Здавалка
Главная | Обратная связь

Види децентралізації та де концентрації влади



 

  Політична децентралізація Адміністративна децентралізація Деконцентрація
Правові засади для місцевого врядування Конституція Центральні органи влади Центральні органи влади
Взаємовідносини між місцевими органами влади та центральним урядом Рівні Субординація стосовно центрального уряду у деяких питаннях Місцеві органи влади цілком підпорядковані центральному урядові
Фінансова підтримка місцевого врядування Фінансово незалежні Часткова фінансова залежність Фінансово залежні від центрального уряду
Статус місцевого врядування Незалежність від центрального уряду Створюються центральним урядом, але мають часткову автономію Місцеве п представництво центрального уряду
Засіб відбору керівника місцевої влади Вибори Вибори або призначення  

Децентралізаціявлади полягає у передачі центром місцевим органам вла­ди компетенції, ряду функцій і повноважень, у межах яких вони не підпо­рядковані центральній владі. Тобто, при децентралізації відбувається право­ве відчуження повноважень держави як юридичної особи на користь іншої юридичної особи - місцевої влади. Політична децентралізаціяозначає роз­поділ влади між центральним урядом та місцевими органами влади з неієрархічним підпорядкуванням других першому. Рівноправність центральних і місцевих структур обумовлюється конституцією, яка чітко визначає «пра­вила гри». Специфічними рисами є високий ступінь фінансової автономії та виборність вищих службовців місцевого рівня. Прикладом політично децентралізованої держави є США. Адміністративна децентралізаціяпередба­чає розподіл влади між центральним урядом та місцевими органами влади в ієрархічному порядку. Місцеві органи влади діють у рамках, які визначає центр. Вони не є повністю залежними і отримують часткову фінансову і структурну автономію.

Поряд з децентралізацією, при розв'язанні проблеми наближення влади до громадян використовують деконцентрацію влади.її змістом є передача повноважень призначеним із центру органам місцевої адміністрації. Місце­ві органи є філією центру. Від волі центра залежить існування місцевої вла­ди та її фінансування. На відміну від децентралізації, вона є роздрібненням влади одного рівня.

9.1.2. Порівняння моделей децентралізації влади у фе­деративних та унітарних системах

Застосування того чи іншого виду децентралізації значною мірою обумов­люється закріпленим у Конституціях держав типом державно-територіаль­ного устрою. Державно-територіальний устрій визначає співвідношення владних повноважень центральних і регіональних владних структур, прин­ципи їх взаємовідносин, ступінь централізації або децентралізації державної влади і управління. За типом державного устрою держави поділяються на прості, або унітарні, та складні, найпоширенішим різновидом яких є феде­рації.

Федерацію визначають як союзну державу, в якій територіальні одиниці мають статус конституційної автономії. Федералізм виникає або з необхід­ності інтеграції первісно самостійних державних одиниць у більшу державу, або внаслідок дезінтеграції унітарних держав. Він є засобом запобігання надмірній концентрації влади в центрі. Територіальні одиниці, що утворю­ють федерацію, мають статус її суб'єктів. Це штати в Бразилії та США, про­вінції в Канаді, землі в Австрії і ФРН, республіки в Росії. Вони зберігають за собою певну політичну та юридичну самостійність та володіють ознаками державності; мають власні конституції, легіслатури (законодавчі органи), власне законодавство, власні уряди, інколи - навіть громадянство.

Однак винятково до компетенції федеральних органів влади, як правило, належать питання оборони, зовнішньої політики, фінансового регулюван­ня, грошової системи, найважливіших видів оподаткування. Федеральні конституції та закони, згідно з якими здійснюється розподіл повноважень між федерацією як цілим та її суб'єктами, мають статус верховенства стосов­но законодавства суб'єктів федерації. Конституційна автономія суб'єктів федерації зазвичай є обумовлена. Наприклад, конституційний устрій земель у ФРН повинен відповідати «принципам республіканської, демократичної і цивільної (соціальної) держави й керуватися принципом верховенства закону в межах задуму Основного Закону». Більшість федеральних конституцій не передбачають можливості відокремлення суб'єктів федерації (Австрія, Австралія, ФРН, СІЛА, Росія та ін.).

Конституційний статус територіальних одиниць не завжди непорушний. Він з часом може змінюватися. Наведемо два приклади.

(1) Відповідно до конституції 1871 р. Німеччина була утворена як федера­тивна держава. За нацистського режиму вона була перетворена в унітарну
державу. Згодом західнонімецька Парламентська Рада, яка розробила досі
чинний Основний Закон, продовжила федеративні традиції, визначивши
Федеративну Республіку Німеччини як «федеративну державу». Це поло­ження вважали настільки фундаментальним, що сформулювали його у виг­ляді однієї з «вічних» статей Основного Закону, яка констатує: «Забороня­ється внесення в Основний Закон змін, що торкаються розподілу Федерації
на землі»55. Рішення на користь федеративного устрою ФРН було прийняте
під тиском держав-союзників, що контролювали Західну Німеччину після
Другої світової війни56. Однак воно відповідало історичній традиції країни, з
одного боку, та інтересам утвердження демократії, з іншого, і тому запро­ваджений устрій виявився стійким та ефективним.

(2) У 1848 р. в Австрії конституційна комісія Рейхстагу поклала концепцію
федералізму в основу проекту конституції, який не був уведений у дію. І ли­ше з прийняттям імператорського маніфесту 16 жовтня 1918 р. імперія була
перетворена на федеративну державу. Проте й цього разу захід, спрямова­ний на порятунок багатонаціональної імперії, не було втілено в життя. Піс­ля розпаду імперії у 1918 р. територіально невелика Австрія замислювалася
як унітарна держава. Зрештою, після Другої світової війни конституційний
закон визначив Австрійську Республіку як федерацію. Проте питання ви­никнення, збереження і розвитку австрійської федерації ще й досі є диску­
сійними57.

До складу Федеративної Республіки Німеччини, у якій проживає 78 млн населення, входить 18 земель; до складу Австрії, країни з 8-мільйонним на­селенням — 9 земель.

Суб'єкти федерації здійснюють владні повноваження і владні функції, як­що конституція не передбачає або не дозволяє іншого. В основному, хоч і не всюди, ця презумпція на користь суб'єктів має силу в законодавчій,



виконавчій і судовій сферах. Місцеве (муніципальне) самоврядування у федера­тивній державі — це рівень управління, що належить до юрисдикції визначають коло їхніх повноважень та межі територіальної юрисдикції.

Підкреслимо, що ідея федеративного устрою держави та її відповідний поділ на територіальні одиниці, наділені сукупністю прав і повноважень, — це особлива суспільна філософія єдності, що складається із множинності й нерозривно з нею пов'язана. На рівні державного устрою — це філософія суспільного процесу як безупинного діалогу між загальним волевиявлен­ням, що створює і підтримує загальнонаціональні структури влади, і особ­ливими інтересами, думками, позиціями, які виражають етнічне, культурне, релігійне, політичне розмаїття суспільства. Головне, щоб цей діалог відбу­вався на засадах рівності, коли жодна із сторін не ставить себе вище за ін­ших, не оголошує себе «верховною волею», єдиним виразником «загально­го блага». Для цього повинні бути визначені розумні правила діалогу. їх можна визначити у вигляді двох принципових положень:

- ніяка зміна в розподілі повноважень між рівнями влади не повинна зни­жувати вже усталений у даному суспільстві рівень прав і свобод громадян.
Захист прав людини повинен перебувати у компетенції державної влади.
Суб'єкт федерації може вводити в себе ліберальніші правові норми, що
регулюють свободу громадян, але не може звужувати закріплені феде­ральною конституцією права і свободи особи;

- розумний розподіл повноважень між центральною і територіальною вла­дами повинен бути однаковим для усіх суб'єктів федерації. Нерівність у
визначенні повноважень призводить до нерівності громадян. По суті, во­на є рівнозначною їх поділу на громадян першого та другого сорту, що є
неприпустимим з погляду сучасної демократії.

За демократії будь-яка частина держави представляє перед центром пра­ва й інтереси частини громадян країни та їхніх інститутів, у тому числі й місцевих. Важко уявити собі демократичну державу, у якій не було б розме­жування повноважень між центральною і місцевою владами, так само як важко уявити собі демократію, у якій громадяни не мають рівних прав. Од­нак таке розмежування в унітарній державі здійснюється дещо інакше, ніж у федерації.

Унітарна держава- це єдина держава, територіально-адміністративні одиниці якої не мають політичної самостійності. Конституція, правова сис­тема, система органів державної влади та управління тут єдина для усієї кра­їни. Статус органів, що керують територіально-адміністративними одини­цями, визначається загальнонаціональними правовими нормами. Ступінь

автономності та повноваження різних рівнів управління, що відповідають територіальному поділу унітарних держав, складаються у процесі історично­го розвитку на основі прийнятої в цій державі правової системи. Тому уні­тарні держави мають різний ступінь децентралізації управління і в принци­пі не мають істотних перешкод для застосування найдемократичніших мо­делей місцевого самоврядування. Деякі з унітарних держав мають у своєму складі адміністративно-територіальні автономії (Данія, Іспанія, Італія, Фін­ляндія, Україна).

Залежно від ступеня централізованості \ де централізованості унітарні дер­жави поділяються на декілька підвидів. У деяких з них відсутні виборні міс­цеві органи, а керівництво на місцях здійснюють призначені з центру уря­довці (Італія до середини 70-х років). В інших - місцеві органи управління обираються, але вони поставлені під контроль представників центральної влади (Франція, Японія). Є унітарні держави, в яких виборні місцеві органи управління перебувають під опосередкованим контролем центральних влад­них структур (Велика Британія, Нова Зеландія), а також держави, де орга­нам місцевого самоврядування надано найширші повноваження у вирішен­ні питань економічного, соціального та культурно-духовного розвитку.

Формування децентралізованого адміністративного і територіального ус­трою в унітарних державах проілюструємо на прикладах Франції й Іспанії.

У період до 1789 р. Франція була поділена на провінції. Кожна провінція мала власну історію, закони і суди. Французька революція замість провінцій створила департаменти. Це було відповіддю на автономістські й навіть сепа­ратистські прагнення багатьох провінцій. За розмірами департаменти були значно менші, а їх межі встановлено таким чином, щоб до будь-якого пун­кту на їхній території можна було дістатися з адміністративного центру на конях не більше, ніж за один день. В основному межі департаментів залиши­лися без змін і донині. Згідно з Конституцією V Республіки, прийнятої у 1958 p., «територіальними формуваннями (колективними територіями) Рес­публіки є департаменти, муніципалітети і заморські території»5'. Департа­менти є інститутами децентралізованого державного управління (адмініс­трування), їх очолюють префекти, які були і є представниками центральних урядових міністерств на місцях. Згодом у Франції були введені специфічні укрупнені, територіальні одиниці — регіони, які володіють певними авто­номними правами. Хоч у французькій конституції про регіони не згадуєть­ся, вона містить положення про те, що «законодавством утворюється будь-яке інше територіальне формування». Воно й послужило конституційною підставою для створення регіонів.

Чим цікавий досвід децентралізації іншої унітарної держави — Іспанії? Французская Республика: Конституция и законодательньые актов. — Москва, 1989.

Особливістю Іспанії є те, що вона об'єднує значну кількість регіональних субкультур. її територія поділяється на багато історичних регіонів, де живуть різноманітні народи - каталонці, баски, галісійці з їхніми історичними тра­диціями. Багато інших регіонів також мають свої звичаї, специфічні громад­ські інститути, особливий уклад сільського життя, лінгвістичні відмінності. Ця мозаїка, що формувалася сторіччями, збереглася, незважаючи на спроби уніфікації, які час від часу розпочинала центральна влада. Насильницькі дії, що їх центральний уряд неодноразово застосовував стосовно областей з «ав­тономістськими* настроями, вели до зворотних наслідків: погроза сепара­тизму не зменшувалась, а зростала, перетворившись на одну з най хворобливіших рис громадського життя Іспанії.

На початку XVIII ст. територіальний поділ Іспанії відповідав поділові, прийнятому у Франції. Але згодом французька концепція централізації влади втратила свою актуальність. Конституція 1873 р. проголосила першу Іспан­ську Республіку федеративною державою. Однак вона проіснувала недовго - лише десять місяців. Монархія дотримувалась принципу єдиної і неподільної Іспанії. Основний Закон 1931 p., що ознаменував утворення Другої Іспанської Республіки, знову звернувся до концепції автономії. Іспанська держава мала складатися з муніципалітетів, провінцій і регіонів,що мали засновувати себе самі, автономно. Та невдовзі режим Франко придушив усі регіональні устрем­ління і створив централізовану державну структуру. Після смерті диктатора (1975) наступив період демократизації і мирних конституційних змін.

Своєрідність ситуації, що склалася на час розроблення нової Конституції 1978 p., полягала в сильному прагненні до самоврядування практично всіх регіонів країни, а не тільки національних околиць. Це змушувало центр іти на поступки. Намагання зберегти за таких умов національну єдність обумо­вили особливу гнучкість іспанського законодавства. В Основному Законі стверджується: «Чинна Конституція виходить із неподільної єдності Іспан­ської держави, спільної і неподільної батьківщини всіх іспанців; вона визнає і забезпечує право національностей і регіонів на автономію, які є складови­ми частинами держави, та їхню солідарність один з одним»60. Не даючи точ­ного визначення нації, національності Й регіону, Конституція забезпечує право регіонів на автономію і додатково визнає статус національностей у ре­гіонах, що мають свої історичні особливості (Каталонія, Область Басків, Галисія). Загалом Іспанія поділена на 17 регіонів, які називаються «автономни­ми співтовариствами». Регіони самостійно розробляють свої статути, в яких визначається назва кожного регіону та обсяг його повноважень. Єдиним зас­тереженням є не завдавати шкоди інтересам партнерів. Розподіл повнова­жень між центром і автономією досягається на основі взаємного узгодження, а у випадку розбіжностей - підлягає арбітражу в Конституційному суді.

У багатьох сучасних унітарних державах до основного (традиційного) те­риторіального устрою додається новий територіальний рівень. Так, у Фран­ції традиційними територіальними одиницями є муніципалітети і департа­менти. Регіони є новим територіальним рівнем, що займає проміжне поло­ження між центральною владою і департаментами. Сьогодні Франція поді­лена на 37 тисяч муніципалітетів, 100 департаментів і 26 регіонів. Компе­тенція ділиться поміж ними, а також між ними й державою відповідно до закону 1983 p., який започаткував процес децентралізації усієї системи уп­равління.

Згідно з Конституцією, до традиційної територіальної організації Іспанії (муніципалітетів і провінцій) додана нова модель регіонального автономно­го врядування - «автономні співтовариства», про які йшлося вище. Усі три типи територіальних одиниць «мають автономію для забезпечення власних інтересів».

Як і французькі регіони, автономні співтовариства не створені конститу­цією, а «організовуються самі собою». Але якщо у Франції створення регіо­нів залежить від волі національного парламенту, то іспанська конституція передбачає право рад провінцій і муніципалітетів ініціювати «автономіс­тський процес». Результатом було підписання 17 регіональних угод. Країна прийняла принципи регіонального самоврядування і міжрегіональної солі­дарності як основу нового правопорядку. Вперше в історії «держава автоно­мій» будувалася знизу, на основі волевиявлення громадян. Юридичні про­цедури дозволяли враховувати розмаїття можливих ситуацій і давали кожно­му регіонові можливість зберегти свою інституціональну і культурну само­бутність. Гнучкий механізм узгодження повноважень центру і регіонів був обраний як засіб розв'язання регіональної проблеми, переведення ЇЇ з полі­тичного річища в суто «технічне».

Одночасно з автономією історичних областей були визнані права інших рівнів місцевої влади - провінційного (в Іспанії 50 провінцій) і муніципаль­ного. На відміну від попереднього законодавства, що підтримувало однако­вість регіональних одиниць і жорстко підпорядковувало їхню діяльність центральній адміністрації, у конституції 1978 р. коло повноважень цих рів­нів влади було визначено у найзагальнішій формі, що дозволило обминути або зняти протиборство на місцях. Поки що нова система управління зали­шається суперечливою та юридично незавершеною, але вона виявилася дос­татньо ефективною у пом'якшенні конфліктних ситуацій та розв'язанні до­сить широкого кола місцевих завдань.

Внаслідок децентралізації управління характер унітарної держави зміню­ється. Проте його трансформація не настільки кардинальна, щоб перетво­рити унітарну державу у федерацію, яка складається з держав (штатів), об'єднаних (федеральною) конституцією. У французьких регіонів немає законодавчих прав. їхня компетенція обмежена переважно виконавчими пра­вами. Іспанські автономні області володіють деякими ознаками держави: вони мають територію, державний лад (парламент, уряд), законодавчі і ви­конавчі права і повноваження, їхні статути можна кваліфікувати як консти­туції. Проте вони також, на відміну від територіальних одиниць, з яких скла­дається федеративна держава, не мають конституційної автономії, їхні ста­тути підлягають схваленню центральним парламентом - Генеральними Кортесами. Оскільки регіони (області) не можуть кваліфікуватися як держа­ви, то не виникає питання про те, чи є ці територіальні одиниці суверенни­ми, чи ні. Вони не мають права на відокремлення61.

Чим корисні наведені приклади реформування та децентралізації системи управління, і чому ми так докладно на них зупинилися? По-перше, цей дос­від показує, наскільки важливе вміле врахування національної та регіональ­ної специфіки при вирішення проблем децентралізації. Хоч іспанська ре­форма розвивалася в річищі європейської федералістської традиції, у країні зуміли тверезо зупинитися там, де занадто ретельна розробка юридичних де­талей могла б спричинитися до порушення суспільного компромісу, необ­хідного для перехідного періоду і продиктованого вибором мирного шляху перетворень. Тим самим була забезпечена свобода маневру на першому, найважливішому відрізку цього шляху, що уможливило досягнення реаль­них успіхів у врегулюванні конфліктних ситуацій.

По-друге, досвід децентралізації, особливо іспанський, дозволяє оцінити значимість інститутів громадянського суспільства в проведенні реформ та­кого роду. Передача самоврядування в руки регіональних і місцевих органів влади відбувається завдяки активній участі цілої мережі громадських органі­зацій на місцях: змішаних комітетів і комісій, асоціацій, органів територі­альної самоорганізації тощо. Тому нова демократична система взаємовідно­син центру з регіонами, далеко не безконфліктна, містить у собі можливість гнучкого узгодження інтересів сторін, цивілізованого розв'язання супереч­ностей.

XX століття принесло розуміння того, що демократична, правова держава може розв'язувати свої основні завдання тільки за наявності розвинутої сис­теми самоврядування. Жителі населених пунктів повинні мати можливість самостійно, на свою відповідальність вирішувати питання організації влас­ного життя, використовуючи як форми прямої демократії, так і виборні ор­гани самоврядування. Притому обсяг повноважень цих органів має визнача­тися можливістю їх реалізації саме на низовому рівні управління і нічим

іншим. Тільки такий підхід дає змогу повної реалізації громадянами своїх прав та свобод, забезпечує узгодження інтересів окремих громад і цілої держави.

У різних країнах у час нестабільності можуть бути тенденції як до об'єд­нання на основі міцної центральної влади, так і до роз'єднання, суверенізації територій, її складових. Більш або менш чітко виявляється також третя тенденція — становлення і розвитку місцевого самоврядування. Тому важ­ливим є вироблення продуманих і гнучких механізмів взаємної зацікавле­ності центру, регіонів і місцевих громад, узгодження їхніх інтересів і пози­цій. В Україні в період становлення державності, переходу до нових еконо­мічних та політичних інститутів держава визнає необхідними обережні кро­ки в бік децентралізації унітарної держави, відродження самоврядування. Це є важливим чинником підвищення ефективності системи управління та розвитку громадянського суспільства.

9.2. Розвиток поглядів на місцеве самоврядування







©2015 arhivinfo.ru Все права принадлежат авторам размещенных материалов.