 |
|
Еволюція адміністративного менеджменту
Час, в який ми живемо – це час революційних змін. Таку ситуацію американці, які звикли до різких поворотів долі називають словом "challenge" – виклик. Кожен виклик містить небезпеку для особи, організації, країни. Для того, щоб справлятися з цим безпрецедентним викликом долі, молодому поколінню необхідно оволодіти новим знаннями, навчитися користуватися ними на практиці. Саме це – менеджмент.
В спрощеному розумінні менеджмент – це вміння успішно досягати поставлених цілей, використовуючи працю, інтелект, мотиви діяльності інших людей. Тобто це сфера людських знань, яка допомагає здійснювати керування людьми і процесами в організаціях.
Термін “управління” спочатку визначав вміння об’їжджати і приборкувати коней та ними керувати. Англійське слово “to manage” (керувати) походить від коріння латинського “manus” (рука). Потім цим терміном почали визначати вміння володіти зброєю та керувати колісницями.
Більше ста років тому, коли Карл Маркс написав свій "Капітал", поняття “менеджмент” у природі не існувало. Просто були підприємства, які працювали під керівництвом управляючих. Найбільша у світі виробнича компанія — ткацька фабрика "Ермен і Енгельс" (Манчестер, Великобританія) — нараховувала не більше 300 робітників і належала Фрідріху Енгельсу, другу і соратнику Маркса. На цьому підприємстві — одному із найприбутковіших у той час — взагалі не було "менеджерів", лише так звані "бригадири", які підтримували дисципліну серед групи своїх підлеглих— "пролетарів".
Інститут управління — чи менеджмент — це феноменальне явище в історії людства. Менше ніж за 150 років він сформувався і набув величезної ваги і впливу, цілком перетворивши соціальну й економічну структуру розвинутих країн світу. Саме за законами менеджменту була побудована глобальна економіка і встановлені нові правила гри для країн, які на рівних беруть участь у її розвитку.
Основна задача менеджменту залишається незмінною — забезпечити спільну роботу людей через єдині цілі і загальні цінності, сформувавши найбільш придатну структуру організації, забезпечуючи такі умови для навчання і підвищення кваліфікації працівників, які дозволять їм ефективно виконувати свої обов'язки і вчасно реагувати на зміни виробничого середовища. Однак сутність цієї основної задачі все-таки змінилася, хоча б тому, що змінився якісний склад робочої сили, якою доводиться керувати: за старих часів основну масу робітників складав малокваліфікований персонал, тоді як у наші дні керівникам доводиться мати справу із високоосвіченими працівниками розумової праці.
У переддень Першої світової війни деякі вчені вже приступили до вивчення такого явища, як теорія управління. Однак навіть у найрозвинутіших країнах мало хто уявляв собі, як поставити менеджмент на службу людству. У наші дні найбільшу самостійну групу на ринку праці (понад 30% загальної кількості працівників) складають "керівники і фахівці". Саме менеджмент став основною рушійною силою цієї трансформації. Менеджмент пояснює, чому — вперше в історії людства – у нас з'явилася можливість задіяти в продуктивній праці величезну кількість освічених, висококваліфікованих людей. Ніколи раніше суспільство не могло собі дозволити подібну "розкіш". Жменька інтелектуалів складала виробничу еліту, а інші службовці були зайняті на чорних і низькооплачуваних роботах. До останнього часу ніхто не знав, як організувати спільну професійну діяльність людей з різними знаннями і кваліфікацією, спрямовану на досягнення загальних цілей.
У наші дні вищі і середні спеціальні навчальні заклади випускають біля мільйона молодих фахівців, велика частина з яких без проблем влаштовується на високооплачувані посади. Менеджмент дозволяє забезпечити всіх цих фахівців роботою.
Знання, особливо знання передових технологій завжди носять спеціалізований характер. Самі по собі вони нічого не дають. Проте в сучасній компанії, навіть у досить скромній, можуть працювати до 10 тисяч високоосвічених людей, які представляють близько 60 різних сфер знання. Інженери, дизайнери, фахівці з маркетингу, економісти, статистики, психологи, фахівці з планування, бухгалтери, кадровики — усі вони трудяться в тісному контакті на одному підприємстві. Діяльність цієї безлічі фахівців не буде ефективною без належного управління підприємством.
Сучасний менеджмент і сучасне підприємство не можуть існувати поза "базою знань", яка сформувалася в розвинутих суспільствах. Але не менш справедливим є інше твердження: саме менеджмент і тільки менеджмент забезпечує реальну ефективність усіх цих знань і цих кваліфікованих людей. Саме поява менеджменту сприяла перетворенню знань зі свого роду "соціальної прикраси" і "предмету розкоші" у справжній економічний капітал.
У XIX столітті єдиною великою постійною організацією в будь-якій країні світу була армія. Тому не дивно, що саме армія з її структурою, заснованою на підпорядкуванні наказам і контролі їхнього виконання, стала моделлю для підприємців, які організували роботу трансконтинентальних залізниць, сталеливарних заводів, банків і універмагів. Така "командна модель", у якій кілька вищих керівників віддають накази, а величезна маса підлеглих займається їх виконанням, домінувала в економіці протягом майже сторіччя. Однак ця модель зовсім не була статичною, як могло здатися з огляду на її поважний вік. Навпаки, вона почала змінюватися вже з перших років свого існування в міру того як підприємства вбирали в себе все більший обсяг спеціалізованих знань.
У 1867 році вперше в історії промислового виробництва компанія Siemens (Німеччина) прийняла на роботу інженера з університетською освітою. Його звали Фрідріх фон Хефнер-Альтенек[1]. За п'ять років йому вдалося створити в компанії дослідницький відділ. Приклад виявився “заразним” — згодом в компанії з'явилися й інші спеціалізовані підрозділи. До початку Першої світової війни в основному сформувався стандартний функціональний розподіл виробничої компанії: дослідження і розробки, виробництво, збут, фінанси і бухгалтерський облік, а трохи пізніше з'явився відділ управління кадрами.
Принципів менеджменту почали застосовуватись у сфері навчання ручній праці. Навчання, обумовлене потребами воєнного часу, різко прискорило процес перетворення світової економіки, що ми спостерігаємо протягом останніх 50 років. Країни з низьким рівнем оплати праці змогли домогтися зовсім неймовірних з погляду традиційної економічної теорії результатів: вони швидко налагодили ефективне (і як і раніше малозатратне — завдяки низькому рівню оплати праці) конкурентноздатне виробництво.
У 1920-1930-і роки сфера застосування менеджменту у виробництві значно розширилася. Наприклад, використання децентралізації дозволило домогтися оптимального поєднання особливих переваг, якими володіють як великі, так і дрібні суб'єкти економічної діяльності, у рамках одного підприємства. Бухгалтерський облік пройшов шлях від простого "ведення бухгалтерських книг" до аналізу і контролю. Планування еволюціонувало від горезвісних "графіків Гантта”[2] , які вперше з'явилися в 1917-1918 роках, до планування військового виробництва. Те ж саме стосується аналітичної логіки і статистики, які застосовують метод квантифікації для перетворення досвіду й інтуїції у визначення, інформацію і діагностику.
Маркетинг виник у результаті застосування принципів менеджменту до збуту і продажу продукції.
В середині 1920-х і початку 1930-х років піонери менеджменту в Сполучених Штатах Америки, такі як Томас Уотсон-ст. з компанії ІВМ, яка тоді робила перші кроки; Роберт Е. Вуд з компанії Sears, Roebuck; Джордж Елтон Мейо із Harvard Business School узяли під сумнів існуючий спосіб організації виробництва. Вони прийшли до висновку, що складальна лінія (конвеєр) — далеко не ідеальний варіант організації праці, а всього лише тимчасовий компроміс. Незважаючи на величезну продуктивність конвеєра, він невигідний з економічної точки зору через низьку гнучкість, нераціональне використання людських ресурсів і слабку конструкторську проробку. Вони почали міркувати й експериментувати, що в кінцевому результаті породило ідею "автоматизації" як ефективного способу організації виробничого процесу. Крім того, саме ці фахівці висунули ідеї бригадного підряду, кружків якості, а також "інформаційної організації" як способу ефективного управління людськими ресурсами. Кожна із цих управлінських новацій реалізувала науковий підхід до виробничої діяльності; на зміну силовим методам вирішення проблем прийшли більш тонкі й ефективні. Іншими словами, замість того, щоб "брати кількістю", пропонувалося перемагати "умінням".
Після Другої світової війни стало очевидним, що про менеджмент не можна говорити як про винятково економічне явище. Поняття менеджменту застосовне практично до кожного виду людської діяльності, в якій беруть участь організовані групи людей, які володіють різними обсягами знань, різним рівнем підготовки і кваліфікації. Менеджмент можна з успіхом застосовувати до всіх установ так званого "третього сектору", таких як лікарні, університети, церкви, творчі організації й органи соціального забезпечення. Незважаючи на те, що управління суспільними роботами чи збором благодійних пожертвувань істотно відрізняється від управління комерційною фірмою, функції менеджерів в обох випадках однакові: зокрема, визначення оптимальної стратегії і цілей, підвищення кваліфікації і забезпечення можливостей для службового росту своїх підлеглих, визначення економічних показників діяльності свого підрозділу і маркетинг послуг своєї організації. Менеджмент у світовому масштабі став новою соціальною функцією.
Теорія адміністративно-державного управління є одним із найбільш важливих і перспективних напрямів сучасної політичної думки. Довгий час вона розвивалася в руслі загальної політологічної традиції і лише наприкінці XIX ст. стала виділятися як самостійна галузь наукових досліджень.
Вичленовування політичної сфери з цілісного, нерозділеного людського соціуму, відділення світу політичного від економічної, соціальної і духовної підсистем відбулося досить пізно. Спочатку політичні феномени вивчали в межах пануючих соціокультурних парадигм у зв'язку із загальним комплексом суспільних явищ. Протягом майже двох тисячоліть – з часів античності й аж до XVIII ст. — усі знання про соціальні явища були єдиною цілісною системою. Але вже Арістотель надавав навчанню про державне управління самодостатнього значення. Усе громадське життя, на його думку, укладалося в рамки політичного життя і ставилося на службу державі. Він підкреслював, що оскільки наука про державу користується іншими науками як засобами і, крім того, законодавчо визначає, які вчинки варто робити і від яких утримуватися, то її мета включає цілі інших наук, отже, ця мета і буде вищим благом для людей.
Помітний внесок у розвиток теорії управління вніс італійський державний політичний діяч Макіавеллі (1469 – 1527). Він сформував принципи взаємин керівників і підлеглих, стилі роботи керівника, розвинув підходи до організації праці (часом цинічні).Існує термін підступного управління "макіавеллізм". Саме в цей період визріла одна із базових форм економічної діяльності – система акціонерного капіталу, керівник-власник поступово був замінений найманим керуючим, а менеджмент перетворився на самостійну галузь життєдіяльності.
У міру розширення та поглиблення знань про соціальний світ прискорилася диференціація наукових дисциплін. До середини XVIII ст. відбулося відділення природної філософії від моральної. Надалі під впливом філософських досліджень Анрі Сен-СімонайОгюста Конта моральні науки одержали назву "соціальні".
Однак про початок власне політичної науки можна говорити лише з виникненням у першій половині XIX ст. Правової школи в Німеччині, що поставила собі за мету вивчення держави. Символічно народження політології як нової дисципліни знаменує 1880 р. У червні цього року Рада правління Колумбійського коледжу в США (пізніше перейменованого в Колумбійський університет) з ініціативи вченого Дж. Барджесса прийняла рішення про створення Школи політичної науки. Було введено систему підготовки наукових кадрів із написанням і захистом дисертації. Починаючи з 1886 p., Школа політичної науки публікує журнал "Політикал Сайнс Квотелі". Досвід Колумбійського університету використали інші провідні навчальні заклади США, а потім і Західної Європи.
У цей період проблеми адміністративно-державного управління вивчалися ще в загальному комплексі політичних досліджень поряд з питаннями політичної соціалізації, конфлікту і консенсусу, політичного прогнозування. Але поступово проблема підготовки професійних державних службовців стає все більш актуальною.
У розвинених країнах Заходу та в Україні відбуваються важливі зміни в адміністративно-державному апараті управління. В усіх ланках управлінських структур вводиться від верху до низу поділ праці. При цьому в державі складається ієрархія установ і посад, що передбачає підпорядкування нижчих ланок адміністрації вищим, а всієї армії чиновників – голові держави, що знаходиться нагорі "піраміди влади".
Згодом систематичний та ієрархічний поділи праці між різними галузями державного управління закріплюються в законодавстві, що детально регламентує функції та компетенцію окремих державних служб і установ, а також обов'язки всіх чиновників.Так прагнули зміцнити й упорядкувати діяльність державного апарату, а крім того, посилити контроль за його роботою.
Централізована перебудова державної служби, з одного боку, зумовила збільшення чисельності чиновництва, з іншого – зміну його якісного складу. Зокрема, постійно зростала кількість чиновників нижчих розрядів (секретарів, діловодів тощо), які повинні були обслуговувати сам процес діловодства в установах і забезпечувати безперебійне функціонування всіх ланок державної машини. Саме розширення складу "канцелярії" (від фр. bureau) було одним з характерних ознак централізації державного управління. Звідси з'явилися терміни "бюрократія", "бюрократизація".
Поступово на зміну ієрархії чинів, основаних на "породі", привілеях, вводилася ієрархія чинів залежно від особистої вислуги і знань людини, її професійної кваліфікації. Уведення постійної грошової платні для всіх категорій чиновників посилювало їхню залежність від державної влади.
Зазначені зміни в організації державної служби відбувалися не одразу, не одночасно, а протягом тривалого історичного періоду. У Західній Європі цей процес почався в XV – XVI ст., в Україні та Америці трохи пізніше – у XVIII ст. Процес формування національних бюрократичних структур у більшості країн Заходу та в Україні закінчився приблизно однаково – у другій половині XIX ст.
У 1883 р. у США був прийнятий закон Пендлтона, що одержав назву "Закон про цивільну службу". Прийняття цього документа поклало початок законодавчому оформленню сучасного інституту цивільної служби.Закон Пендлтона передбачає проведення відкритих конкурсних іспитів для претендентів на державні посади і зберігає силу в США дотепер.
У 1887 р. професор Вудро Вільсон – майбутній президент США – поклав початок теоретичній розробці питань адміністративно-державного управління. Він підкреслив, що наука адміністрування буде шукати способи поліпшення діяльності уряду, зробить його роботу менш трудомісткою, упорядкує організацію управління. Вільсон вважав, що зміна політичного керівництва не має впливати на діяльність незмінюваного адміністративного апарату. Отже, завданням державної адміністрації проголошувалося оперативне і компетентне упровадження в життя рішень будь-якої групи політичних лідерів – "обранців нації".
В. Вільсон розробив модель "адміністративної ефективності", запропонувавши використовувати в адміністративно-державному управлінні методи організації та управління в бізнесі, раціональні та діючі. Він обґрунтував також необхідність високого професіоналізму в системі державного адміністрування, тобто підбору державних службовців за їхньою професійною компетентністю.Тим самим бюрократія мала перетворитися на інструмент професійного управління з його принципами ієрархії та поділу функцій.
Ідеї В. Вільсона багато в чому розділяв американський політолог Френк Дж. Гуднау.Наприкінці XIX – початку XX ст. Ф. Гуднау і В. Вільсон провели значні дослідження американської системи адміністративно-державного управління. Вони прагнули розробити модель бюрократії, яка б "працювала" у рамках демократичного суспільства. Створена ними теоретична концепція дозволила політологам початку століття прийняти ідеали демократії разом з діяльністю професійної цивільної служби.
В. Вільсон вважав, що відносини між адміністрацією, яка виконує закони, і владою, що створює закони, складають саму сутність урядової системи.Політики й адміністратори у всякій добре налагодженій системі повинні йти поруч. Здійснення політичних рішень, застосування законів, проведених адміністрацією, виявляють мудрість і виконуваність цих рішень і законодавчих актів. У свою чергу, законодавство і політичне керівництво дають основний напрям діяльності адміністрації.
Разом з тим Ф. Гуднау і В. Вільсон провели чітке розмежування між політиками й адміністраторами. На їхню думку, для того щоб забезпечити розвиток демократії, політикам потрібно контролювати діяльність адміністраторів. Така субординація має бути визначена на індивідуальному і колективному рівнях. Тоді адміністратори ніколи не зможуть "втручатися" у політику: вони просто слідуватимуть зазначеним напрямам, заданим для них політичними лідерами.
Під впливом ідеї Ф. Гуднау і В. Вільсона провідне місце в теорії адміністративно-державного управління відразу ж зайняли питання наукового управління чи менеджменту, незалежного від політичної ідеології.
Цікаво відзначити, що вперше термін public administrative management(адміністративно-державне управління) був використаний у програмі республіканської партії США у 1986 р. У цій програмі засуджувалася "некомпетентність" демократичного уряду, що не володіє науковими методами управління. Для прискореного впровадження нових методів державного адміністрування в 20-х роках XX ст. в США було створено мережу приватних організацій – бюро муніципальних досліджень, що фінансувалися через спеціальні фонди. Ці бюро почали розробляти правила та процедури адміністративно-державного управління, використовуючи останні досягнення соціальних наук.
Першим ученим, хто дав систематизований аналіз державної бюрократії і бюрократів, був німецький соціолог Макс Вебер (1864 – 1920). У свої дослідженнях він дає основу для сучасного вивчення адміністративно-державного управління. Аналіз Вебера був заснований на бюрократичній моделі Німеччини, але розроблені ним принципи досить універсальні і можуть бути застосовані повсюдно:
- адміністративні установи організовані ієрархічно;
- кожна установа має свою власну сферу компетенції;
- цивільних службовців призначають, а не вибирають на основі професійної кваліфікації, як зазначено в дипломах чи за результатами іспитів;
- цивільні службовці одержують заробітну плату відповідно до рангу;
- для цивільного службовця ця робота є професією чи принаймні основним заняттям;
- службовець не володіє установою, в якій працює;
- службовець підкоряється дисципліні і знаходиться під контролем;
- зняття з посади ґрунтується на рішенні вищих інстанцій.
М. Вебер розумів, що він вивчає щось відносно нове. Деякі з перерахованих принципів могли б бути виявлені в Китаї, але не всі. Державна адміністрація як частина виконавчої влади в суспільстві з'явилася в Західній Європі близько XVI ст., але досягла своєї повної могутності тільки в XX ст.У правовій державі, побудованій за принципом поділу влади, виконавча влада покликана здійснювати основні політичні рішення, прийняті законодавчою владою. При цьому уряд виконує функцію прийняття політичних рішень (у межах Конституції і на основі законів) і управління державою, а адміністрація реалізує їх у політичній практиці.
Станова згуртованість бюрократії, на думку Вебера, випливає з її фактично владного положення стосовно підлеглої більшості населення і має такі характеристики:
- підвищена соціальна оцінка службовця, захищеного адміністративними та карними нормами;
- побудова рангової ієрархії на принципах "призначання" (на противагу принципу "вибірності");
- довічний статус службовця;
- регулярна грошова винагорода відповідно до рангу;
- кар'єрний принцип переміщення в ранговій ієрархії.
Владне положення бюрократії ґрунтується також на володінні технікою управління, зміст якої має два основні аспекти.Насамперед, це спеціальні знання, отримані професійними державними службовцями в результаті підготовки у відповідних галузях адміністративно-державного управління. Потім важливе значення має знання правил бюрократичного процесу в самих відомствах. Бюрократія прагне монополізувати техніку управління, використовуючи для цього такі прийоми, як засекречування інформації, захист "службової таємниці" і т. д. М. Вебер попереджав, що в міру зростання самостійності бюрократія виявляє тенденцію керуватися у своїй діяльності не тільки функціональними потребами, але й "інстинктом влади". Інакше кажучи, бюрократія виявляє прагнення поширювати свій вплив далеко за межами власної юрисдикції.
Сам М. Вебер вважав ідеальним адміністративно-державне управління, побудоване на твердих бюрократичних принципах: авторитарна влада керівника, який приймає рішення, віддає розпорядження підлеглим і контролює їхнє виконання. Завдання службовців державної адміністрації при цьому полягає тільки в тому, щоб застосовувати управлінські принципи до конкретних ситуацій, для чого і розроблялися певні правила державного адміністрування. Вебер уявляв професійних державних службовців як висококваліфікованих фахівців духовної праці, професійно вимуштруваних підготовкою, з високою становою честю, що гарантує бездоганність. На його думку, без цього виникла б фатальна небезпека дивовижної корупції і низького міщанства, що поставило б під загрозу суто технічну ефективність державного апарату.
М. Вебер вважав також, що справжньою професією дійсного чиновника не має бути політика. Він повинен "управляти" насамперед неупереджено – ця вимога застосовувалася навіть до так званих "політичних" управлінських чиновників, – щонайменше офіційно, якщо під питання не поставлено "державні інтереси", тобто життєві інтереси пануючого порядку. Sine ira et studio — без гніву і пристрасті повинен він вершити справи.
М. Вебер думав, що чиновник не повинен робити те, що завжди повинен робити політик – боротися. Тому що прийняття рішень, боротьба і пристрасть — сфера політика. Діяльність політика завжди підпорядкована принципу відповідальності, прямо протилежному відповідальності чиновника.
Якщо вища установа наполягає на наказі, який здається чиновнику помилковим, справа честі чиновника виконати наказ під відповідальність того, хто віддає наказ, виконати сумлінно і точно. М. Вебер думав, що без такої дисципліни розвалився б весь управлінський апарат. Навпаки, честю політичного вождя є виняткова особиста відповідальність за те, що він робить, відповідальність, відхилити чи скинути яку із себе він не може і не має права.
"Ідеальний тип" адміністративної організації, окреслений терміном "бюрократія", розроблений німецьким соціологом Вебером. Він виділяє 3 типи організацій в залежності від характеру влади, яку має керівник.
1. Харизматичний – організацію очолює керівник з виключно привабливими особистісними якостями.
2. Традиційний– у разі зміни керівника в організації всі працівники за традицією підпорядковуються новій людині, що замінила попереднього лідера.
3. Ідеальний (бюрократичний) – заснований на спеціальному поділі влади, що забезпечує керівникові можливість бути лідером в організації
Основною працею Вебера є "Теорія соціально-економічної організації", у якій разом із появою бюрократичного типу організації виникає особливий соціальний стан робітників, що спеціалізуються на управлінні (професійний менеджер).
Основні характеристики "ідеального типу" організації:
1. Вся діяльність, необхідна для досягнення організаційних цілей, розподіляється на елементарні прості операції, що в свою чергу передбачає формальне визначення завдань і обов’язків кожної з ланок організації.
2. Організація будується на принципах ієрархії.
3. Діяльність організації регулюється послідовною системою абстрактних правил і полягає в "застосуванні цих правил до часткових випадків". Розроблена система стандартів загальних правил, зумовлена необхідністю забезпечити однаковість у здійсненні кожного завдання незалежно від кількості осіб та індивідуальних якостей.
4. "Ідеальний керівник" управляє своїм апаратом в дусі формальної безособовості, без гніву і пристрасті.
5. Служба в бюрократичній організації побудована на відповідності технічним кваліфікаціям службовців займаній посаді.
6. Досвід діяльності організації підтверджує, що чисто бюрократичний тип адміністративної організації здатен забезпечити досягнення високого рівня ефективності.
Вебер запропонував принцип скалярного ланцюга, згідно якого передавання команд і розпоряджень здійснюється послідовно від вищих на нижчі рівні управління
Ідеї М. Вебера, В. Вільсона, Ф. Гуднау мали значний вплив на розвиток теорії адміністративно-державного управління в західних країнах. Цих учених часто називають "поколінням попередників". У їхніх роботах були висловлені і розроблені дві основні ідеї наукової теорії адміністративно-державного управління:
1) щоб реформувати апарат управління, треба його добре знати, а отже, вивчати з наукових позицій;
2) апарат адміністративно-державного управління має бути відділений від сфери політики.
Більшість сучасних дослідників вважають, що саме з появою робіт В. Вільсона, Ф. Гуднау, М. Вебера можна говорити про початок першого етапу в розвитку теорії адміністративно-державного управління як самостійного наукового напряму. Хронологічні рамки цього етапу умовно можна визначити з 80-х років XIX ст. по 1920 р.
Починаючи з 1990 р. вивчення державного адміністрування стає частиною навчальних програм у провідних університетах США і Західної Європи. У 1916 р. у Вашингтоні Роберт Брукінгс заснував перший Інститут урядових досліджень (Institute of Government Research).Метою цієї науково-дослідної організації стало вироблення системного аналітичного підходу до адміністративно-державної діяльності. Аналогічні дослідні центри й інститути почали з'являтися в Європі в 20-30-ті роки XX ст.
Другий етап у розвитку теорії адміністративно-державного управління продовжувався з 1920 по 1950 р. Особливо великі успіхи в ці роки зробили американці, що пояснюється рядом причин. На відміну від європейських країн, у США вищі навчальні заклади вже в той період користувалися великою свободою у складанні навчальних програм і виборі викладачів. Вони мали можливість експериментувати, вводити нові курси, одним з яких був курс теорії адміністративно-державного управління, що сприяло розвитку і поширенню нової науки.
У Європі (особливо у Франції, Великобританії) система навчання в ті роки була надто централізована, однаковість була правилом. Ось звідки виникала та негнучкість, той опір нововведенням.
Існував й інший сприятливий чинник, що вплинув на інтенсивний розвиток теорії адміністративно-державного управління саме в США. Американці уже в ті роки думали, що наука адміністративно-державного управління і наука управління приватними підприємствами можуть і мають бути зближені. Курси адміністративної організації, управління персоналом, бюджетної техніки, людських стосунків, теорії організації читалися в багатьох навчальних закладах США як для тих, хто готував себе до державної служби, так і для тих, хто повинен був поповнити в майбутньому кадри ділової адміністрації приватного бізнесу. І оскільки викладання цих дисциплін мало таку широку аудиторію, то з'явилося і багато професорів, підручників, дослідницьких робіт. Усе це сприяло розвитку теорії адміністративно-державного управління. Звідси стає зрозумілим, як у США протягом декількох десятиліть було написано так багато цінних робіт.
Існував ще один чинник того самого плану. Американці завжди наголошували на практичній значимості досліджень адміністративно-державного управління; їхні наукові розробки містили практичні рекомендації, пропонували обґрунтовані проекти реформ. Такий утилітарний підхід до вивчення адміністративно-державного управління дозволяв знаходити державні та приватні джерела фінансування для проведення наукових праць.
У 20—50-ті роки XX ст. найбільш відомими напрямами в теорії адміністративно-державного управління були "класична школа" і "школа людських стосунків". Яскравими представниками "класиків" є А. Файоль, Л. Уайт, Л. Урвік, Д. Муні, Т. Вулсі. Метою класичної школи була розробка принципів адміністративно-державного управління. При цьому майже всі "класики" виходили з ідеї, що слідування цим принципам приведе до успіху державного адміністрування в різних країнах.
Узагальнюючи свої багаторічні спостереження, Файоль створив теорію адміністрування. У 1916 р. була опублікована праця Файоля "Основні риси промислової адміністрації – передбачення, організація, розпорядництво, координування, контроль". У першій частині першого розділу Файоль всі операції, які зустрічаються на підприємстві розбив на 6 груп, або істотних функції:
- технічні операції (виробництво, обробка);
- комерційні операції (торгівля, продаж, обмін);
- фінансові операції;
- страхові операції (страхування);
- облікові операції (бухгалтерія, калькуляція, облік, статистика);
- адміністративні операції (передбачення, організація, розпорядництво, контроль).
На адміністративній функції за Файолем лежить завдання вироблення загальної програми роботи підприємством, підбору його робочого складу, координації зусиль, гармонізації дій, тобто управління.Управляти – значить передбачати, організовувати, розпоряджатись, координувати, контролювати. При цьому адміністративна функція тісно пов’язана з іншими 5-ма, вона не тільки базується на відомостях, отриманих в процесі їх реалізації, але й виявляється через них.
Значна частина роботи Файоля була присвячена з’ясуванню сутності принципів (законів і правил), які структурують організацію і надають їй стійкості. Принцип – маяк, який допомагає орієнтуватися (А. Файоль). Вони гнучкі і мобільні, їх застосування залежить від мінливих обставин, від складу працівників, специфіки підприємства тощо.
Принципи Файоль поділив на 3 групи:
- структурні;
- процесуальні;
- результативні.
1. Структурні принципи:
- Поділ праці (спеціалізація) – необхідний для ефективного використання робочої сили, для всіх видів робіт, як управлінських, так і виконавчих, однак він доцільний до певного рівня, при досягненні якого він не приносить бажаного результату.
- Влада і відповідальність – на думку Файоля останнє є наслідком першого (влада дає не права, а відповідальність). Він вважає, що владу пов’язує офіційний (заснований на займаній посаді) та особистий (що об’єднує в собі сплав розумового розвитку, досвіду, морального рівня, навичок за видом діяльності) чинники. Тобто згідно даного принципу апарат управління базується на відповідальності.
- Відповідальність являє собою зобов’язання виконувати завдання і забезпечувати їх задовільне завершення. Інструментом влади є повноваження, тобто право розпоряджатися ресурсами підприємства і спрямовувати зусилля працівників на виконання доручених завдань. Найбільш оптимальним є, коли повноваження керівника співпадають його відповідальності.
- Централізація. Рішення приймаються в основному на верхніх рівнях управління і потім реалізуються найбільш низькими, що дає змогу реалізувати принцип єдиноначальності. Не вдаючись до терміну "централізація влади", Файоль говорить про рівень концентрації чи розосередження влади. Конкретні обставини будуть визначати, який варіант дасть кращий загальний результат. Вибір правильного співвідношення між централізацією і децентралізацією на кожному конкретному підприємстві дозволяє досягти найбільш оптимального (найкращого) результату.
- Єдність керівництва. Види діяльності, що передбачають досягнення однієї і тієї ж мети, повинні мати одного керівника і керуватися єдиним планом. Подвійне керівництво може виникнути, на думку Файоля, лише внаслідок неправильного змішання функцій і недосконалого розмежування їх між підрозділами. Файоль підкреслював "Один керівник і єдиний план для сукупності операцій, що мають спільну мету".
- Єдиноначальність. Працівник повинен одержувати розпорядження та вказівки від свого безпосереднього керівника. Єдиноначальність має переваги у порівнянні із колегіальністю, оскільки забезпечує єдність точки зору, єдність дії і єдність розпорядництва.
- Скалярний ланцюг (ієрархія). За визначенням Файоля, "ланцюг керівників" від найвищого до найнижчого рангу, від якого не потрібно відмовлятись, але яку слід скоротити, якщо занадто ретельне дотримання може завдати шкоди підприємству. Раціональна структура управління організацією вимагає наявності не лише ієрархії, але й горизонтальних зв’язків.
2. Принципи процесу:
- Дисципліна. Це повага угод, розрахована на те, щоб забезпечити покору, старанність, енергійність і зовнішній прояв поваги. За Файолем керівник має показувати приклад дисципліни
- Винагорода. Методи стимулювання праці повинні бути справедливими і забезпечувати максимально можливе задоволення співробітника і роботодавця.
- Корпоративний дух. "У єднанні сила" – Файоль.
- Підпорядкування часткових інтересів загальним. Інтереси службовця чи групи службовців не повинні ставитися вище інтересів підприємства.
3. Принципи кінцевого результату:
- Порядок. "Всьому (кожному) своє місце і всі (кожен) на своєму місці". Файоль поділяє порядок на матеріальний та соціальний
- Стабільність робочого місця. Файоль вважав, що зайва плинність кадрів є одночасно і причиною, і наслідком поганого управління та вказував на пов’язані з цим небезпеки і витрати.
- Ініціатива. За визначенням Файоля – це обмірковування і виконання плану. "Ініціатива забезпечує задоволення кожній мислячій людині".
Вважаючи запропоновані ним принципи універсальними, Файоль проте вказував, що їхнє застосування повинне носити гнучкий характер і враховувати ситуацію, в якій здійснюється управління. Він відзначав, що система принципів ніколи не може бути завершена, а навпаки, залишається відкритою для доповнень і змін, перетворення на засадах використання нового досвіду, його аналізуванні, осмисленні й узагальненні, тому кількість принципів може бути необмежена.
Крім того, Файоль зазначав, що застосування принципів на практиці – "це важке мистецтво, що вимагає обдуманості, досвіду, рішучості і відчуття міри".
Деякі наведені принципи звернені до людського фактора, і Файоль показав, що менеджмент головним чином призначений для інтенсифікації виробничих процесів, заснований на знанні психології, і врахування людського фактору в управлінні є вкрай важливим.
Учнем Анрі Файоля був Ліндау Урвік, який приділив основну увагу функціям адміністрування:
- планування;
- організація;
- укомплектування штату;
- керівництво;
- координація;
- звітність та складання бюджету (нововведення порівняно з Файолем, що характерне для держави).
Урвік розробив принципи побудови формальних організацій, які дійсні до сьогодні:
- відповідність людей структурі, тобто спочатку слід розробити структуру, а потім підбирати під неї кадри;
- створення спеціального і "генерального" штабів; основною функцією спеціального штабу повинно бути розроблення рекомендацій для керівника; завданням генерального штабу є підготовка і передача наказів керівників, контроль та координація поточної роботи;
- співставність прав і відповідальності;
- діапазон контролю (кількість осіб, які безпосередньо підлеглі керівнику). Урвік рекомендував кількість 5-ти підлеглих осіб;
- спеціалізація (Урвік виділяв 3 типи спеціалізації працівників управлінської праці: за метою, характером виконуваних робіт, типом споживача або географічною ознакою);
- визначеність (у сучасних умовах це посадові інструкції, у письмовому вигляді).
Прихильники класичної школи не дуже піклувалися про соціальні аспекти адміністративно-державної діяльності. Вони прагнули дивитися на організацію управління з погляду широкої перспективи, намагалися визначити загальні характеристики та закономірності адміністративно-державної організації. При цьому вони досить вдало використовували теорію наукового менеджменту, запозичену з організації управління в бізнесі. Цю теорію розробили Ф. Тейлор, Г. Емерсон і Г. Форд, які розглядали управління як механізм, який діє в результаті комбінації ряду чинників, за допомогою яких можна досягати визначених цілей з максимальною ефективністю за мінімальних витрат ресурсів.
До Тейлора вважалось найбільш важливим знайти компетентного керуючого. Метою його підходу стало створення системи організації праці, що базується на експериментальних даних шляхом розмежування фізичної праці та організації діяльності підприємства, визначення найменших витрат ресурсів при досягненні максимальних результатів. Основною метою менеджменту Тейлор вважав підвищення продуктивності праці, тому основна роль управління виробництвом відводилась інструкціям, відповідно до яких повинні діяти робітники. Інструкції розроблялись в процесі здійснення операції, де не враховувалась індивідуальні особливості робітника.
У книзі Тейлора "Принципи наукового управління" (1911 р.) викладені 4 основні ознаки наукового управління, які увійшли у практику управління і дали можливість підвищити продуктивність праці:
- адміністрація бере на себе вироблення наукових засад, які змінюють собою старі традиції, для кожної окремої дії, у всіх видах робіт, які застосовуються на підприємстві;
- адміністрація організовує на основі науково встановлених ознак ретельний відбір робітників, а потім тренує, навчає і розвиває кожного окремого робітника;
- адміністрація здійснює співробітництво з робітниками в напрямку досягнення відповідності всіх окремих напрямів виробництва науковим принципам;
- встановлюється розподіл праці і відповідальності між адміністрацією підприємства та робітниками.
Генрі Форд вважав, що завдання промисловості не можна бачити тільки в задоволенні потреб ринку. Необхідно так організовувати виробничий процес, щоб, по-перше, можна було знизити ціни на продукцію, по-друге, підвищити оплату праці працівників. Форд вважав, що правильна організація виробництва передбачає:
- заміна ручної праці машинною,
- турбота про працівників,
- підвищення якості продукції,
- розвиток мережі сервісного обслуговування.
Усі ці ідеї були використані "класиками" під час вивчення державного адміністрування. Розроблені класичною школою принципи управління торкаються двох основних аспектів. Один з них – обґрунтування раціональної системи управління адміністративно-державними організаціями, другий стосується побудови структури організації. Найбільш важливі постулати класичної школи такі:
- наука замість традиційних навичок;
- гармонія замість протиріч;
- співробітництво замість індивідуальної роботи;
- максимальна продуктивність на кожному робочому місці.
У межах класичної школи система адміністративно-державного управління з'являється як регламентована зверху донизу ієрархічна організація лінійно-функціонального типу з чітким визначенням функції кожної посадової категорії. Варто підкреслити, що така модель досить ефективна в умовах стабільного соціального середовища та однотипних управлінських завдань і ситуацій. Вона дотепер знаходить своє застосування на різних рівнях управління.
У цілому заслуги класичної школи полягають у науковому осмисленні всіх управлінських зв'язків у системі адміністративно-державного управління, у підвищенні продуктивності праці за допомогою оперативного менеджменту. Однак у тих випадках, коли на ефективність управління впливає людський чинник, використання цього підходу явно недостатньо..
Ще одним впливовим напрямом у теорії адміністративно-державного управління була школа людських стосунків. Вона виникла в 30-ті роки XX ст., коли психологія знаходилася ще в зародковому стані. Рух за людські стосунки багато в чому з'явився у відповідь на нездатність класичної школи усвідомити людський чинник як основний елемент ефективності організації. І оскільки рух виник як реакція на недоліки класичного підходу, школу людських стосунків іноді називають неокласичною.
Найбільш відомими вченими цього напряму були М. Фоллетт, А. Маслоу, Е. Мейо, У. Мерфі. У своїх дослідженнях вони звернули увагу на аналіз психологічних чинників, що викликають задоволеність працівників своєю працею, оскільки в ряді експериментів вдалося досягти підвищення продуктивності праці за рахунок поліпшення психологічного клімату та посилення мотивації.
Подальші дослідження показали, що гарні стосунки між службовцями не ведуть автоматично до збільшення продуктивності праці адміністративних організацій і що мотивація, яка орієнтує співробітників на досягнення високих результатів, має більш важливе значення, ніж проста задоволеність роботою. У межах руху за людські стосунки були розроблені різні мотиваційні моделі, які використовують у теорії адміністративно-державного управління.
Особливе значення мають дослідження, що описують фактичну поведінку окремих осіб і груп у процесі вироблення та прийняття адміністративно-державних рішень. Стосовно практичних рекомендацій рух за людські стосунки виходить з того, що будь-яка нормативна теорія рішень лише тоді має перспективу на успіх, коли спирається на реальні факти поведінки членів організації у процесі прийняття рішень. При цьому за критерій доцільності приймають не ефективність як таку, а ефективність, зіставлену з психологічними обмеженнями, що визначають рамки практичного застосування теоретичних рекомендацій з удосконалювання управління. Рекомендується використовувати основні прийоми управління людськими стосунками, що включають більш ефективні дії безпосередніх керівників, консультації з рядовими співробітниками і надання їм більш широких можливостей спілкування в роботі.
Очевидно, що методи, розроблені школою людських стосунків, ефективні лише в досить вузькій сфері державного адміністрування – управлінні персоналом, коли особливо важливий особистий і конкретний вплив на співробітників для своєчасного прийняття рішень та успішної реалізації намічених планів. Однак у галузі оперативного та стратегічного адміністративно-державного управління роль цих методів несуттєва.
Третій етап у розвитку теорії адміністративно-державного управління почався в 50-ті роки XX ст. і продовжується дотепер. Найбільш впливовими напрямами сучасного періоду можна вважати поведінковий, системний і ситуаційний підходи.
Розвиток таких наук, як психологія та соціологія, та удосконалювання методів дослідження після Другої світової війни зробили вивчення поведінки на робочому місці суворо науковим. Серед найвідоміших учених 50-60-х років варто назвати Г. Саймона, Д. Смітцберга, Д. Істона. Саме вони почали розробляти новий підхід до державного адміністрування – поведінковий чи біхевіористський. Позитивним у їхніх оригінальних роботах є те, що автори прагнули подати досягнення сучасної соціальної психології та соціології як фундамент науки управління і пояснити реальне функціонування адміністративних служб через аналіз поведінки працюючих у них індивідів і груп.
Школа поведінкових наук трохи відійшла від школи людських стосунків, яка зосереджувала увагу на методах налагодження міжособистісних стосунків. Новий підхід вирізнявся прагненням допомогти державним службовцям усвідомити свої власні можливості в адміністративно-державних структурах на основі застосування концепцій поведінкових наук. Основною метою цієї школи було підвищення ефективності організації за рахунок підвищення ефективності її людських ресурсів.
У межах поведінкового підходу вчені досліджували різні аспекти соціальної взаємодії, мотивації, характеру влади та авторитету в адміністративно-державному управлінні. Особливо популярним поведінковий підхід був у 60-ті роки.Як і більш ранні школи, цей підхід відстоював "єдиний найкращий шлях" вирішення управлінських проблем. Його головний постулат полягає в тому, що правильне застосування науки про поведінку сприятиме підвищенню ефективності праці як окремого службовця, так і системи адміністративно-державного управління в цілому.
Однак такі прийоми, як зміна змісту роботи державних службовців та участь рядових співробітників у процесі розробки і прийняття відповідальних рішень і програм, виявилися ефективними лише для деяких категорій службовців і в деяких ситуаціях. Поряд із дослідженнями школи людських стосунків методи, розроблені в межах поведінкового підходу, в остаточному підсумку стали використовуватися переважно у сфері управління персоналом адміністративно-державних установ.
З початку 60-х років у державному адмініструванні швидко почав набирати популярність системний підхід, чому в основному сприяли роботи Д. Істона, Г. Алмонда, Т. Парсонса. Застосування теорії систем до адміністративно-державного управління допомогло керівникам побачити всю організацію в єдності її складових частин, нерозривно пов'язаних із зовнішнім світом. Цей підхід також допоміг інтегрувати внески більш ранніх шкіл, які домінували в різний час у теорії та практиці адміністративно-державного управління.
Головна ідея системного підходу полягає у визнанні взаємозв'язків і взаємозалежності елементів, підсистем і всієї системи державного адміністрування із зовнішнім середовищем, тобто із суспільством у цілому.Це дає можливість розглядати взаємозв'язки в системі адміністративно-державного управління та між системою і суспільством як єдине ціле. Такий підхід означає, що стратегія державного адміністрування не може бути об'єктом точного прогнозування і планування, оскільки суспільство постійно розвивається і змінюється. Разом з тим цей підхід ставить акцент на розробці стратегічного управління, що встановлює загальні цілі та способи поведінки адміністративно-державного управління в цілому.
На сьогодні системний підхід є одним із найвпливовіших напрямів як у теорії адміністративно-державного управління, так і в науковому управлінні в цілому. Багато відомих учених вважають, що роль цього напряму в сучасній науці буде зростати.
Однак теорія систем сама по собі ще не може допомогти керівникам визначити, які саме елементи адміністративно-державної організації як системи особливо важливі. Вона тільки вказує, що ця організація складається з чисельних взаємозалежних підсистем і є відкритою структурою, яка взаємодіє із зовнішнім середовищем. Цей підхід конкретно не визначає основні чинники, що впливають на функції державного адміністрування. Так само ця теорія не визначає, як середовище, тобто суспільство, впливає на систему адміністративно-державного управління.
Таке визначення чинників та їхнього впливу на ефективність адміністративних структур є основним досягненням ситуаційного підходу, що став логічним продовженням теорії систем. Він виник на початку 70-х років XX ст. і вніс важливий вклад у розвиток державного адміністрування, використовуючи можливості прямого застосування науки до конкретних ситуацій і умов. Найбільш відомими теоріями, розробленими в руслі ситуаційного підходу, є концепція "м'якого мислення" і "організаційна кібернетика".
Прихильники ситуаційного підходу твердять, що оптимальних структур не існує. Тому державне адміністрування має бути організоване так, щоб воно відповідало складностям і динаміці сучасного суспільства. Головною ідеєю ситуаційного підходу є аналіз ситуації, тобто конкретного набору обставин, що сильно впливають на деяку адміністративну організацію в деякий конкретний час. Оскільки в центрі уваги постійно знаходиться нова ситуація, у межах цього підходу особливого значення набуває "ситуаційне мислення". Використовуючи ситуаційний підхід, керівники можуть краще зрозуміти, які прийоми найкраще сприятимуть досягненню цілей організації в конкретній ситуації.
Ситуаційний підхід є досить новим напрямом у науці, тому важко повністю оцінити сьогодні справжній вплив цієї школи на теорію і практику адміністративно-державного управління. Проте вже зараз можна сказати, що його вплив великий і, напевно, зростатиме в майбутньому.
Закінчуючи характеристику третього сучасного етапу в розвитку теорії адміністративно-державного управління, необхідно підкреслити роль і значення Організації Об'єднаних Націй (ООН) у популяризації та поширенні цієї науки.
З 1967 р. під егідою ООН регулярно проводяться міжнародні наради експертів із проблем адміністративно-державної діяльності. Крім цього, у рамках Програми розвитку ООН сьогодні проводять велику практичну науково-дослідну роботу, а також порівняльні дослідження методів і досягнень різних країн у галузі державного адміністрування. Створюється всесвітня система збирання, поширення й обміну досвідом, друкованими виданнями, а також інформаційними технологіями. Здійснюється підготовка довідників і посібників з вирішення актуальних питань державного адміністрування.
Більш ніж за чверть століття експерти ООН виконали значну роботу з поширення основних досягнень теорії адміністративно-державного управління в різних регіонах світу. Були складені і продовжують здійснюватися програми розвитку державного адміністрування в окремих країнах, постійно розробляються заходи регіонального та міжрегіонального характеру. Експерти регулярно оцінюють адміністративні можливості з метою розвитку, розробляють моделі сучасних реформ у галузі адміністративно-державного управління, пропонують програми навчання і перепідготовки персоналу.
Важливе значення має також розробка категоріального апарату і методології державного адміністрування в матеріалах міжнародних нарад експертів ООН. Сьогодні можна говорити, що теорія адміністративно-державного управління має міжнародне визнання та офіційний статус самостійної наукової дисципліни.
На жаль, в Україні наука адміністративно-державного управління одержала офіційне визнання зовсім недавно. У період панування марксистсько-ленінської ідеології державне управління розглядали з погляду "керівної і направляючої ролі партії".З компетенції державної адміністрації вилучили такі найважливіші елементи, як формулювання цілей, прийняття рішень, розроблення й оцінювання програм і планів суспільного розвитку. Завдання державного адміністрування, власне кажучи, зводили до того, щоб забезпечити реалізацію партійних рішень, прийнятих незалежно від державних структур. Державне адміністрування охоплювало тільки виконавчу і наказну діяльність, його зміст зводився до чіткої формули "команда – виконання".Критичні зауваження, альтернативні пошуки й інші творчі моменти в діяльності державної адміністрації не допускалися.
Саме тому в роки панування партійної номенклатури наука адміністративно-державного управління була просто не потрібна. Її розглядали як "буржуазну", свідомо помилкову. Принципи та методи державного управління в країнах Заходу інтерпретувалися переважно в негативно-критичному аспекті, що пояснювалося загальними ідеологічними установками минулих років. Власне кажучи, досягнення світової суспільної думки у галузі державного адміністрування в Україні і дотепер маловідомі, оскільки роботи провідних, західних учених усе ще не перекладені на українську мову.
Тому так важливо сьогодні досліджувати й узагальнювати досвід розвитку світової науки у сфері державного адміністрування. Існує міжнародний понятійний апарат, матеріали експертів ООН з питань організації адміністративно-державної діяльності, якими можна і потрібно користуватися. І одночасно слід проводити велику самостійну роботу, оскільки поняття і терміни адміністративно-державного управління необхідно узгодити з національним лексиконом, зробити зрозумілими та доступними прикладні технології.
[1] Фрідріх фон Хефнер-Альтенек, німецький електротехнік і винахідник. У 1878 р. придумав економічну конструкцію диференціальних дугових ламп, за допомогою яких був освітлений один із центральних берлінських пасажів. Після цього електричне освітлення прийшло на залізничні станції, в офіси компаній, на фабрики і в порти. Через десять років дугові ліхтарі залили світлом знаменитий бульвар Унтер-ден-Лінден в центрі Берліну.
[2] Лінійні графіки управління, запропоновані американцем Генрі Л. Ганттом, одним із основоположників наукової організації управління виробництвом. На горизонтальній осі відображався час роботи, а на вертикальній – наводився список робіт або виконавців, перелік машин, обладнання, ділянок чи цехів.