Главная | Обратная связь

Місцеве самоврядування і державна влада: способи взаємодії

Взаємовідносини між органами державного управління і органами місце­вого самоврядування регулюються лише законом. Законодавство України у сфері місцевого самоврядування має деякі особливості, які відрізняють або зближують його з відповідним законодавством інших держав. Конституція України визнає і гарантує місцеве самоврядування, що притаманне консти­туціям не всіх держав. Після прийняття закону «Про місцеве самоврядуван­ня в Україні» чітко окреслилося коло питань, віднесених до сфери самовря­дування, визначилися повноваження самоврядних органів. В Україні діє та­кож низка інших законодавчих актів, що регулюють організацію і діяльність місцевого самоврядування.

В Україні законодавчо закріплені: наявність власних повноважень, у ме­жах яких органи місцевого самоврядування діють самостійно; наявність власних ресурсів, достатніх для здійснення органами місцевого самовряду­вання своїх повноважень; виборність органів у системі органів місцевого самоврядування.

Проте не всі проблеми у сфері самоврядної діяльності врегульовані одна­ково добре. Деяких законів ще просто не вистачає — як з об'єктивних при­чин (через великий обсяг законодавчої роботи в умовах перехідного суспіль­ства), так і з суб'єктивних (через свідому і цілеспрямовану протидію деяких політичних сил або окремих політиків реформуванню основ місцевого са­моврядування). Особливо це стосується законодавства в бюджетній і подат­ковій сферах, від чого прямо залежить становлення фінансової основи міс­цевого самоврядування. На національному рівні протидія виявляється через не запровадження необхідних заходів щодо подальшої децентралізації і де-концентрації влади і ресурсів, а на регіональному рівні - через неприйняття рішень про передачу на рівень місцевого самоврядування об'єктів власнос­ті, фінансових та інших ресурсів.

Інша проблема полягає в неузгодженості між собою уже прийнятих за­конів. Причинами є недосконалість процедури проходження законопроектів та наявність суперечливих інтересів у міністерств та відомств (у вико­навчій владі), у політичних партій, фракцій та груп (у владі законодавчій). У багатьох випадках це призводить до конфлікту інтересів держави і місце­вих громад та до намагання розв'язати його на користь сильнішого (дер­жавної влади). Беручи до уваги, що розбіжності інтересів неминучі, гостро­ту проблеми можна зняти вдосконаленням процедури проходження зако­нопроектів.

Реалізація повноважень місцевого самоврядування повинна забезпечува­тись достатніми фінансовими ресурсами, наявністю комунальної, у тому числі земельної, власності. У держави є обов'язок передати місцевому са­моврядуванню на довгостроковій основі ресурси в обсязі, відповідному до поставлених перед ним завдань. Таким чином, держава має забезпечити міс­цевому самоврядуванню можливість самостійного і довгострокового плану­вання і здійснення своєї діяльності.

Юридичні гарантії включають забезпечення обов'язковості рішень орга­нів місцевого самоврядування. Організаційні і кадрові гарантії включають підготовку на державному рівні муніципальних службовців, інформаційне забезпечення місцевого самоврядування. Можливість недотримання зако­нодавства про місцеве самоврядування однією або обома сторонами повин­на нейтралізуватися діяльністю судової системи.

Органи місцевого самоврядування відповідно до чинного законодавства мають право вносити законопроекти в законодавчі органи, тобто можуть виступати як суб'єкти законодавчої ініціативи. При цьому законодавством встановлено, що звернення органів місцевого самоврядування й подані ни­ми законопроекти підлягають обов'язковому розгляду органами державної влади.

Оскільки, крім принципово важливих питань, що потребують законодав­чого регулювання, існує велика кількість поточних питань, які розв'язують­ся у процесі оперативної взаємодії місцевого самоврядування і державної влади, можуть використовуватися інші форми взаємодії. До них варто від­нести різного роду спільні робочі органи — групи, комісії (постійно діючі і тимчасові). Ефективною формою взаємодії може стати співробітництво дер­жавної і місцевої влад через асоціації міст та інші асоціативні органи. Для державної влади Асоціація міст України - це та організація, через яку мож­на звертатися одночасно до всіх її членів і виробляти узгоджену політику стосовно місцевого самоврядування.

Реалізація конституційного права населення на здійснення місцевого са­моврядування значною мірою залежить від розуміння населенням своїх прав і можливостей у здійсненні місцевого самоврядування, знання, як ци­ми правами користуватися.

Висновки

Демократичне правління передбачає значну міру децентралізації влади та наявність місцевого самоврядування. Саме за таких умов кожний громадя­нин має змогу брати участь у вирішенні питань, що стосуються його безпо­середньо, бути учасником демократичного процесу. Місцеве самоврядуван­ня — це «тренувальний майданчик» демократії, на якому громадяни дізна­ються, як керувати процесами місцевого розвитку та як користуватися свої­ми демократичними правами.

Провідним принципом самоврядування є організаційне й функціональне відокремлення його органів від органів державної влади; взаємовідносини між ними регулюються лише законом.

Передача повноважень з центру на місця здійснюється шляхом децентра­лізації й деконцентрації влади, що дає змогу будувати демократію знизу до­гори.

Застосування того чи іншого виду децентралізації здебільшого обумовлю­ється закріпленим у Конституціях держав типом державно-територіального устрою, який буває унітарним або федеративним. Як федеративні, так і уні­тарні держави не виключають наявності розвиненої системи місцевого са­моврядування.

Загальне розуміння необхідності самоврядування стало надбанням XX ст. Проте й у минулому ця ідея мала своїх прихильників і захисників. Серед найяскравіших сторінок, написаних класиками політичної думки про роль та механізми самоврядування — книга А. де Токвіля «Про демок­ратію в Америці».

Згідно із сучасними уявленнями, мешканці населених пунктів, що утво­рюють місцеві громади, повинні мати можливість самостійно, на свою від­повідальність вирішувати питання організації власного життя, причому об­сяг повноважень органів місцевого самоврядування має визначатися винят­ково можливістю реалізації цих повноважень на низовому рівні.

Для європейських країн велике значення має прийнята Радою Європи «Європейська Хартія місцевого самоврядування» (1985). Вона визначає ті стандарти самоврядування, на які мають орієнтуватися усі демократичні країни.

Історично склалися дві моделі місцевого самоврядування: англосаксонська та континентальна (європейська). Вони пов'язані з пануванням однойменних правових систем і відрізняються принципами, на яких вибудовується система стосунків між органами місцевої влади та центральним урядом.

За англосаксонської моделі муніципальна влада діє автономно в межах компетенції, наданої законом, а на місцевих рівнях — регламентом. Контроль за діяльністю місцевих органів влади здійснюють судові органи та цент­ральні міністерства і комітети. Континентальна модель базується на поєд­нанні принципів державного управління і місцевого самоврядування. Пост­комуністичні країни у більшості своїй сприйняли континентальну модель місцевого врядування.

Система місцевого самоврядування традиційно складається з двох частин: представницького органу, якого обирає населення, та виконавчого органу. Крім того, до неї можуть входити інші самоврядні одиниці (наприклад, те­риторіальні органи самоорганізації населення тощо).

Існують різні зразки взаємовідносин виконавчих і представницьких орга­нів на місцях, що базуються на певному розподілі їхніх повноважень і фун­кцій: «слабкий мер — рада»; «сильний мер — рада»; «мер — головний адмініс­тратор»; «комісіонерська форма» самоврядування та різноманітні їх комбі­нації.

За будь-якої форми організації самоврядування головними учасниками процесів прийняття та впровадження рішень на місцевому рівні є: виборні радники, персонал виконавчих органів, виборці, місцеві групи, що пред­ставляють різні кола місцевої громади, засоби масової інформації.

Важливого значення в системі самоврядування надають проведенню міс­цевих референдумів, завдяки яким громадяни мають змогу брати безпосе­редню участь у вирішенні важливих проблем життя громади. Референдум веде до підвищення рівня легітимності врядування. Застосовуються й інші форми волевиявлення громадян, як-от: місцева ініціатива, відкликання по­садових осіб чи депутатів. Громадяни залучаються до самоврядування також через щорічні міські збори.

В Україні згідно з чинною Конституцією громадяни мають право на здій­снення місцевого самоврядування, а усі державні органи повинні цьому сприяти. Законодавчо закріплені принципи організації місцевого самовря­дування в Україні відповідають міжнародним стандартам, зокрема вимогам Європейської хартії місцевого самоврядування. Проте, в умовах перехідно­го суспільства існує значний розрив між задекларованим і навіть закріпле­ним у законах розумінням самоврядування та повсякденною практикою взаємовідносин центральних і місцевих органів. Такий стан обумовлений як чинниками культурного плану, так і надмірною централізацією фінансових ресурсів.

Для підвищення ефективності самоврядування в Україні часом не виста­чає законів (особливо в бюджетній і податковій сферах), а часом закони наштовхуються на протидію центру чи місцевих чиновників. Громадяни та­кож не завжди виявляють належний рівень зацікавленості суспільними справами, активності й компетентності.

Усунення існуючих недоліків має привести до фактичного виокремлення органів місцевого самоврядування із системи органів державної влади, під­вищення суспільно-політичної активності членів громад, а отже й до пог­либлення та зміцнення демократичного ладу в Україні.

Контрольні запитання,

1. Яке місце займає самоврядування в системі держава - суспільство?

2. Якою є роль децентралізації, регіонального й місцевого самоврядуван­ня в системі демократичного правління?

3. Що таке децентралізація і де концентрація влади? Які є різновиди де­
централізації?

4. Що мав на увазі А. де Токвіль, коли писав про «відсутність у Сполуче­них Штатах адміністративної централізації поряд із сильною централізацією
урядової влади»? Прочитавши параграф «Політичні наслідки децентраліза­ції виконавчої влади в Сполучених Штатах», покажіть, які думки Токвіля
щодо самоврядування є, на Вашу думку, ще й сьогодні актуальними для Ук­раїни?

5. Які держави за їх державно-територіальним устроєм називають унітар­ними? Чим вони відрізняються від федеративних?

6. Враховуючи переваги й недоліки федерацій, сформулюйте свою дум­
ку щодо бажаності чи небажаності федеративного устрою в Україні з точ­ки зору зміцнення демократії (можна скористатись матеріалами семінару в
журналі «ї» 9 листопада 2001 p., розміщеними на сайті: www.ji-
magazine.lviv.ua).

7. Чим цікавий досвід децентралізації унітарних держав Франції та Іспа­нії?

8. Охарактеризуйте особливості німецького та австрійського федералізму,
використавши карти в додатках 1, 2.

9. Що таке місцеве самоврядування та які є теорії, що пояснюють його
сутність та необхідність?

 

10. Розкрийте основні положення Європейської хартії місцевого самовря­дування. Наскільки відповідає принципам Європейської хартії система са­моврядування в Україні?

11. Що таке місцева автономія? Чим вона відрізняється від автономії по­літичної?

12. Охарактеризуйте особливості англосаксонської та континентальної
систем місцевого врядування.

13. Які існують моделі взаємовідносин представницьких та виконавчих
органів місцевого самоврядування?

14. Які форми прямої демократії використовуються в системі місцевого
самоврядування? Яку користь вони приносять?

15. Що таке сусідські корпорації? Чи є вони в Україні?

16. До чого, на Вашу думку, треба прагнути: політизації (через залучення
партій) чи деполітизації сфери місцевого управління? Наведіть аргументи.

17. Якою є найбільш типова структура органів місцевого самоврядування?
Які органи місцевого самоврядування діють в Україні?

18. Охарактеризуйте основні положення закону України «Про місцеве са­моврядування в Україні».

19. Які є досягнення в налагодженні системи місцевого самоврядування в
Україні порівняно з радянським періодом?

20. Які проблеми ефективного функціонування самоврядних органів існу­ють в Україні? Які їх причини та шляхи усунення?

Література

1. Біленчук П. Д., Кравченко В.В., Підмогильний М.В. Місцеве самовря­дування. Муніципальне право. — Київ, 2000.

2. Гірняк М. Європейська хартія місцевого самоврядування в правовому
полі України: аналіз ситуації // Людина і політика. - 2001. — № 3.

3. Гогоша І. Аналіз закону «Про місцеве самоврядування» // Нова хви­
ля. - 1998. - № 5.

4. Институтьі самоуправления: Историко-правовое исследование. — Мос­ква, 1995.

5. Колодій А. М., Олійник А. Ю. Державне будівництво і місцеве самовря­
дування: Навчальний посібник. — Київ, 2001.

6. Муніципальне право України. Підручник. — Київ, 2001.

7. Оніщук М., Кампо В. Правові засади місцевого самоврядування в Ук­раїні. - Київ, 1998.

8. Остром В. Смьісл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество - пер. с англ. - Москва, 1993.

9. Оффердал О. Местное самоуправление в Скандинавии: достижение и
переспективьі // Полис. - 1999. - № 2.

10. Федеративна республіка Україна // І. — 2002. — № 23.

11. Хоменець Р. Правовий статус фізичної особи як суб'єкта місцевого са­
моврядування // Людина і політика. — 2001. — № 3.

12. Brooks S. Public Policy in Canada: an Introduction. 2-nd ed. — Toronto,
1993.

13. Decentralization and Local Government. - New Brunswick, 1988.

14. Hill D. M. Democratic Theory and Local Government. - London, 1974.

15. Local Government in Europe: Trends and Developments. - Houndmills,
1991.

16. Page E.C. Localism and Centralism in Europe: the Political and Legal Basis
of Local Self-Government. - Oxford, 1991.

17. Rondinelli D.A. Decentralization, Territorial Power and the State: A Critical
Response // Development and Change. - Hague, 1990. - Vol. 21. — No. 3.

Stanyer J. Understanding Local Government. - Oxford, 1980