 |
|
ПОНЯТТЯ АДМІНІСТРАТИВНОГО ДОГОВОРУ
ЗАГАЛЬНІ ПИТАННЯ ТЕОРІЇ АДМІНІСТРАТИВНОГО ДОГОВОРУ.
Договір як загальноправова категорія традиційно визначається через вольове угода двох або більше суб'єктів права, яке тягне встановлення, зміну або припинення певних правовідносин. При цьому договір, заснований на правових нормах, є правовим актом, висновок і вступ в юридичну силу якого тягне правові наслідки для його учасників або третіх осіб.
На відміну від правових актів односторонньо-вольового характеру (судових рішень, адміністративних актів, скарг, позовних заяв, заповітів і т.д.) договір завжди є багатосторонній акт, що виражає узгодження, інтеграцію, взаємодію воль договірних суб'єктів.
Як вже, зазначалося, у вітчизняному правознавстві склалася стійка думка про міжгалузеву розмежування юридичних засобів, у результаті чого договір як засіб правового регулювання виявився "монополізований" приватними галузями права, а адміністративний акт - публічними. Це призвело до того, що договір фактично зник з сфери правового регулювання конституційного, кримінального, адміністративного, фінансового права. Науково-методологічне вивчення договору як правової категорії замкнулося в рамках ряду галузевих наук приватного права.
Крім того загальна теорія права не приділяла договором належної уваги, теоретичні проблеми договірного регулювання суспільних відносин традиційно належали до числа герасимкових, характерних для цивільного, міжнародного, господарського, трудового права9. Але договори поряд з іншими правовими актами (законодавчими, судовими, адміністративними, приватноправовими) є універсальним засобом правового регулювання. Вони застосовуються (або повинні застосовуватися) у всіх галузях російського права, винятком не повинно бути навіть кримінальне право, де цілком припустимі правовідносини сделочного типу. Зрозуміло, питома вага і значення договірного регулювання в конкретній галузі права визначаються сутністю і змістом останньої.
Здається, всі договори незалежно від галузевої приналежності володіють як деякими загальними рисами, що випливають із загальних принципів договірного регулювання, так і спеціальними ознаками, обумовленими галузевою специфікою.
Справедливо думку Х.Кельзена, для якої договір є не поняття виключно приватного (цивільного) права, а універсальний феномен чисто формального якості, єдине поняття загальної правової наукі10.
Назріла необхідність формування особливого комплексного правого інституту, умовно іменованого "договірним правом", що складається з двох частин: загальної, яка закріплює єдині засади та принципи договірного регулювання, і особливою, яка розкриває специфіку договорів в окремих галузях права.
Мабуть, теоретичною основою такого правового освіти може стати загальне вчення про договір, розроблене в рамках загальної теорії права. Договірне право як деякий правовий комплекс існує вже сьогодні, хоча в самостійний правовий інститут воно не оформлено. Основу договірного права становить розділ цивільного права, іменований зобов'язальним, а особливу частину - норми галузевого законодавства. Потрібно приєднатися до Ю.А.Тіхомірову, вважає, що "договірне право як комплексний інститут всієї правової системи покликане охоплювати нині не тільки традиційні господарські та трудові договори, але й договори в конституційному, адміністративному праві" 11.
До загальних принципів договірного регулювання, характерного для всіх договорів незалежно від галузевої приналежності, віднесемо диспозитивність правового регулювання (свобода договірних умов у межах чинного законодавства), автономію волі договірних сторін, тобто свобода вступу в договірні відносини з будь-яким контрагентом, формально-юридична рівноправність контрагентів, еквівалентний характер договору, вірність договору, що виражається в неприпустимості відмови або зміни договору в односторонньому порядку, взаємну відповідальність сторін та інші.
У той же час, договори, застосовувані в публічно-правових галузях, мають специфічні ознаки, що виходять за рамки приватного права і обмежують застосування загальних принципів зобов'язального (приватного) права. Така специфіка обумовлена ??загальними відмінностями між приватним і публічним правом як найбільш великими підрозділами правової системи Росії.
Узагальнюючим поняттям "публічно-правовий договір" охоплюються договори міжнародного, конституційного, адміністративного, фінансового, кримінального, природоресурсного та інших галузей публічного права. Думається, публічно-правовий договір можна визначити як вольове угода не менше двох суб'єктів публічного права, укладену на підставі норм публічного права в суспільних (загальнодержавних) інтересах, правовий режим якого містить елементи, що виходять за рамки приватного (цивільного) права.
Необхідно обмовитися, що в даній роботі під адміністративними розуміються всі публічно-правові договори, укладені органами державної влади та місцевого самоврядування, за винятком міжнародних і процесуальних. Тому під категорію адміністративних потрапили і договори, що лежать у сфері правового регулювання конституційного, фінансового, природоресурсного, муніципального та ряду інших галузей публічного права.
Це зроблено на підставі близькості їх предметно-методологічної основи, хоча це і не зовсім вірно з позицій галузевого дослідження. Думається, деякі поняття галузевих наук носять універсальний характер і використовуються як міжгалузеві категорії - наприклад, адміністративна відповідальність або адміністративний акт. До такого роду міжгалузевим категоріям слід віднести і адміністративний договір, який застосовується в конституційному, фінансовому, земельному, муніципальному, податковому, екологічному праві.
До речі, у західній (континентальної) правової доктрині зустрічаються різні підходи до питання про співвідношення термінів "публічно-правовий" і "адміністративний договір". У більшості західних країн (Франція, Італія, Швейцарія та інші) найчастіше проводять відоме відмінність між вищевказаними поняттями, підкреслюючи, що адміністративно-правовий договір є тільки частиною більш загального поняття - "публічно-правовий договір". У німецькій правовій доктрині переважає думка, що ці поняття збігаються.
Біля витоків західної теорії публічно-правового (адміністративного) договору в Німеччині стояли такі вчені, як Р.Лабанд, У.Апельт, Р.Штерн, у Франції - Г.Жез, М.Валін, А.Лабадер. Величезна роль належить німецькому правознавцеві В.Еллінеку, який розробив теорію публічно-правового договору, що включає в себе всі договори, укладені державою або припускаються ім. Незважаючи на різноманіття підходів і суперечливість суджень, більшість сучасних західних авторів теоретично розглядають адміністративний договір як якусь проміжну категорію між договором і адміністративним актом. При цьому основним розходженням між договорами в цивільному та адміністративному праві називають нерівність договірних сторін, оскільки держава, укладаючи договір, має цілим рядом прерогатив (великими повноваженнями) і досягає більшої вигоди, ніж звичайний контрагент.
"Це відбувається, - зазначає М Валін, - оскільки в адміністративному договорі одна воля стоїть над іншою і заслуговує більшого значення. Основний принцип цивільного права, а саме рівність договірних сторін, тут перевернуть" 12.
Західні автори підкреслюють, що правову основу адміністративних договорів становлять норми адміністративного права, в той час як цивільно-правових - цивільного. Швейцарський административист М.Імбоден зазначає, що деякий договір має публічно-правовий характер остільки, оскільки полягає і діє на підставі норм публічного (адміністративного) права.13
Одні автори (М.Валін, А.Лабадер , Е.Хубер, Ж.Ведель) вважають, що обов'язковій стороною в адміністративному договорі завжди повинен виступати компетентний державний орган, інші (М.Імбоден, У.Апельт) вважають, що можуть мати місце і адміністративні договори, укладені між приватними особами.
Функціонально-цільова спрямованість адміністративних договорів - забезпечення якогось "загального інтересу". Як зазначає Ж.Ведель, основними критеріями адміністративних договорів виступають "цілі публічної служби" і "умови договору, що виходять за рамки приватного права". Останні включають переваги й особливі повноваження держави щодо зміни або припинення договору, контроль за його виконанням контрагентом, особливий характер і процедуру накладення санкцій, розгляд спорів не в звичайному судовому порядку, а в рамках інституту адміністративної юстіціі.14
У вітчизняній адміністративній науці на необхідність теоретичного осмислення договірних почав в адміністративному праві неодноразово вказували багато авторів. Симптоматично, що інтерес до проблем адміністративного договору проявляється, як правило, в періоди демократизації суспільного життя і ослаблення
директивно-командних засад в економіці і політиці (лібералізація непу, 1960-ті роки, період сучасних реформ) .
А.І.Елістратов одним з перших у вітчизняному правознавстві зазначив, що хоча в адміністративному праві панує принцип одностороннього владарювання, в окремих випадках використання договору замість примусового натиску більш доцільно, оскільки дозволяє економити матеріальні та фінансові кошти .
Крім того, в умовах соціального компромісу держави з різними економічними і соціальними угрупуваннями "договірний акт стає принципово настільки ж можливою формою державного акта, як і одностороннє волевиявлення влади".
Як приклад адміністративних договорів А.І.Елістратов призводить угоди по майну, коли приватна особа виступає підрядником або постачальником держави: "У чому б не виявлялася діяльність агентів держави в межах їх законної компетенції, вона завжди залишається здійсненням функцій державного управління "15.
На думку В.Л.Кобалевского, хоча адміністративні юридичні засоби (розпорядження) мають за загальним правилом односторонній характер, розвивається сфера публічно-правових відносин викликає до життя публічно-правові договори, в які вступають між собою окремі носії державного управління. Як приклади публічно-правових договорів В.Л.Кобалевскій призводить концесії держави на використання природних ресурсов16. У 1928 році вийшла стаття К.Сперанской "Про адміністративне договорі", в якій договір визнається універсальним засобом правового регулювання, наводяться конкретні приклади державно-правових і адміністративних договоров.17
У 1960-ті роки широкий резонанс навколо проблем, пов'язаних з теорією адміністративного договору, викликали роботи Ц.А.Ямпольской і В.І.Новоселова. Приводом до дискусії послужила критична робота болгарського адміністратівіста П.Стайнова "Теорія адміністративного договору і соціалістичне право", в якій автор категорично відкидає існування інституту адміністративного договору в соціалістичній правовій системі. Ц.А.Ямпольская ставить питання таким чином: чи дійсно поняття адміністративного договору неприйнятно в радянських умовах? Далі вона зазначає, що певна нерівність сторін в адміністративному договорі не означає ні безправ'я одного боку, ні можливості чинити свавілля - для іншої. Деякий сором для громадянина в частині встановлення умов договору цілком може відшкодовуватися підвищенням відповідальності за виконання цих умов з боку державних органів і конкретних посадових ліц18.
Як управлінське дію, що має одночасно і рисами влади-підпорядкування, і юридичної рівноправності, характеризує адміністративний договір В.І. Новосьолов. До числа адміністративних автор відносить договори комунально-побутового обслуговування, договори користування громадянами книгами масових бібліотек, трудові договори, договори перевезення в громадському транспорті, договори про розрахункові і кредитних відносинах між Держбанком і організаціями та деякі інші. На думку В.І.Новоселова, відмінність даних договорів від цивільно-правових полягає в тому, що їх учасники знаходяться не в однаковому становищі. Орган управління зберігає владні повноваження, тобто повноваження адміністративного характеру, незважаючи на те, що він несе певні зобов'язання перед своїм контрагентом. Для адміністративного договору, на думку автора, характерне тісне поєднання двох начал:
по-перше, владність однієї зі сторін стосовно іншої і,
по-друге, обов'язкова наявність згоди обох сторін на укладення відповідного договору та здійснення дій, їм предусмотренних19.
В цілому окремі проблеми теорії адміністративного договору піднімалися (в позитивному або критичному аспекті) багатьма російськими авторами. До даної проблеми зверталися такі вчені, як Б.П.Курашвілі, Д. Н. Бахрах, Ю. А. Тихомиров, В.А.Юсупов, В.А.Кікоть, Н.І.Клейн, В.Д.Рудашевскій, Ю.М.Козлов, Б.Б.Хангельдиев, В.Г.Розенфельд, О.А.Супатаева і багато інших. Однак ці звернення носили, як правило, характер окремих зауважень, які окреслюють коло проблем і постановку питань. На жаль, будь-які монографічні дослідження по темі адміністративних договорів відсутні досі. Тому цілісна теорія адміністративного договору у вітчизняній правовій доктрині не розроблена і чинне законодавство РФ дану правову категорію поки не використовує.
Немає єдності і в термінології. Поряд з терміном "адміністративний договір" використовуються й інші, а саме: адміністративний контракт, адміністративно-правову угоду, публічно-правова угода, координаційне угоду, відомче угоду, управлінський договір, державний контракт (договір), а також просто контракт, договір, угоду , домовленість. Окремі автори використовують такі терміни, як координаційно-управлінський договір (В.Д.Рудашевскій), горизонтальні угоди (Р.О.Халфіна), організаційно-адміністративні угоди (Б.Б.Хангельдиев), публічно-правовий договір (М.Якуб)
та інші 20. Іноді адміністративний договір носить назву конвенції, меморандуму, протоколу, резолюції, додатки, доповнення і т.д.
Головні причини такого неспівпадіння:
по-перше, відсутність у науці та правовій системі Росії єдиного цілісного інституту адміністративного договору;
по-друге, окремі, адміністративні договори можуть мати індивідуальні, унікальні назви;
по-третє, не можна скидати з рахунків і юридичну неграмотність практичних працівників, підчас які називають договором будь-який документ юридичного змісту;
по-четверте, багатоплановість предмета адміністративного права, що регулює найрізноманітніші суспільні відносини.
Думається, узагальнюючим поняттям повинно залишатися найменування "адміністративний договір", яке і буде вживатися надалі.
Як відомо, будь-яке наукове дослідження починається з формулювання деяких вихідних понять. Але визначення адміністративного договору з точки зору його сутності та змісту впирається насамперед у проблеми чисто методологічного характеру. Очевидно, що назва юридичного документа може тільки в самому першому наближенні свідчити про його зміст. Поняття адміністративного договору буде залежати від того, з якого боку розглядається це складне явище: як юридичний факт, правовідносини, документ, вид угоди, джерело права, юридичний засіб індивідуального регулювання, форму, результат або акт державного управління. Багатозначність терміну свідчить про складність і системності адміністративного договору як об'єкта наукового дослідження. Розглянемо цей об'єкт з різних позицій. 1.