 |
|
Суть і значення законності і дисципліни в державному управлінні, засоби їх забезпечення
Законність в державному управлінні
Цілеспрямоване державне управління, забезпечення організованості і чіткого порядку в суспільстві спирається на принцип дотримання законності, вдосконалення чинного законодавства. Загальна повага до закону, невідворотність покарання за його порушення, нетерпимість до антигромадських проявів, широка участь громадян у зміцненні правопорядку - ці риси є притаманними правовій, демократичній державі.
Зміцнення законності і дисципліни в усіх сферах державного життя, а особливо у сфері виконавчо-розпорядної діяльності органів є актуальним важливим завданням на шляху побудови незалежної демократичної держави. Встановлений в державі режим законності покликаний захищати як інтереси суспільства загалом, так і кожного громадянина зокрема, забезпечувати правові основи діяльності державних органів, громадських організацій, посадових осіб.
У Конституції України зазначено, що в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Там само визначено, що основним напрямом розвитку політичної системи суспільства є дальше розгортання демократії, і серед інших, вдосконалення державного апарату, зміцнення правової основи державного та суспільного життя.
Процес послідовної демократизації суспільства має завершитися створенням правової держави. У правовій державі свобода громадян має засновуватись на законах. Свободи "взагалі" не існує. Кожна особиста свобода пов'язана з певними обов'язками та обмеженнями і неможливе існування гарантованої свободи ні у державі, ні в окремих громадян без дисципліни і порядку. Саме закон обмежує свободу кожного в інтересах свободи всіх.
Отже, демократія - це організована свобода, за якої дії кожного суб'єкта є максимально самостійними та ініціюються переважно вольовими процесами власне цього суб'єкта, але при цьому такі дії піддаються контролю з боку уповноважених репрезентаторів державної влади задля недопущення порушення прав та законних інтересів інших учасників суспільних відносин внаслідок девіаційного процесу. Основою життєздатності, розумного функціонування суспільства й держави є порядок, заснований виключно на законі - правовий порядок.
Змістом правого порядку є:
o верховенство права;
o законність;
o державна дисципліна.
Верховенство права складається з:
1. Наявності науково-обгрунтованої системи законодавства;
2. Неухильного дотримання вимог законів усіма суб'єктами держави;
3. Наявності реальної системи гарантій щодо забезпечення дотримання вимог законів усіма, кого це стосується. Верховенство права як поняття поглинається поняттям "законність", яке у загальній формі можна визначити як зв'язаність адміністрації законом. Дамо визначення законності.
Законність - це, насамперед, правовий показник ефективності діяльності держави загалом і її органів зокрема, це точне і неухильне дотримання вимог чинного законодавства усіма органами держави, громадськими організаціями, посадовими особами і громадянами. Законність передбачає наявність чіткої системи законів, їх однакове розуміння та застосування.
Дотримання законності усіма суб'єктами держави переслідує мету - належний правопорядок, що заснований на законі. Законність складає основу нормального життя суспільства, усіх громадян.
Дотримання принципу законності в державному управління означає точне і неухильне виконання законів усіма органами державного управління та їх посадовими особами. В Конституції України зазначено, що вищі органи виконавчої влади видають нормативні акти лише на підставі і по виконанню законів і контролюють дотримання законності підпорядкованими їм органами та відомствами.
Законодавство України чітко визначає обсяг повноважень конкретних органів виконавчої влади та посадових осіб. Регламентує порядок їх застосування, гарантуючи при цьому громадянам їх конституційні права та свободи.
Дотримання принципу законності в державному управлінні має свої особливості:
1. Характер законності в державному управлінні визначається тим, що він поширюється на виконавчу і розпорядчу діяльність всієї системи органів виконавчої влади.
2. В процесі виконавчо-розпорядчої діяльності органи виконавчої влади приймають рішення, що зачіпають права та законні інтереси громадян. А це накладає особливі вимоги до законності і обґрунтованості цих рішень.
У нашому суспільстві є об'єктивні передумови дотримання законності в діяльності органів держави, однак, це не означає, що вона забезпечується сама собою, автоматично. В житті суспільства мають місце численні правопорушення різного виду, що посягаються на законність.
Робота по зміцненню законності в державі відбувається в кількох напрямках:
- вироблення і прийняття законів та інших правових актів, вдосконалення системи законодавства;
- попередження можливих і припинення вчинюваних порушень закону;
- відновлення порушених прав і законних інтересів громадян;
- прийняття заходів, спрямованих на зміцнення дисципліни і порядку;
- покарання правопорушників;
- виховання у громадян поваги до законів, підвищення їх правової культури і правосвідомості;
- чітка регламентація правового статусу державних органів, посадових осіб, громадян.
У тісному зв'язку з дотриманням законності є дисципліна. Державна дисципліна - це свідоме дотримання усіма службовцями, державними органами встановленого державного порядку діяльності, точне і неухильне виконання ними своїх обов'язків.
Зв'язок законності з державною дисципліною полягає в тому, що вона лежить в основі цієї дисципліни.
Зміцнення законності об'єктивно веде до посилення дисципліни, і навпаки, послаблення державної дисципліни, відсутність належного порядку, створює ґрунт для порушень принципу дотримання законності.
Державна дисципліна полягає у виконанні правил, встановлених уповноваженими органами держави, законних наказів і розпоряджень компетентних посадових осіб.
Складовими частинами єдиної державної дисципліни є:
1) планова дисципліна;
2) договірна дисципліна;
3) трудова дисципліна;
4) фінансова дисципліна.
Дотримання законності і державна дисципліна забезпечується різноманітною діяльністю державних органів громадських організацій. Ця діяльність здійснюється різними засобами. Такими засобами є
1) суспільно-політичні (преса, телебачення, радіо, правова пропаганда);
2) державно-правові (контроль, нагляд, перевірка виконання).
З метою забезпечення точного дотримання законності і державної дисципліни в Україні створений і діє особливий державно-правовий механізм, який складається з двох основних елементів:
1) організаційно-структурних формувань;
2) організаційно-правових методів їх діяльності. Організаційно-структурні формування - це ті державні органи і громадські організації, на які покладений обов'язок з підтримання і зміцнення законності в нашій державі.
Під організаційно-правовими методами в механізмі забезпечення законності розуміють особливі види діяльності, практичні прийоми, операції, норми роботи, які застосовуються державними органами і громадськими організаціями для забезпечення законності і дисципліни. Узагальнено ці методи називають способами забезпечення законності.
Існує система спеціальних способів забезпечення законності в державному управлінні, яка складається з:
1. контролю державного та громадського;
2. адміністративного нагляду;
3. нагляду органів прокуратури;
4. судового і арбітражного контролю в управлінні;
5. оскарження незаконних дій органів виконавчої влади та їх посадових осіб.
Усі ці способи покликані забезпечити суворе дотримання законності в державному управлінні, швидке реагування уповноважених органів на факти найменших порушень вимог закону.
Контроль як засіб забезпечення законності є діяльністю по перевірці фактичного стану справ на підконтрольному об'єкті, виявленню недоліків, помилок, зловживань, їх усунення, а також притягненню до відповідальності винних осіб.
Перевірка виконання - це поняття вужче, ніж контроль, і полягає у оцінці виконання конкретного рішення вищого органу підпорядкованим органом чи установою.
Нагляд як засіб забезпечення законності в державному управлінні полягає у перевірці виконання законів піднаглядними органами, підприємствами, установами, організаціями. При нагляді, на відміну від контролю, втручання в оперативно-господарську діяльність піднаглядного об'єкта не допускається.
Особливим способом забезпечення законності є право громадян оскаржити дії посадових осіб, державних органів, вносити пропозиції щодо покращення їх діяльності.
Скарга - це звернення громадянина або групи громадян до відповідних органів з приводу порушення законності, особистих суб'єктивних прав.
Заяви громадян - це звернення, не пов'язані з порушенням суб'єктивних прав і містять прохання особистого характеру, або повідомлення про такі порушення законності, які не зачіпають його прав і законних інтересів.
Пропозиції - звернення, які теж не пов'язані з порушенням суб'єктивних прав громадян, а націлені на усунення наявних порушень, покращення стану справ, зміцнення дисципліни і порядку.
Далі ми детально зупинимось на питаннях здійснення контролю і нагляду в державному управлінні, їх ролі у забезпеченні законності і державної дисципліни.
2. Контроль та його види:
Контроль - органічна частина, функція управління. Звідси випливає, що
складовою частиною діяльності органів державної виконавчої влади є
організація та застосування контролю. Його сутність полягає в обліку та
перевірці суб’єктом контролю того як підконтрольний об’єкт виконує свої
обов’язки і реалізує свою компетенцію. Іншими словами контроль являє собою
діяльність щодо перевірки фактичного стану справ на
підконтрольному об’єкті, виявлення недоліків, помилок, зловживань, їх
усунення, а також притягнення до відповідальності винних осіб.
Контрольну діяльність умовно можна поділити на такі етапи (стадії):
1) визначення змісту контролю та конкретних строків контрольних заходів;
2) залучення до контролю фахівців з певних галузей знань, представників
громадськості;
З) аналіз підсумків контролю та прийняття відповідних рішень за його висновками;
4) вибір шляхів, форми та методи реалізації прийнятих рішень.
Таким чином, контроль передбачає не тільки виявлення порушень закону, але і
їх усунення. Саме ця якість перш за все характеризує контроль як спосіб
забезпечення законності. Під час здійснення контрольної діяльності стан справ
на підконтрольному об’єкті оцінюється не тільки з точки зору законності, а і
з точки зору доцільності.
Перевірка виконання прийнятих рішень за своїм змістом вужча за контроль і
полягає у фактичній оцінці виконання підконтрольним об’єктом конкретного
рішення вищестоящого суб’єкта контролю.
Що стосується вимог до рішень, то вони мають бути конкретними, своєчасно
доведеними до виконавців та роз’яснені їм. Суб’єкти контролю повинні надавати
виконавцям практичну допомогу в реалізації рішень, аналізувати хід їх
виконання.
Вимоги, що висуваються до контролю:
І) підзаконність;
2) систематичність;
З) своєчасність;
4) всебічність;
5) об’єктивність;
б) гласність;
7) дієвість;
Види контролю:
А) залежно від суб’єкта що здійснює контроль:
1) парламентський; 2) президентський; 3) урядовий; 4). контроль з боку
органів центральної виконавчої влади; 5) контроль з боку органів державної
виконавчої влади; 6) судовий; 7) контроль з боку органів місцевого
самоврядування; 8) громадський.
Б) залежно від обсягу компетенції суб’єкта контролю:
загальний; відомчий; надвідомчий.
В) залежно управлінської стадії:
попередній; поточний; наступний.
Г) залежно від спрямованості:
зовнішній; внутрішній.
Зупинимося більш детально на видах контролю залежно від суб’єкта, що здійснює
контроль.
1. Парламентський контроль.
Його здійснює Верховна Рада України.
Відповідно до Конституції України вона здійснює контроль за: виконанням
державного бюджету; діяльністю Уряду; використанням іноземних позик не
передбачених бюджетом; додержанням прав і свобод громадян;
Для реалізації контрольних повноважень Верховна Рада використовує Рахункову
Палату і Уповноваженого Верховної Ради з прав людини, які є постійно діючими
структурами.
Крім постійно діючих структур Верховної Ради можуть бути створені і
тимчасові. Так, згідно із ст. 89 Конституції, Верховна Рада створює тимчасові
слідчі комісії, а відповідно до ст. 42 Закону "Про надзвичайний стан"
Верховна Рада контролює стан дотримання цього спеціального режиму.
2. Президентський контроль.
Президент як голова держави контролює додержання законності у сфері
функціонування виконавчої влади. Відповідно до ст. 102 Конституції України
він має право відміняти акти України і АРК, є гарантом забезпечення прав і
свобод людини і громадянина. Для здійснення контрольних функцій при
Президенті України, діє його адміністрація, яка в своїй структурі має
контрольне управління, функціональним призначенням якої є контроль за
виконанням законів, указів, розпоряджень Президента органами виконавчої влади
та їх посадовими особами.
3. Урядовий контроль.
Відповідно до ст. 113 Конституції Кабінет Міністрів реалізує свої контрольні
повноваження шляхом: втілення в життя фінансової, цінової, грошової,
кредитної та податкової політики; вжиття заходів щодо забезпечення
обороноздатності й безпеки держави; забезпечення зовнішньо економічної і
митної справи; безпосереднього керівництва роботою Міністрів, комітетів та
інших органів державної виконавчої влади. За результатами такої діяльності
Кабінет Міністрів видає постанову та розпорядження.
4. Контроль з боку центральних органів державної виконавчої влади.
Даний вид контролю здійснюється міністерствами, комітетами, відомствами.
Правовою основою їх контрольної діяльності є Положення про те чи інше
міністерство, комітет / напр. Положення "Про МВС України" /;
"Загальне Положення про міністерство, інший орган державної виконавчої влади
України", затверджене Указом Президента України від 12.03.96р., Закон України
/ напр. "Про державну контрольне - ревізійну службу в Україні" /.
Здійснюваний ними контроль може мати як відомчий так і надвідомчий характер.
Відомчий контроль - здійснюють всі центральні органи
державної виконавчої влади, їх структурними підрозділами відносно підлеглих їм
органів, підприємств, установ і організацій. Основними завданнями відомчого
контролю є здійснення контролю за виконанням планових завдань, економічним
використанням матеріальних і фінансових ресурсів, збереження державної
власності, правильності постановки бухгалтерського обліку, станом контрольне -
ревізійної роботи, а також припинення фактів безгосподарності та розтрати.
Організація і здійснення відомчого контролю за діяльністю підконтрольних
об’єктів в системі МВС України покладено на Міністерство внутрішніх справ
України, яке відповідно до п 2, 3. Положення про нього, забезпечує законність у
діяльності працівників і військовослужбовців системи МВС, організує виконання
актів законодавства України і здійснює систематичний контроль за їх реалізацією
Надвідомчий контроль - здійснюється з метою забезпечення
одноманітного вирішення комплексних задач, стосовно ряду галузей управління. На
відміну від відомчого контролю, надвідомчий здійснюється суб’єктами контрольної
діяльності стосовно непідпорядкованих їм організаційно структур.
Провідною формую надвідомчого контролю є контрольне - ревізійна діяльність,
яка здійснюється Державною контрольне - ревізійною службою України, яка діє
при Міністерстві фінансів і йому ж підпорядковується. Дана служба має своїми
завданнями здійснення державного контролю за витрачанням коштів, матеріальних
цінностей, їх збереженням, станом і достовірністю бухгалтерського обліку,
звітності. Контрольне ревізійна діяльність здійснюється у формах ревізій і
перевірок.
Ревізія - це документальний контроль фінансове - господарчої діяльності,
за наслідками якого складається акт.
Перевірка - обстеження і вивчення окремих ділянок фінансово - господарчої
діяльності, за результатами яких складається довідка або доповідна записка.
Органи державної контрольно - ревізійної служби в Україні відповідно до ст.
234 КпАП України мають право розглядати справи про адміністративні
правопорушення, пов’язані з порушенням законодавства з фінансових питань (ст.
164 КпАП України ).
Контроль з боку місцевих органів державної виконавчої влади здійснюється, в
першу чергу, державними адміністраціями областей, районів, міст Києва та
Севастополя. Їх контрольні неповноваження визначені в ст. 16 Закону України
від 09.04.1999р. "Про місцеві державні адміністрації". Відповідно до
вказаного Закону місцеві державні адміністрації здійснюють на відповідних
територіях державний контроль за: збереженням і раціональним використанням
державного майна; станом фінансової дисципліни, обліку і звітності,
виконанням державних контрактів і зобов'язань перед бюджетом, належним і
своєчасним відшкодуванням збитків, завданих державі, та інш.
Згідно із ст. 25 Закону місцева державна адміністрація наділена
повноваженнями в області забезпечення законності і правопорядку, прав і
свобод громадян, до яких зокрема, належать: забезпечення виконання
Конституції України і законів України, рішень Конституційного Суду, актів
Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів державної
влади; забезпечення виконання законодавства про національні меньшинства і
міграцію, про свободу думки і слова, свободу світогляду і віросповідання;
забезпечення здійснення заходів щодо охорони громадського порядку,
громадської безпеки, боротьби із злочинністю та інш.
Судовий контроль.
Контроль з боку органів судової влади - це заснована на законі діяльність
судів щодо перевірки правомірності актів і дій органів управління, їх
посадових осіб із застосуванням, в разі необхідності, правових санкцій.
Система органів судової влади, які наділені контрольними функціями складають:
А). Конституційний Суд України;
Б). суди загальної юрисдикції;
В). господарчі суди.
Зміст контрольної діяльності перерахованих судів полягає у правовій оцінці,
яку дав суд, діям і рішенням органів державного управління та їх посадових
осіб, а в разі виявлення порушень закону - вжиття відповідних заходів і
притягнення винних до відповідальності.
Конституційний Суд України здійснює контрольні функції під час розгляду справ
відносно конституційності актів державного управління, що видаються Кабінетом
Міністрів України, при розгляді конституційних подань та звернень.
Під час здійснення судочинства з кримінальних, цивільних та адміністративних
справ, суду загальної юрисдикції водночас дають оцінку Громадський контроль
- це діяльність громадських організацій, органів самоорганізації населення,
трудових колективів щодо виявлення порушень законності у сфері здійснення
виконавчої влади.
Даний вид контролю відрізняється від всіх попередніх відсутністю державне -
владного змісту в контрольній діяльності суб’єктів громадського контролю. Їх
рішення, що приймається за результатами перевірок носять, як правило,
рекомендаційний характер.