Здавалка
Главная | Обратная связь

Адміністративний договір як правовідносини.



До останнього часу у вітчизняній адміністративній науці адміністративні правовідносини розглядалися як виключно властеотношения, тобто вертикальні зв'язки субординаційного типу. Горизонтальні взаємозв'язку допускалися, в кращому випадку, як допоміжні, другорядні. Склалося стійке розмежування між адміністративними та приватноправовими правовідносинами: з одного боку, жорстка зв'язка по типу "влада - підпорядкування", що виключає будь-які моменти рівноправності, з іншого - формальне рівність учасників правовідносин без яких або елементів владності. Показово, п.З ст.2 Цивільного кодексу РФ передбачає, "до майнових відносин, заснованих на адміністративному або іншому владному підпорядкуванні однієї сторони іншій, у тому числі к. .. адміністративним правовідносин, цивільне законодавство не застосовується ...".

 

Адміністративні правовідносини, як правило, ототожнюються з відносинами владного підпорядкування. Такий підхід заснований на розумінні державного управління як виключно односторонньо-владного впливу. Але управляти можна по-різному, шляхом нав'язування своєї волі підвладному або погоджуючи свою волю з його. В останньому випадку суб'єкти управління стають фактично рівноправними партнерами, владні елементи тут як би "паралізуються", приймають потенційний характер, не відіграють провідної ролі. Такі управлінські відносини, в яких суб'єкти

не мають по відношенню один до одного владних повноважень або не грають провідної ролі, отримали в теорії права назву "горизонтальних" або "координаційних".

До речі, багато цивільні правовідносини фактично є властевідношеннями, що особливо стосується банківського та акціонерного права, договорів приєднання, холдингів, права власності і т.д. Цікавою видається наступна позиція:

оскільки державна воля, виражена в законодавстві (в тому числі і цивільному), юридично владна, то в будь-якому прояві правового впливу (регулювання) на суспільні відносини завжди можна і потрібно бачити певні владні початку;

владна природа права зумовлює наявність певної міри владності в будь-якому вигляді регульованих правовідносин

Втім, це не нова думка в правознавстві, досить процитувати такі висловлювання: "юридична норма з матеріального боку публічна бо видається для блага всіх" (В.Н.Дурденевскій), в сенсі об'єктивному право власності може бути зрозуміле як публічне (Н.Кельзен) , з чисто формального боку, з боку способу юридичного регулювання "всі юридичні норми тотожні" (А.А.Рождественскій) 21.

Серйозні спроби розглянути горизонтальні управлінські відносини були зроблені в 1960-х - початку 1970-х років. Сьогодні існування горизонтальних адміністративних правовідносин вже не оскаржується в науковій літературі. Причому окремі договірні елементи можуть бути присутніми в різних, у тому числі і у вертикальних, субординаційних правовідносинах. Наприклад, за результатами ревізійної перевірки (вертикальна зв'язок) податкова інспекція погоджує з адміністрацією підприємства терміни і перелік заходів з погашення виниклої заборгованості перед бюджетом. Як правило, в подібних випадках законодавець говорить про погодження, сприяння, схвалення, взаємодії, координації.

Але що приватні случяі використання окремих договірних елементів. Оскільки укладення договору завжди передбачає рівноправне, свідомо-вольове узгодження суб'єктами права своєї поведінки, то адміністративні договори опосередковують горизонтальні (координаційні) управлінські правовідносини. Тому В.А.Юсупов характеризує адміністративний договір як "особливу форму правового опосередкування регулятивних відносин, використовувану в тих випадках, коли суб'єкти управління якимись окремими сторонами своєї діяльності виявляються юридично рівними і виникає необхідність цілеспрямованої координації їх роботи" 22. Як одну з можливих правових форм координаційних відносин розглядають адміністративний договір і автори колективної монографії "23Організація управління, проблеми перебудови" 24.

 

У рамках вищенаведеної класифікації можна говорити про адміністративні договорах вертикального і горизонтального типу.

Вертикальна координація завжди передбачає певне "верховенство координуючого суб'єкта по відношенню до координованих об'єктах" 25. Відносини, що виникають в рамках вертикальної координації, іноді називають "діагональними", підкреслюючи їх проміжний характер між субординацією і координацією. В адміністративних договорах вертикального типу характерна присутність суб'єкта, наділеного певними владними повноваженнями по відношенню до контрагента і відповідно володіє деякими перевагами (прерогативами).

Учасники адміністративних договорів горизонтальної координації знаходяться на одному рівні управлінської "драбини", будь-які владні повноваження по відношенню один до одного у них відсутні, в наявності несупідрядними суб'єктів. Іноді ці два

виду взаємовідносин - вертикальної і горизонтальної координації - можуть перетинатися, взаємно доповнювати один одного. Наприклад, в ПНР постановою Ради Міністрів N 116 від 14 травня 1965 року в цілях подальшого покращення співпраці державних органів, керуючих економікою, встановлено порядок координації шляхом укладення адміністративно-господарських угод (горизонтальні взаємозв'язки). На міністерства було покладено обов'язок координувати роботу з укладання цих угод (вертикальна координація) 26.

Цікаво, що в адміністративно-процесуальному законодавстві ФРН прямо передбачається розмежування адміністративних договорів на координаційні та субординаційні. До перших відносяться адміністративні договори, укладені між контр-

агентами з формально рівним публічно-правовим статусом, тобто будь-які відносини лінійної або функціональної підпорядкованості тут відсутні; такі договори регулюють суспільні відносини, які не представляється можливим врегулювати за допомогою адміністративних актів. Навпаки, субординаційні договори укладаються між супідрядними суб'єктами і виступають альтернативною формою по відношенню до адміністративних актам27.

2. Адміністративний договір як юридичний факт. У даному контексті адміністративний договір являє собою угоду двох або більше суб'єктів адміністративного права, яке тягне встановлення, зміну або припинення адміністративних прав та обов'язків. При цьому необхідно розділити адміністративні договори на індивідуальні та нормативні.

Висновок індивідуального адміністративного договору означає виникнення певного правовідносини. Таким чином, адміністративний договір (як і будь-який договір незалежно від його галузевої природи) займає в механізмі правового регулювання вкрай важливе місце: з його допомогою норми адміністративного права втілюються в життя, тобто здійснюється переклад абстрактних юридичних приписів в конкретні адміністративні правовідносини.

 

Зауважимо, що адміністративний договір як юридичний факт може виступати основою виникнення не тільки адміністративно-правових, а й цивільних прав та обов'язків.

 

3. Адміністративний договір як форма державного управління. Питання, пов'язані з формою державного управління є, мабуть, найбільш дискусійними у вітчизняному правознавстві Навіть концептуальні підходи різні: одні автори при характеристиці форми державного управління роблять упор на дії, діяльність, процеси управління, інші - на зовнішнє вираження управлінських дій, управлінський результат. Думається, протиріч тут немає, все залежить від площини, в якій розглядається дане державно-правове явище.

Тому адміністративний договір можна розглядати і як певний управлінсько-договірний процес, що розгортається в часі і просторі, і як юридичний результат цього процесу, тобто акт-документ договірного характеру.

Дискусійним є і питання про включення адміністративного договору в число форм державного управління. У літературі з цього питання були висловлені такі судження: 1) договори (будь-які) не є формою державного управління; 2) формою державного управління є цивільно-правові угоди; 3) укладення всіх договорів без винятку є форма державного управління; 4) висновок не всіх договорів, а саме адміністративних являє собою форму управлінської (адміністративної) діяльності.

Підчас одні й ті ж автори з даного питання висловлюються досить суперечливо. Так, автори книги "Апарат управління соціалістичної держави" відзначають необхідність включення в перелік форм державного управління адміністративні со-ошення, а нижче призводять класифікацію форм управління, що виключає "цивільно-правові та інші договори (угоди)" 28.

Думається, рішення даної проблеми впирається в правовий статус державного органу, що укладає той чи інший договір. Чи є цей орган компетентним суб'єктом адміністративного права, які реалізують публічні функції, або звичайним юридичною особою? Видається, що відповідь залежить від виду договорів. Укладаючи цивільно-правові угоди, державний орган виступає суб'єктом цивільного права, його правовий статус визначається відповідними нормами цивільного законодавства. Зокрема, в Цивільному кодексі РФ цілий розділ носить назву "Участь Російської Федерації, суб'єктів Російської Федерації, муніципальних утворень у відносинах, регульованих цивільним законодавством". Вступаючи в якості юридичних осіб в зобов'язальні відносини, державні органи є по суті справи незалежними господарюючими суб'єктами, елементами ринкового саморегулювання в громадянському суспільстві. Ні про яку виконавчо-розпорядчої діяльності тут мови не йде.

Водночас ст. 124 п.2 ЦК України встановлює, що "до державно-владним суб'єктам" застосовуються норми цивільного права, що визначають участь юридичних осіб у відносинах, регульованих цивільним законодавством, якщо інше не випливає із закону або особливостей даних суб'єктів ". Тобто в договірних відносинах, в яких виявляються характерні ознаки державних органів як державно-владних суб'єктів, наділених відповідними повноваженнями прерогатівних характеру, застосовуються норми інших галузей, а саме міжнародного, конституційного, адміністративного, фінансового, природоресурсного права. Але виникають при цьому правовідносини вже не є цивільно-правовими.

Вище зазначалося: незважаючи на те, що загальні засади та принципи договірного регулювання закріплені нормами цивільного права, договірний процес в кожній галузі права має свої особливості. Зокрема, адміністративний договір виступає особливим засобом державного управління в певній галузі суспільного життя. Укладаючи адміністративний договір, державні органи діють на основі норм адміністративного права, реалізують публічні цілі і функції, у ряді випадків володіють повноваженнями прерогатівних характеру. Не випадково М.І.Піскотін називає адміністративні договори засобом реалізації управлінських завдань і функції, Д. Н. Бахрах - формою реалізації адміністративної влади 29

Можливість укладення адміністративного договору повинна бути передбачена в компетенції відповідного державного органу, причому складати частину його спеціальної компетенції.

Водночас будь-які цивільно-правові угоди можуть укладатися будь-якими державними органами, що володіють статусом юридичної особи, тобто виступають у якості незалежних господарюючих суб'єктів.

Вищевикладене дозволяє нам зробити висновок про те, що саме укладання адміністративних договорів являє собою одну з форм державного управління. При цьому укладення угод частноправового характеру не є формою державно-управлінської діяльності, оскільки в даній діяльності безпосередньо не реалізуються виконавчо-розпорядчі функції і публічні цілі державного управління.

***

Можна запропонувати таке узагальнююче визначення адміністративного договору. Адміністративний договір - це управленчское угода не менше двох суб'єктів адміністративного права, укладену на основі норм адміністративного права в публічних цілях, опосредующее горизонтальні (координаційні) управлінські відносини, правовий режим якого містить адміністративно-правові елементи, що виходять за рамки приватного права.







©2015 arhivinfo.ru Все права принадлежат авторам размещенных материалов.