рассмотрены органом местного самоуправления, но эти результаты не являются юридически обязательными.
Территориальное общественное самоуправление.
Правовая основа: ст. 27 ФЗ, устав муниципального образования – ст. 15; специальные нормативные акты: решение архангельского городского совета депутатов от 16 мая 2007 года «Об организации и осуществлении территориального общественного самоуправления на территории муниципального образования г. Архангельск»; решение архангельского городского совета депутатов от 20 июня 2007 года «Об утверждении положения об органе территориального общественного самоуправления в муниципальном образовании г. Архангельск»; решение архангельского городского совета депутатов от 20 июня 2007 года «Об утверждении порядка регистрации уставов территориального общественного самоуправления муниципального образования г. Архангельск»
Цель: осуществление населением собственных инициатив по вопросам местного значения;
Территориальное общественное самоуправление может осуществляться в пределах следующих территорий:
1) подъезд многоквартирного жилого дома;
2) многоквартирный жилой дом (весь дом)
3) группа жилых домов
4) жилой микрорайон
5) сельский населённый пункт
6) иные территории проживания граждан
Границы территории, в пределах которой осуществляется общественное самоуправление, устанавливается представительным органом.
Перечень обязательных условий:
1) в пределах одних и тех границ не может быть более 1 территориально-общественного самоуправления;
2) границы территорий общественного самоуправления не могут пересекаться;
3) граница территории самоуправления не может выходить за границу г. Архангельска;
4) территории, которые относятся к территориям юр лиц, не входят в состав территории, в границах которой осуществляется общественное самоуправление;
Инициаторы:
Жители данной территории
Территориальное общественное самоуправление предполагает формирование органов, осуществляет свою деятельность на основании устава, и закон предусматривает возможность территориального общественного самоуправления приобрести статус юр лица.
Органы:
1) собрание или конференции граждан - высшие органы
2) исполнительными органами могут являться: староста подъезда многоквартирного дома, домовой комитет многоквартирного дома, уличный комитет, иные комитеты;
Органы представляют интересы населения, проживающего на соответствующей территории, обеспечивают исполнение решений, принимаемых высшими органами, могут осуществлять хозяйственную деятельность по благоустройству территории; и деятельность, направленную на удовлетворение социально-бытовых потребностей граждан, а так же обладают правом вносить в органы местного самоуправления проекты муниципальных правовых актов.
Имущественная основа:
Если ТОС является юр лицом, то он может иметь в собственности имущество (в том числе недвижимое), финансовые средства; финансирование деятельности ТОС осуществляется на основе сметы, кроме того, Мэрия г. Архангельска может выделять средства местного бюджета на реализацию отдельных программ, выполняемых ТОС.
Закон предусматривает право на участие в деятельности ТОС жителей, достигших 16летнего возраста, и, если говорить о правомочности, то раньше было предусмотрено простое большинство, сейчас это число уменьшено и для того, чтобы собрания считались правомочными, необходимо, чтобы в них приняло участие не менее 1/3 жителей.
Решение, которое принимают граждане, оформляется в письменном виде, доводится до органов местного самоуправления. Для органов местного самоуправления данные решения не обладают обязательной юр силой, они носят лишь рекомендательный характер; для ТОС решения являются обязательными.
Собрания и конференции граждан.
Нормативная основа: ст. 29, 30 ФЗ; ФЗ от 19 июня 2004 года «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»; устав – ст. 17; решение архангельского городского совета депутатов от 17 октября 2007 года «Об утверждении положения о порядке назначения и проведения собраний и конференций граждан в муниципальном образовании г. Архангельск»;
Цель:
1) обсуждение вопросов местного значения;
2) информирование населения о деятельности органов местного самоуправления;
3) осуществление территориального общественного самоуправления;
Территория: проводятся на части территории
Инициатор:
1) население
2) представительный орган
3) глава муниципального образования
Назначают собрания/конференции: представительный орган либо глава либо орган территориального общественного самоуправления;
Собрание правомочно, если в нем приняло участие не менее 1/3 жителей, которые имеют право участвовать в собрании; конференция правомочна, если в ней приняло участие не менее 2/3 от избранного числа делегатов;
ФЗ определяет вопросы, которые относятся к исключительной компетенции собраний/ конференции граждан – ч. 7 ст. ст. 27 ФЗ
Решение оформляется протоколом, доводится до сведения жителей соответствующей территории и до сведения органов местного самоуправления. На собрании/конференции может быть принято обращение к органам местного самоуправления и данное обращение подлежит обязательному рассмотрению.
Опрос граждан.
Нормативная основа: ст. 31 ФЗ; ст. 18 устава; муниципальные правовые акты, которые регулируют порядок проведения вопрос;
Цель: выявление мнения населения и его учета при принятии решений органами власти;
Территория: проводится на всей территории либо на части территории;
Инициатор:
1) представительный орган
2) глава муниципального образования (эти субъекты инициативы могут инициировать опрос только по вопросам местного значения)
3) органы гос власти субъекта РФ (для учета мнения при принятии решений об изменении целевого назначения муниципальных земель для размещения объектов регионального или межрегионального значения)
Решение о назначении опроса принимает представительный орган, организует проведение опроса администрация; жители должны быть проинформированы о даты проведения опроса, не менее, чем за 10 дней.
Для того, чтобы опрос считался состоявшимся необходимо участие в опросе минимального числа жителей и это число устанавливается представительным органом муниципального образования.
Результаты опроса носят рекомендательный характер и подлежат учету в соответствующем органе.
Обращение граждан в орган местного самоуправления.
Нормативная основа: ст. 32 ФЗ, ФЗ от 2 мая 2006 года «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ»; устав – ст. 19; постановление мэра г. Архангельска от 30 декабря 2009 года «Об утверждении положения по работе с обращениями граждан в Мэрии г. Архангельска»;
Закон предусматривает 3 разновидности обращений:
1) предложения – рекомендация гражданина по совершенствованию законодательства, деятельности органов власти, улучшение социально-экономических и иных сфер общественной жизни;
2) заявление – просьба гражданина о содействии в реализации его прав либо сообщение о нарушении законов и недостатков в работе органов власти, а так же критика деятельности органов власти и должностных лиц;
3) жалоба – это просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод и законных интересов;
Обращение может быть в устной форме и письменной, но ответы всегда должны быть в письменной форме, единственном исключением является личный прием и ответ на устное обращение; срок для ответа 30 дней.
Отдел по работе с обращениями граждан управления муниципальной службы и кадров Мэрии г. Архангельска – занимается этим.
Лекция 6.
ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ