Главная | Обратная связь

Исочник правового регулирования социальной защиты инвалидов в РФ

 

Российская Федерация является социальным государством, в соответствии со ст. 7 Конституции РФ, его политика основывается на закрепленных правом принципах социальной справедливости, всеобщей солидарности и взаимной ответственности. Оно призвано помогать слабым, нуждающимся, влиять на распределение экономических благ таким образом, чтобы обеспечивать каждому человеку достойное существование. "Конституционные социальные права - это признаваемые конституциями права человека на материальную, а иногда и духовную поддержку со стороны государства с целью обеспечения достойных условий материального, физиологического и морального существования..." - считает И. А. Алебастрова . Следовательно, они, как и большинство конституционных прав, имеют особое значение, так как их можно определить как права-притязания, поскольку реализация возможна лишь через деятельность других субъектов, и прежде всего - государства, от которого требуются огромные финансовые затраты из бюджетных средств. Государственное социальное обеспечение в России - система материального обеспечения граждан Российской Федерации в старости, в случае болезни, поддержка малообеспеченных семей и т. д. Основными видами социального обеспечения традиционно являются пенсии, пособия и социальные услуги.

Правовая политика Российского государства направлена на создание и обеспечение комплекса правовых мер, отвечающих интересам нуждающихся слоев населения, и направлена на исключение дискриминации лиц, получающих помощь от государства. Она определяется тем, что ее основным субъектом является государство, которое в лице общефедеральных и региональных органов власти осуществляет ее. Так, например, Постановлением Правительства РФ от 17 марта 2011 г. № 175 была утверждена Государственная программа "Доступная среда на 2011 - 2015 гг.", целью которой является формирование к 2016 г. условий для беспрепятственного доступа инвалидам к приоритетным объектам и услугам в сфере их жизнедеятельности. Следовательно, совершенствование правовых механизмов в сфере реабилитации и государственной системы медико-социальной помощи должно помочь осуществлять гражданам свои конституционные права. Правовая координация деятельности органов государственной власти, ее различных уровней и негосударственных организаций, в том числе общественных объединений должна способствовать оказанию эффективной социальной поддержки нуждающимся. Социальное государство стремится к равномерному содействию получения благ всеми гражданами и распределению между ними жизненных тягот, а также к обеспечению каждому гражданину достойного человека прожиточного минимума. Вмешательство государства в жизнь человека осуществляется лишь тогда, когда такая возможность по разным причинам не может быть реализована и потребности человека не могут быть удовлетворены надлежащим образом. Социализация государств в XX в. проявилась вследствие возникновения прав "второго поколения", т. е. социальных прав человека, что явилось логичным шагом на пути развития мирового конституционализма. Социальная защищенность, благополучие и создание условий для развития человека признаются в РФ важнейшей задачей государства за счет развития системы социальных служб, установления государственных пенсий, пособий и иных гарантий социальной защиты. По отношению к своим гражданам государство выступает субъектом социальной защиты, так как гарантирует: - наличие социального законодательства; - доступность социальной поддержки для всех членов общества; - обеспечение занятости для лиц с ограниченными возможностями; - систему социального обеспечения и поддержки за счет бюджетных средств; - определенный уровень благосостояния своих граждан; - возможность контроля гражданским обществом системы социального обеспечения . Провозглашенные в Конституции РФ (ч. 1 ст. 7 <3>) цели социального государства предопределяют обязанность обеспечивать прожиточный минимум, предоставлять соответствующую помощь, материальную поддержку и социальную защищенность лицам, которые в силу возраста, состояния здоровья или по другим независящим от них причинам не могут обеспечивать себе достойный уровень жизни. Система социальной защиты предназначена сгладить социальное неравенство посредством государственного регулирования социального обеспечения граждан, доступного здравоохранения, образования, а также предоставления социальных услуг. В социальном государстве право на достойную жизнь и свободное развитие гарантируется независимо от способности человека трудиться, участвовать в общественно полезном труде.

В настоящее время возрастает роль международного права в правовой политике РФ, что выражается в более детальной разработке международных принципов и норм, регулирующих социальные права и свободы человека. Современная юридическая практика показывает, что соблюдение государствами норм международного права и создание международных органов по контролю над их исполнением оказывают влияние на совершенствование системы национального социального законодательства. Согласно п. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры признаются составной частью российской правовой системы. Конституция устанавливает приоритет международных договоров над любыми законами, включая конституционные. «Поэтому изучение социальных прав человека, - считает Е. В. Нелюбина, - необходимо начинать с анализа международных правовых актов, определяющих объем социальных прав, их содержание и основные направления обеспечения» . Поэтому, проводя анализ перспектив развития законодательства, обеспечивающего социальную защиту, необходимо учитывать содержание норм, составляющих международно-правовой институт социальных прав.

Важную роль в становлении и признании социальных прав сыграла Всеобщая декларация прав человека, принятая и провозглашенная Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г. Это был первый универсальный международный акт, который закрепил в ст. 25 социальные права, а положения этого документа и в настоящее время являются общепризнанными принципами и нормами международного права <6>. Как отмечает О. И. Тиунов: "Положения Всеобщей декларации прав человека стали в практике государств восприниматься как обычно-правовые эталоны, согласно которым следует устанавливать национальное законодательство" . Следовательно, уникальность этого документа заключается в том, что в международной практике впервые официально были закреплены права и свободы человека и возможность защищать их. На основе декларации был разработан ряд конвенций и договоров об экономических, социальных и культурных правах, в которых дается детализированный перечень прав человека.

Ст. 25 "Каждый человек имеет право на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и необходимое социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи, и право на обеспечение на случай безработицы, болезни, инвалидности, вдовства, наступления старости или иного случая утраты средств к существованию по независящим от него обстоятельствам" // Всеобщая декларация прав человека (принята на третьей сессии Генеральной Ассамблеи ООН Резолюцией 217 A (III) от 10 декабря 1948 г.).

Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах был принят Генеральной Ассамблеей от 19 декабря 1966 г. <8>, является основополагающим универсальным международным договором в области прав и свобод человека в международном праве. В нем заключен перечень прав, включая право на социальную защиту и социальное страхование, право на достаточный жизненный уровень, образование, равный доступ. Эти положения дополняются правом на непрерывное улучшение качества жизни, определяя тем самым политику социального государства. Современное понятие достойной жизни включает в себя, прежде всего, "материальную" составляющую, как, например, возможность пользоваться благами современной цивилизации, а также системой государственной поддержки для социально нуждающихся слоев населения.

Нормативные правовые акты в области социального обеспечения и принимаемые решения должны отвечать самым высоким требованиям, соответствовать общемировым стандартам прав человека и международным нормам социального обеспечения. Особое место в этой системе занимают права инвалидов, которые регламентируются специальным законодательством в соответствии с нормами и принципами международного права. Так, в Федеральном законе от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» ст. 2 указывает, что "социальная защита инвалидов - система гарантированных государством экономических, правовых мер и мер социальной поддержки, обеспечивающих инвалидам условия для преодоления, замещения (компенсации) ограничений жизнедеятельности и направленных на создание им равных с другими гражданами возможностей участия в жизни общества". Инвалидность как юридическая категория вытекает из дефиниции ст. 1 указанного Закона, дающей определение понятия "инвалид" и основания установления группы инвалидности. Инвалид - это лицо, которое имеет определенное нарушение здоровья со стойким расстройством функций организма, которое обусловлено заболеваниями или последствиями травм, дефектами, приводящими к ограничению жизнедеятельности и вызывающими необходимость помощи со стороны государства. Поэтому задача государства состоит в том, чтобы гарантировать каждому нуждающемуся минимальный уровень социальной защиты, т. е. соответствующий уровень предоставления социального обеспечения, в том числе инвалидам.

Признание лица инвалидом осуществляется федеральными учреждениями медико-социальной экспертизы в соответствии с порядком и условиями, установленными Постановлением Правительства Российской Федерации "О порядке и условиях признания лица инвалидом" <10>, в котором говорится, что признание гражданина инвалидом осуществляется исходя из комплексной оценки состояния его здоровья и на основе классификации критериев, утвержденных Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации. Под инвалидностью понимается состояние лица, при котором оно имеет нарушение здоровья со стойким расстройством функций организма, обусловленное заболеваниями, последствиями травм или дефектами, что приводит к ограничению его жизнедеятельности и вызывает необходимость получения помощи от социальной защиты. Следовательно, инвалидность является основанием для возникновения правоотношений по социальной защите лица, являющегося инвалидом. Социальная защита прав инвалидов призвана обеспечить физические, материальные, духовные и другие социально значимые потребности лиц с ограниченными возможностями. В России социальная защита инвалидов представляет собой систему гарантированных государством мер социальной поддержки, направленных на создание им равных с другими гражданами возможностей реабилитации и участия в жизни общества.

В российской правовой системе, обеспечивающей защиту прав инвалидов, Конвенция о правах инвалидов закрепила права человека в области охраны здоровья и особо выделила принцип, запрещающий всякую дискриминацию лиц с ограниченными возможностями, что является производным от провозглашенного принципа уважения чести и достоинства, включая право делать свой собственный выбор. Несомненно, для регламентации социального обеспечения имеет значение и Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах. "Пакт признает за каждым индивидом право на социальное обеспечение, включая социальное страхование". Если до принятия Конвенции в международном праве в основном акцент делался на доступность материальных благ для инвалидов, то в настоящее время она более ориентирована на проблему обеспечения равенства и устранения социальных барьеров, препятствующих участию инвалидов в общественной жизни. Российская Федерация подписала данную Конвенцию, что является свидетельством согласия нашего государства с теми основополагающими принципами, на которых строится современная политика государства в отношении инвалидов; готовности страны к соблюдению международных стандартов в области защиты прав инвалидов.

Актуальность международно-правового регулирования защиты прав инвалидов обуславливается влиянием международного права, которое оно оказывает на национальные системы права. Как отмечает Ю.А. Тихомиров, последние четверть века отчетливо выявили тенденцию сближения международного и национального права на фоне нарастающих интеграционных процессов.

Международные правовые нормы являются ориентиром для национального права по соблюдению прав человека. Реализуемые через национальное законодательство, они призваны способствовать, в том числе, соблюдению прав инвалидов.

Для понимания сущности международных актов, влияющих на развитие российского законодательства о труде и социальном обеспечении инвалидов, необходимо рассмотреть основные этапы развития общих подходов к защите прав инвалидов на международном уровне. В качестве объекта анализа выбраны документы ООН, поскольку международные региональные акты, как правило, принимаются хронологически после документов ООН и развивают содержащиеся в них положения.

Документы ООН не содержат положений, ограничивающих инвалидов в каких бы то ни было правах, предназначенных для людей других социальных

категорий. Вместе с тем переход от формального не ограничения прав инвалидов к их реальной гарантированности и защите происходил постепенно.

В ст. 2 Всеобщей декларации прав человека и ст. 2 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах нарушение здоровья или инвалидность не упоминаются в качестве основания дискриминации. С формальной точки зрения словосочетание «иные обстоятельства», расположенное в конце перечня оснований дискриминации, содержащихся в указанных документах, должно включать в себя, в том числе и инвалидность, из чего вытекает необходимость принятия специальных мер для обеспечения реализации инвалидами принадлежащих им прав. Однако подобной интерпретации рассматриваемых документов в период их разработки не было ни на международном, ни на национальном уровне. Это связано с тем, что в то время социальная политика в отношении инвалидов строилась исключительно на основе Концепции патернализма (социального

обеспечения).

Влияние этой Концепции выразилось не только в отсутствии

в основных международных документах упоминания инвалидности как основания дискриминации, но и в употреблении данного термина для обозначения категории людей, имеющих право на социальное обеспечение (см. ст. 25 Всеобщей декларации прав человека).

Подход, согласно которому инвалиды стали рассматриваться как субъекты не только права на социальное обеспечение, но и иных прав человека, нуждающиеся в создании условий для пользования ими наравне с остальными людьми, стал медленно развиваться в документах ООН с 70-х годов.

В 1969 г. Генеральная Ассамблея приняла Декларацию социального прогресса и развития. В разделе с) ст. 11 Декларации подчеркивается, в частности, необходимость защиты прав и обеспечения благосостояния инвалидов, а также обеспечение защиты людей, страдающих физическими и умственными недостатками.

В 1971 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла Декларацию о правах умственно отсталых лиц. В п. 1 Декларации указывается на то, что умственно отсталое лицо имеет в максимальной степени осуществимости те же права, что и другие люди. В п. 2 фактически устанавливается право умственно отсталого лица на реабилитацию. Пункты 3 и 4 касаются вопросов обеспечения жизнедеятельности (права на материальное обеспечение, права продуктивно трудиться, права жить в семье, участвовать в различных формах жизни общества и т.п.).

В 1975 г. была принята Декларация о правах инвалидов, в которой инвалиды признаются субъектами прав и свобод.

Особо подчеркивается равенство инвалидов с остальными людьми:

«Инвалиды, каковы бы ни были происхождение, характер и серьезность их увечий или недостатков, имеют те же основные права, что и их сограждане того же возраста, что в первую очередь означает право на удовлетворительную жизнь, которая была бы как можно более нормальной и полнокровной» (п. 3). В Декларации закладывается правовая основа для реабилитации инвалидов и для обеспечения их жизнедеятельности (п. 6, п. 7) и содержатся положения, направленные на обеспечение реализации указанных выше направлений социальной защиты инвалидов.

Несмотря на признание инвалидов субъектами прав, Декларация о правах умственно отсталых лиц и Декларация о правах инвалидов отражают

влияние личностно-центрической парадигмы инвалидности и основанной на ней Концепции патернализма. Инвалидность рассматривается исключительно как недостаток человека (п. 1. Декларации о правах инвалидов)

В 1976 г. Генеральная Ассамблея ООН объявила 1981 год Международным годом инвалидов.180Девизом и целью этого мероприятия стало «Полное участие и равенство», определяемые как право инвалидов на полное участие в жизни и развитии общества, равные с согражданами жизненные условия, равноправное участие в улучшении условий жизни в результате социально-экономического развития». Другими целями года были названы содействие лучшему пониманию проблем инвалидов, улучшению отношения к ним, поощрению их к созданию организаций, через которые они могли бы добиваться эффективного удовлетворения своих нужд и требовать принятия мер к улучшению своего положения.

Одним из результатов проведения Международного года инвалидов стало принятие в 1982 г. Генеральной Ассамблеей ООН Всемирной программы действий в отношении инвалидов. Всемирная программа базируется на медико-социальной модели инвалидности. Она направлена на достижение трех целей: (1) предупреждение инвалидности; (2) восстановление социальных ограничений;

(3) равенство и полное участие инвалидов в социальной жизни и развитии.

В Программе перечислены меры, направленные на предупреждение инвалидности – предотвращение войны, совершенствование услуг здравоохранения, сокращение несчастных случаев на производстве, борьба с загрязнением окружающей среды и т.д. (п. 13).

Обосновывая необходимость достижения третьей цели, в программе указывается на то, что человек неполноценен, если он лишен возможностей, обычно имеющихся в обществе и необходимых с точки зрения основных элементов жизни. Общества должны признать тот факт, что, несмотря на профилактические меры, всегда будут существовать люди с дефектами и инвалидностью; и общества должны выявлять и устранять барьеры, препятствующие полному включению инвалидов в социальную среду.

Особое внимание уделяется созданию равных возможностей, что имеет принципиальное значение. Закрепляется принцип равных прав инвалидов и людей без инвалидности. Утверждается, что инвалиды по возможности должны обучаться в обычной школьной системе, устраиваться на работу путем свободного найма, жить как можно более нормальной жизнью как дома, так и в обществе. Последние должны обеспечиваться вспомогательными услугами, техническими средствами и оборудованием для полноценной жизни в обществе. Обладая равными правами, они имеют также равные обязанности, как и все остальные члены общества. Подчеркивается важное значение организаций инвалидов и необходимость содействия их развитию. По сути, положения Всемирной программы, касающиеся обеспечения равенства и полного участия инвалидов в социальной жизни и развитии, отражают Концепцию гражданских прав.

В 1982 г. Генеральная Ассамблея ООН провозгласила 1983–1992 гг. Десятилетием инвалидов в качестве долгосрочного плана действий для побуждения государств-участников использовать этот период как одно из средств осуществления Всемирной программы действий в отношении инвалидов.

В 1993 г. специальным докладчиком Леандро Деспуи был опубликован Доклад «Права человека и инвалиды». В Докладе делается вывод о том, что помимо принципа равенства прав, который предоставляет инвалидам те же права, что и всем людям»,184 инвалиды имеют особые права, которые «являются не чем иным, как материальным и юридическим выражением

всего того, что должно обеспечить инвалидам возможность пользоваться всей совокупностью прав, принадлежащих всем людям». Докладчик особо отмечает необходимость осуществлять на международном уровне надзор за соблюдением прав человека применительно к инвалидам.

В 1989 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла Конвенцию о правах ребенка. Впервые в международном договоре ООН обязательного характера появились нормы, касающиеся инвалидов. Статья 23 Конвенции специально посвящена детям-инвалидам. Помимо ст. 23 важное значение для защиты прав детей-инвалидов имеет ст. 2, согласно п. 1 которой государства должны уважать и обеспечивать все права, предусмотренные Конвенцией, без какой-либо дискриминации, независимо от состояния здоровья ребенка. Согласно Конвенции о правах ребенка дети-инвалиды должны быть интегрированы в общество и защищены от дискриминации по признаку инвалидности.

В 1991 г. Комитет по ликвидации дискриминации женщин принял короткую Общую рекомендацию № 18 «Женщины-инвалиды»187, интерпретирующую применение в отношении инвалидов Конвенции о

ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин. Согласно документу государства должны принимать меры, в том числе специальные, для решения вопросов, связанных с положением женщин-инвалидов. Таким образом, обращено внимание государств на применение еще одного международного договора обязательного характера для защиты прав инвалидов.

В 1987 г. в Стокгольме на Глобальном совещании экспертов участниками был проявлен интерес к реализации Всемирной программы действий в отношении инвалидов в середине Десятилетия инвалидов ООН и впервые было предложено подготовить и принять Конвенцию о правах инвалидов.

В 1991 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла Принципы защиты

психически больных лиц и улучшения психиатрической помощи. В данном документе провозглашается, что любое психически больное лицо имеет право на осуществление всех гражданских, политических, экономических, социальных и культурных прав. Не допускается никакой дискриминации на основании психического заболевания. В Принципах устанавливаются стандарты и правила оказания психиатрической помощи. В начале девяностых годов Принципы носили инновационный характер, однако в настоящее время их значение оспаривается. В частности, сообщества инвалидов с психосоциальными нарушениями критикуют Принципы в связи с тем, что делая акцент на лечении, они тем самым отражают медицинскую модель инвалидности.

В 1993 г. Генеральная Ассамблея приняла Стандартные правила обеспечения равных возможностей для инвалидов (Стандартные правила), разработанные на основе опыта, приобретенного в ходе проведения Десятилетия инвалидов ООН. Политической и моральной основой Стандартных правил является Международный билль о правах человека.

Стандартные правила не являются обязательными и: предполагают взятие государствами серьезных моральных и политических обязательств в отношении обеспечения равенства возможностей для инвалидов; могут стать нормами международного обычного права, когда они будут применяться большим числом государств, выразивших желание соблюдать международное право.

В рамках ООН были приняты и другие документы, защищающие права инвалидов, как например, Декларация о правах умственно отсталых лиц (1971 г.) , в которой провозглашается необходимость защиты прав, обеспечения благосостояния и восстановления трудоспособности людей, страдающих физическими и умственными недостатками. Декларация установила равенство прав данных лиц с другими гражданами, в том числе в области медицинской помощи и лечения, образования, обучения, занятости. Важным положением п. 4 является то, что в случаях, когда это возможно, умственно отсталое лицо должно жить в кругу своей семьи или с приемными родителями, а также участвовать в различных формах жизни общества.

Таким образом, в настоящее время сложилась система международных правовых актов, обеспечивающих защиту социальных прав инвалидов в соответствии с Декларацией ООН «О правах инвалидов» (1975 г.), не допускающей их дискриминацию и обеспечивающей всеми правами, гарантированными каждому вне зависимости от состояния здоровья. Принципы защиты психически больных лиц и улучшения психиатрической помощи (1991 г.), Стандартные правила обеспечения равных возможностей для инвалидов (1993 г.) Декларация о правах инвалидов (1975 г.) и т. д. установили нормы международного права, предоставляющие инвалидам право на социальную помощь. Особая нужда в социальной защите государства «в России обусловлена тем, - пишет В. Б. Савостьянова, - что в стране сформирована социальная пропасть в положении людей: гиперразрыв в доходах, массовая бедность и безработица, теневая экономика, произвол чиновников, личная небезопасность» . Таким образом, снижение уровня социальных прав и гарантий приводит к тому, что население страдает от правовой незащищенности, материальной необеспеченности и невозможности в полном объеме реализовать свои возможности.

В рамках Совета Европы разрабатываются документы, направленные на защиту прав инвалидов. Так, в апреле 2006 г. Совет Европы принял План действия по содействию правам и полному участию людей с ограниченными возможностями в обществе: улучшение качества жизни людей с ограниченными возможностями в Европе, рассчитанный на 2006 - 2015 годы. Он направлен на то, чтобы воплотить цели Совета Европы в отношении прав человека, запрета на дискриминацию, равных возможностей, полного участия людей с ограниченными возможностями как граждан и вовлечения их в жизнь общества . Россия принимает участие в реализации мероприятий, предусмотренных данным Планом, что можно рассматривать как одно из приоритетных направлений современной социальной политики Российского государства. Хотя многие международные правовые акты имеют декларативный характер, их роль в регулировании социального обеспечения лиц с ограниченными возможностями достаточно велика, поэтому при разработке своей политики, принятии обязательных нормативных правовых актов государства берут их положения за основу для развития национального законодательства.