 |
|
СИ-МА УПРАВЛІННЯ В ГАЛУЗІ ЗЕМ.ВІДНОСИН
В залежності від обсягу компетенції виділяють органи(1) загальної,(2) міжгалузевої,(3) галузевої компетенції,(4) спеціально уповноважений орган з питань земельних ресурсів1.
(1) До органів загальної компетенції(компетенція цих органів не обмежена ні певною галуззю, ні функціональним напрямком) належать:
· Верховна Рада України (ст.6 ЗКУ);
· Кабінет Міністрів України (ст.13 ЗКУ);
· РМ АРК (ст.16 ЗКУ);
· місцеві державні адміністрації (ст.17 ЗКУ, ст.ст.16, 21 ЗУ «Про місцеві державні адміністрації»);
· Верховна Рада АРК (ст.7 ЗКУ, Конституція АРК);
· місцеві ради та їх виконавчі органи (ст.ст.8-12 ЗКУ, ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні», ЗУ «Про столицю України – місто-герой Київ»).
(2) Міжгалузевими органами(компетенція цих органів охоплює певний функціональний напрямок діяльності) є:
· Міністерство аграрної політики України та продовольства «є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади з питань формування та забезпечення реалізації … державної політики в галузях … земельних відносин та топографо-геодезичної і картографічної діяльності, лісового та мисливського господарства, нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі» (п.1 Положення, затв. УП від 23.04.2011 №500/2011); бере участь у моніторингу та охороні земель сільськогосподарського призначення тощо (див. ст.18 ЗУ «Про охорону земель», ст.8 ЗУ «Про державний контроль за використанням та охороною земель»);
· Міністерство екології та природних ресурсів України (ст.14 ЗКУ, ст.17 ЗУ «Про охорону земель», ст.20 ЗУ «Про охорону навколишнього природного середовища», ст.7 ЗУ «Про державний контроль за використанням і охороною земель»); міністерство, зокр., «є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади у формуванні і забезпеченні реалізації державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища, екологічної … та радіаційної безпеки, … відтворення та охорони земель, … формування, збереження і використання екологічної мережі, організації, охорони та використання природнозаповідного фонду, … розвитку водного господарства і меліорації земель, геологічного вивчення та раціонального використання надр, а також у сфері здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища, раціональне використання, відтворення та охорону природних ресурсів» (п.1 Положення, затв. УП від 13.04.2011 №452/2011);
· Державне агентство України з управління зоною відчуження, яке уповноважене надавати в оренду земельні ділянки у зоні відчуження і зоні безумовного (обов'язкового) відселення (пп. «г» п.4 Положення,затв. УП від 06.04.2011 №393/2011), здійснює реабілітацію, моніторинг земель та контроль за використанням земель;
· Міністерство культури України (ст.5 ЗУ «Про охорону культурної спадщини», пп.65,66,70 п.4 Положення, затв. УП від 06.04.2011 №388/2011) здійснює низку повноважень у галузі використання земель історико-культурного призначення;
· Міністерство оборони України забезпечує використання земельних ділянок, виділених для потреб Збройних Сил (див., зокр., пп.75 п.4 Положення, затв. УП від 06.04.2011 №406/2011);
· Фонд державного майна України (п.12 розд.Х «Перехідні положення», ст.17-1 та ін. ЗКУ, п.6 ч.1 ст.5 ЗУ «Про Фонд державного майна України») розпоряджається деякими земельними ділянками державної власності.
(3) Галузеві органи(здійснюють повноваження у певній галузі):
· Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства Україниздійснює нормативно-правове регулювання земельних відносин шляхом видання будівельних норм (ст.9 ЗУ «Про регулювання містобудівної діяльності», ст.6 ЗУ «Про будівельні норми», пп.2 п.1 Положення, затв. УП від 31.05.2011 №633/2011);
· Міністерство інфраструктури України здійснює низку повноважень по відношенню до земель транспорту та зв’язку (див., напр., ч.1 ст.12 Кодексу торговельного мореплавства України, пп. 4.5,4.9 п.4 Положення, затв. УП від 12.05.2011 №581/2011);
· Державне агентство водних ресурсів України здійснює низку повноважень у галузі меліорації земель та використання земель водного фону (ст.16 ЗУ «Про меліорацію земель», Положення, затв. УП від 13.03.2011 №453/2011);
· Державне агентство лісових ресурсів України здійснює державний нагляд і контроль за використанням земель лісогосподарського призначення (ст.28 ЛКУ, Положення, затв. УП від 13.04.2011 №458/2011).
(4) Спеціально уповноваженим органом у галузі земельних відносин (ст.15 ЗКУ та ін. норми кодексу вживають термін «центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів») єДержавне агентство земельних ресурсів України (Положення затв. УП 08.04.2011 №445/2011)2, структуру якого складає центральний апарат та територіальні органи земельних ресурсів (утворені ПКМ від 17.08.2011 №974), інженери-землевпорядники сіл, селищ. Нарівні з обласними головними управліннями в АРК діє Республіканський комітет по земельних ресурсах АРК, який є республіканським органом виконавчої влади, функціонально підпорядковується Держземагентству і входить до єдиної системи державних органів земельних ресурсів (Положення затв. постановою РМ АРК від 25.10.2010 №2003).
Певні функції центрального органу виконавчої влади з питань земельних ресурсів, зокр., щодо т.з. «реєстрації земельних ділянок» (див. ст.202 ЗКУ) в електронній формі на даний час здійснює Державне підприємство «Центр державного земельного кадастру» (див. ПКМ «Про затвердження порядків ведення Поземельної книги і Книги записів про державну реєстрацію державних актів на право власності на земельну ділянку та на право постійного користування земельною ділянкою, договорів оренди землі» від 09.09.2009 №1021), що, на наш погляд, не відповідає закону.
2. Проблеми планування використання земель як функції управління у галузі використання відтворення та охорони земель.
Термін «планування використання земель» вживається у гл.30 (ст.ст.177-180) ЗКУ. За нею, формамипланування використання земель є(1) розробка та затвердження програм використання земель(державних, регіональних), (2)планування територій,(3) природно-сільськогосподарське районування земель.
Правовою основоюскладання та затвердження державних та регіональних програм використання земельє норми ст.ст.85, 116 КУ, ст.6 ЗУ «Про охорону навколишнього природного середовища», ЗУ «Про державні цільові програми», ст.ст.177-180 ЗКУ.
Прикладом програмних документів, що стосуються використання земель, є Основні напрями державної політики України у галузі охорони довкілля, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки, затверджені Постановою ВРУ від 05.03.1998, Основні напрями земельної реформи в Україні на 2001-2005 рр., затверджені УП від 30.05.2001 №372, Розпорядження КМУ від 26.09.2001 «Про затвердження заходів щодо реалізації Основних напрямів земельної реформи в Україні на 2001-2005 рр.».
NB. Держкомземом України ще у 2004 р. було підготовлено проект спеціальної Загальнодержавної програми використання та охорони земель на 2005-2015 рр.4. Програма була схвалена КМУ та подана як законопроект до ВРУ5, проте ухвалена так і не була. Розпорядженням КМУ від 17.06.2009 №743-р була схвалена Концепція державної цільової програми розвитку земельних відносин в Україні на період до 2020 року.
Правовою основою планування територій є Закони України «Про основи містобудування», «Про регулювання містобудівної діяльності», «Про Генеральну схему планування території України», ст.180 ЗКУ., низка ПКМ, прийнятих на виконання та реалізацію ЗУ «Про регулювання містобудівної діяльності»: «Про містобудівний кадастр» від 25.05.2011 №559, «Про порядок обміну інформацією між містобудівним та державним земельним кадастрами» від 25.05.2011 №556, «Про затвердження Порядку проведення експертизи містобудівної документації» від 25.05.2011 №548, «Про затвердження Порядку проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні» від 25.05.2011 №555.
Серед форм планування використання земель самостійне місце займають природно-сільськогосподарське районування (в межах території країни) та зонування земель (в межах території населеного пункту). Однак на практиці природно-сільськогосподарське районування щодо розвитку сільських територій має формальний характер, а зонування земель у межах населених пунктів практично не здійснюється. Інша землевпорядна документація у сфері
Ппланування використання земель поки що відсутня. Зонування є різновидом територіального планування, здійснюється у межах населених пунктів, встановлює вимоги щодо допустимих видів забудови та іншого використання земельних ділянок у межах окремих зон (ст.180 ЗКУ). На даний час зонування має здійснюватися при плануванні територій на місцевому рівні (ст.16, 18 та ін. ЗУ «Про регулювання містобудівної діяльності») Можна виділити такі характерні риси зонування земель у межах населених пунктів: 1) здійснюється тільки у межах населених пунктів; 2) є формою планування використання земель; 3) визначає права власників, користувачів, інвесторів на використання і розвиток земельних ділянок;4) встановлює обмеження у використанні земель; 5) встановлює список дозволених видів використання земельних ділянок, а також можливі зміни об'єктів нерухомості при здійсненні містобудівної діяльності в межах кожної зони; 6) цільове призначення встановлює не для однієї ділянки, а для групи суміжних з нею; 7) громадський доступ.
Планування територій (що включає зонування) є альтернативою встановленню «цільового призначення земель», який є несумісним з умовами ринкової економіки, із повноваженнями власника розпоряджатися власною земельною ділянкою7. У сучасних умовах жорстке визначення «цільового призначення» земельних ділянок повинне бути замінене виділенням однорідних за своїм режимом зон, де потрібні види землекористування запроваджуються або шляхом прямих заборон чи приписів, або запровадженням підвищених ставок податку чи інших заходів стимулювання. Зонінгові правила можуть встановлювати вимоги щодо площі земельної ділянки, її фронтального розміру (протяжності вздовж вулиці), відступів забудови (від меж земельної ділянки або червоних ліній), обмежувати висоту забудови, кількість поверхів, розміри будинків, відсоток забудови ділянки, розміри дворів та інших відкритих просторів, регламентувати розміщення і використання споруд і землі для різноманітних цілей (житла, виробництва, торгівлі та ін.). Правила повинні перешкоджати утворенню земельних ділянок, які не можна було б використовувати відповідно до їх вимог (насамперед щодо планувальних параметрів – розмірів, відступів, конфігурації тощо).
Природно-сільськогосподарське районування земель – «поділ території з урахуванням природних умов та агробіологічних вимог сільськогосподарських культур» (ч.1 ст.179 ЗКУ). Районування є основою для розробки землевпорядної документації відносно земель сільськогосподарського призначення.
Здійснення природно-сільськогосподарського районування земель регламентується ст.179 ЗКУ, ст.26 ЗУ «Про охорону земель», ст.39 ЗУ «Про землеустрій», ПКМ від 26.05.2004 №681 «Про затвердження Порядку здійснення природно-сільськогосподарського, еколого-економічного, протиерозійного та інших видів районування (зонування) земель», наказом Держкомзему від 10.11.2004 №366 «Про затвердження Методичних рекомендацій щодо здійснення природно-сільськогосподарського районування (зонування) земель».
Як видається, природно-сільськогосподарське районування як різновид наукової діяльності, наслідки якої не встановлюють прав і обов’язків, а лише створюють певну інформаційну основу для здійснення державного управління тощо, не потребує законодавчого регулювання. Історичний досвід свідчить, що районування здійснювалося і за відсутності такого регулювання. І навпаки – зі створенням регулювання відповідні роботи в аналогічному масштабі не проводилися.
.