Здавалка
Главная | Обратная связь

Пояснительная записка (обоснование) к тексту законопроекта, регулирующего формы прямой демократии в системе местного самоуправления Российской Федерации

Текст законопроекта подготовлен в форме отдельной главы (главы 4) для единого законопроекта, регулирующего основы организации местного самоуправления в Российской Федерации.

За основу при подготовке законопроекта была взята глава 5 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Однако при этом в главу было внесено множество изменений, в том числе принципиальных.

1. Главу открывает новая статья (статья 4.1), в которой все формы разделены на две группы.

Первая группа – формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления. Дается исчерпывающий перечень таких форм (местный референдум; муниципальные выборы; сход граждан; голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования; отзыв выборного должностного лица местного самоуправления). Эти формы осуществляются на всей территории муниципального образования, и принятые решения обязательны на территории муниципального образования.

Вторая группа – формы участия жителей в осуществлении местного самоуправления. Перечень таких форм открытый, они могут осуществляться не только на всей территории, но и на части территории муниципального образования, их решения носят рекомендательный характер.

2. В частях 5 и 6 статьи 4.1 различным образом определен корпус лиц, имеющих право участвовать в двух группах форм.

Право на непосредственное осуществление местного самоуправления предоставлено жителям соответствующего муниципального образования, обладающих активным избирательным правом (помимо граждан РФ, это также граждане иностранных государств, имеющих соответствующие договоры с РФ).

Право участия в осуществлении местного самоуправления предоставлено также лицам без гражданства и иностранным гражданам, не имеющим активного избирательного права, постоянно или преимущественно проживающим на территории соответствующего муниципального образования, достигшим 18 лет и не признанным судом недееспособными.

Соответственно в статьях, регулирующих формы участия жителей в осуществлении местного самоуправления (статьи 4.12–4.17) вместо понятия «граждане» используется понятие «жители».

В то же время, чтобы не осложнять систему учета избирателей, в тех случаях, когда при реализации формы участия жителей в осуществлении местного самоуправления требуется установление правомочности через указание определенной доли жителей, эта доля определяется относительно числа жителей, обладающих активным избирательным правом (часть 6 статьи 4.12, часть 2 статьи 4.14, часть 1 статьи 4.16).

3. В статье о местном референдуме (статья 4.2) добавлены следующие нормы:

1) в части 2 – норма, согласно которой на местный референдум может быть вынесен любой вопрос, находящийся в компетенции органов местного самоуправления, за исключением вопросов, указанных в пункте 8 статьи 12 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (этот вопрос в действующем законодательстве не урегулирован, что приводит к частым судебным спорам);

2) в части 9 – требование проведения голосования не позднее чем через 80 дней со дня принятия решения о назначении референдума.

4. В части 5 статьи 4.2 записано, что установленный законом субъекта РФ период, в который могут собираться подписи в поддержку инициативы проведения местного референдума, должен составлять не менее 60 дней. Это противоречит положению пункта 5 статьи 37 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», где записано, что данный срок должен составлять не менее 20 дней. В случае принятия данной нормы потребуется внести соответствующее изменение в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

5. Регулирование голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования выделено в отдельную статью (статья 4.3) и существенно переработано, поскольку в действующем законе этот вопрос отрегулирован нечетко, со многими пробелами.

В законопроекте отдельно регулируется:

1) голосование, затрагивающее несколько муниципальных образований, включая муниципальные образования верхнего уровня (голосование по вопросам изменения границ или объединения муниципальных районов, городских округов, внутригородских и пригородных муниципальных образований, преобразования городского округа в городское поселение с включением его в состав муниципального района);

2) голосование, затрагивающее несколько муниципальных образований нижнего уровня (голосования по вопросам изменения границ или объединения поселений, преобразования городского поселения в городской округ);

3) голосование по вопросу о разделении муниципального образования на два или более муниципальных образований.

В первом случае решение о назначении голосования принимает законодательный (представительный) орган соответствующего субъекта РФ. Комиссией, организующей голосование, является избирательная комиссия соответствующего субъекта РФ. Во втором случае решение о назначении голосования принимает представительный орган соответствующего муниципального района. Комиссией, организующей голосование, является избирательная комиссия соответствующего муниципального района.

В этих двух случаях в каждом муниципальном образовании, границы или статус которого затрагиваются голосованием, проводится отдельное голосование. При этом голосование во всех муниципальных образованиях назначается на один и тот же день. Голосование считается состоявшимся, если в каждом муниципальном образовании, в котором проводилось голосование, в нем приняло участие более половины жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом. Согласие населения считается полученным, если в каждом муниципальном образовании, в котором проводилось голосование, за указанные изменение, преобразование проголосовало более половины принявших участие в голосовании жителей муниципального образования.

В случае проведения голосования по вопросу о разделении муниципального образования на два или более муниципальных образований территория каждого муниципального образования, которое должно образоваться в случае разделения, образует отдельный округ голосования. Голосование считается состоявшимся, если в каждом округе голосования в нем приняло участие более половины жителей соответствующего округа, обладающих избирательным правом. Согласие населения считается полученным, если в каждом округе голосования за указанное разделение проголосовало более половины принявших участие в голосовании жителей соответствующего округа.

6. Вопросы, касающиеся схода граждан, объединены в одну статью (статья 4.4). В основном сохранены положения действующего закона.

7. Регулирование отзыва выделено в отдельную статью (статья 4.5) и принципиально переработано с учетом правовой позиции Конституционного Суда РФ, выраженной в постановлениях от 24.12.1996 № 21-П и от 02.04.2002 № 7-П.

Сохранен только отзыв выборного должностного лица. Отзыв депутата не предусмотрен.

Основаниями для отзыва выборного должностного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные решения, принятые им в качестве должностного лица местного самоуправления, или уклонение от принятия таких решений.

Установлено, что для назначения голосования по отзыву инициаторы должны собрать не менее 5% подписей жителей муниципального образования, обладающих активным избирательным правом. Период, в течение которого могут собираться подписи в поддержку инициативы отзыва выборного должностного лица местного самоуправления составляет 60 дней.

Решение представительного органа муниципального образования о назначении голосования по отзыву выборного должностного лица местного самоуправления может быть отменено судом по заявлению отзываемого лица в случае, если решение указанного должностного лица, ставшее основанием для отзыва, не имело места, либо было принято им во исполнение закона, решения суда или вышестоящих инстанций, а также в порядке выполнения его предвыборной программы. Урегулирована ситуация, которое может возникнуть, если указанное решение суда первой инстанции будет отменено в апелляционном порядке.

Голосование по отзыву выборного должностного лица местного самоуправления считается состоявшимся, если в нем приняло участие более половины жителей муниципального образования, обладающих активным избирательным правом. Выборное должностное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало более половины принявших участие в голосовании жителей муниципального образования.

8. В действующих федеральных законах «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» неудовлетворительно урегулированы вопросы применения на муниципальных выборах различных избирательных систем, что позволяет региональным законодателям существенно ограничивать выбор муниципальными образованиями избирательной системы. В связи с этим эти вопросы решено урегулировать в данном законопроекте. Для этого введены новые статьи (4.7–4.11).

В статье 4.7 перечислены избирательные системы, допускаемые на муниципальных выборах:

1) мажоритарная избирательная система относительного большинства (в одномандатных избирательных округах);

2) мажоритарная избирательная система с перебаллотировкой;

3) мажоритарная избирательная система в многомандатных избирательных округах;

4) пропорциональная избирательная система с открытыми списками;

5) связанная смешанная избирательная система;

6) несвязанная смешанная избирательная система.

Описание избирательных систем 1 – 5 дано в отдельных частях статьи 4.7. Несвязанная смешанная избирательная система представляет одновременное использование мажоритарная избирательная система относительного большинства и пропорциональной системы с открытыми списками.

В соответствии с рекомендациями Конгресса местных и региональных властей Совета Европы использование на муниципальных выборах пропорциональной избирательной системы с закрытыми списками не предусмотрено.

Для выборов должностных лиц допускается использование мажоритарной избирательной системы относительного большинства или мажоритарной избирательной системы с перебаллотировкой. При использовании последней могут варьироваться несколько параметров. Так, для избрания в первом туре может быть установлено требование получение меньшей доли, чем 50% (но не менее 40%); доля может рассчитываться не только от числа избирателей, принявших участие в голосовании, но и от числа действительных бюллетеней, а также (если используется голосование «против всех») от числа голосов, поданных за всех кандидатов; может быть определено, что во второй тур выходят более двух кандидатов.

На выборах депутатов представительного или иного выборного органа муниципального района, городского округа, внутригородского и пригородного муниципального образования с численностью 25 и более депутатов может применяться любая избирательная система из числа перечисленных, кроме мажоритарной избирательной системы с перебаллотировкой.

На выборах депутатов представительного или иного выборного органа муниципального района, городского округа внутригородского и пригородного муниципального образования с численностью 15 и более, но менее 25 депутатов исключено также использование несвязанной смешанной системы.

На выборах депутатов представительного или иного выборного органа городского округа, внутригородского и пригородного муниципального образования с численностью менее 15 депутатов, а также на выборах представительного или иного выборного органа поселения разрешено использовать только мажоритарная избирательная система относительного большинства (в одномандатных избирательных округах) и мажоритарную избирательную система в многомандатных избирательных округах.

В рамках установленных ограничений муниципальные образования свободны в выборе избирательной системы и ее отдельных параметров (за исключением установления заградительного барьера, поскольку это право Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» предоставляет региональному законодателю). Выбор муниципального образования должен быть зафиксирован в его уставе.

Урегулированы ситуации, когда устав муниципального образования не содержит необходимых норм либо нормы, содержащиеся в уставе не соответствуют требованиям федерального закона. Для этих случаев в законопроекте содержатся нормы, действующие «по умолчанию».

Статьи 4.8–4.11 регулируют неурегулированные в избирательном законодательстве вопросы, связанные с использованием пропорциональной избирательной системы с открытыми списками, связанной смешанной избирательной системы, а также методами распределения депутатских мандатов между списками.

9. Статья о территориальном общественном самоуправлении (статья 4.12) в основном соответствует аналогичной статье действующего закона. Однако в нее внесен ряд изменений и дополнений:

1) границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, устанавливаются уставом территориального общественного самоуправления и утверждаются уполномоченным органом местного самоуправления поселения, внутригородского и пригородного муниципального образования при регистрации устава территориального общественного самоуправления (в действующем законе записано, что эти границы устанавливаются представительным органом по предложению населения, проживающего на данной территории, что создает неопределенность);

2) срок регистрации устава территориального общественного самоуправления не может превышать тридцать дней со дня представления устава на регистрацию, а основаниями для отказа в регистрации устава территориального общественного самоуправления могут служить только несоблюдение требований настоящей статьи и устава муниципального образования;

3) снижен кворум правомочности собраний и конференций жителей по вопросам организации и осуществления территориального общественного самоуправления – с одной трети до одной пятой от числа жителей соответствующей территории, обладающих активным избирательным правом.

10. Вопросы, связанные с проведением собраний и конференций жителей, объединены в одну статью (статья 4.13). В ней в основном сохранены положения действующего закона. Добавлено, что делегаты конференции жителей избираются на собраниях жителей.

11. Статья о публичных слушаниях (статья 4.14) в основном соответствует аналогичной статье действующего закона. Однако в нее внесен ряд изменений и дополнений:

1) инициатива населения по проведению публичных слушаний может быть выражена путем принятия обращения на собрании жителей, конференции жителей либо путем сбора подписей жителей. Представительный орган муниципального образования обязан назначить публичные слушания, если за их проведение высказалось не менее 5% от числа жителей соответствующей территории, обладающих активным избирательным правом;

2) организация публичных слушаний должна предусматривать заблаговременное (не позднее чем за семь дней) оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное (не позднее чем за три дня) ознакомление с проектом муниципального правового акта;

3) опубликованию (обнародованию) подлежат предложения, поддержанные не менее чем пятой частью участников публичных слушаний;

4) если публичные слушания не выявили явно выраженную позицию жителей, представительный орган муниципального образования или глава муниципального образования вправе назначить повторные публичные слушания. Представительный орган муниципального образования обязан назначить повторные публичные слушания, если за их проведение выскажется большинство участников публичных слушаний;

5) если представительный орган муниципального образования примет решение, не соответствующее результатам публичных слушаний, он обязан принять мотивированное обоснование указанного решения.

12. Нормы, регулирующие проведение опроса жителей, существенно переработаны (статья 4.15). Перечислены три формы проведения опроса:

1) путем тайного голосования на избирательных участках в соответствии с законодательством о местном референдуме (при этом не учитываются положения указанного законодательства о порядке и сроках назначения и проведения референдума, о мерах по защите бюллетеней от подделки, о юридической силе принятого на референдуме решения);

2) путем рассылки всем жителям, имеющим право участвовать в опросе, опросных листов, последующего сбора заполненных опросных листов и последующего подсчета голосов по поступившим опросным листам;

3) путем выборочного опроса, проводимого социологическими организациями по заказу органа местного самоуправления, органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Указано, что порядок проведения опроса жителей должен содержать гарантии правильного учета мнения всего населения, проживающего на территории муниципального образования, или ее части.

13. Статья о правотворческой инициативе жителей (статья 4.16) в основном соответствует аналогичной статье действующего закона. Однако в нее внесен ряд изменений и дополнений:

1) минимальная численность инициативной группы жителей снижена с 3 до 1% от числа жителей муниципального образования, обладающих активным избирательным правом;

2) орган местного самоуправления или должностное лицо местного самоуправления, к компетенции которых относится принятие соответствующего акта, вправе предложить инициативной группе жителей внести в указанный проект правового акта изменения, обусловленные требованиями юридической техники, не изменяющие смысл и сущность внесенного правового акта. Отказ инициативной группы вносить указанные изменения не является основанием для отказа от рассмотрения указанного проекта.

14. В главу не включены:

1) статья, посвященная обращениям граждан в органы местного самоуправления, поскольку этот вопрос урегулирован Федеральным законом от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» и соответствующая статья действующего закона содержит по существу лишь отсылку к указанному закону;

2) статья, посвященная другим формам непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в его осуществлении, поскольку данные вопросу урегулированы в статье 4.1.

В то же время в главу включена новая статья (4.17), посвященная совещательным органам при органах местного самоуправления, поскольку данная форма участия населения в осуществлении местного самоуправления является перспективной.

Предусматривается, что состав совещательного органа формируется органом местного самоуправления, создавшим данный совещательный орган, при этом учитываются предложения собраний (конференций) жителей, а также предложения поступившие от жителей в порядке обращения в органы местного самоуправления.

Любарев А.Е.





©2015 arhivinfo.ru Все права принадлежат авторам размещенных материалов.