бюджетного законодательства

Административная ответственность

За нарушения бюджетного и валютного

Законодательства

учебно-методическое пособие

В большинстве государств мира административное преследование нарушителей законов отнесено к важным функциям государственных органов, наделенных властными полномочиями по применению государственного принуждения. Российская Федерация в этом смысле не является исключением.

Целями административной юрисдикции в отношении лиц, нарушающих установленный в российском обществе порядок, служит назначение разумного (соответствующего степени общественной опасности совершенного правонарушения) наказания в рамках реализации принципа неотвратимости ответственности, а также предупреждение подобных и иных правонарушений со стороны привлекаемого к ответственности лица и других граждан.

В этой связи установленную государством меру административной ответственности, а также процедуру привлечения к ней целесообразно рассматривать через призму профилактического влияния на состояние законности, в том числе в области бюджетных и валютных правоотношений, где государство считает необходимым поддерживать определенный правопорядок, а также принимать меры к защите прав, свобод и законных интересов граждан и организаций.

В настоящее время в стране проводится бюджетная реформа, российская экономика переходит на рыночные отношения, постепенно интегрируется в мировое хозяйство и международные финансовые структуры, осуществляется децентрализация внешнеполитических связей российских предприятий с зарубежными партнерами. Вместе с тем процессы налаживания механизмов бюджетного и валютного регулирования сопровождаются значительным количеством соответствующих правонарушений. В этой связи на передний план выдвигается необходимость совершенствования административно-запретительных норм и порядка привлечения к административной ответственности за нарушения бюджетного и валютного законодательства.

Настоящее учебно-методическое пособие имеет целью ознакомить слушателей с новеллами Кодекса РФ об административных правонарушениях в части привлечения виновных лиц к административной ответственности за нарушения бюджетного и валютного законодательства, а также с правоприменительной практикой в этой сфере административной юрисдикции.

Административная ответственность за нарушения

бюджетного законодательства

Действующим Кодексом РФ об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ) установлена административная ответственность только за три вида из 18 нарушений бюджетного законодательства, перечисленных в главе 28 Бюджетного кодекса РФ (далее – БК РФ). Составы этих административных правонарушений содержатся в ст. 15.14 «Нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов», ст. 15.15 «Нарушение срока возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе» и ст. 15.16 «Нарушение сроков перечисления платы за пользование бюджетными средствами» КоАП РФ.

Перечисленные статьи корреспондируют со статьями БК РФ (ст. 289 – 291). Кроме того, статья 19.7 «Непредставление сведений (информации)» КоАП РФ поглощает собой ст. 292 «Непредставление либо несвоевременное представление отчетов и иных сведений, необходимых для составления проектов бюджетов, их исполнения и контроля за их исполнением» и ст. 294 «Несвоевременное доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств до получателей бюджетных средств» БК РФ.

В соответствии со ст. 23.7 КоАП РФ рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 15.14 – 15.16 КоАП РФ, вправе органы, осуществляющие функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере. В частности, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор) рассматривает дела в отношении получателей средств федерального бюджета и получателей средств бюджетов государственных внебюджетных фондов. От ее имени вправе рассматривать дела: руководитель Росфиннадзора, его заместители; руководители структурных подразделений Росфиннадзора, их заместители; руководители территориальных органов Росфиннадзора, их заместители.

Согласно приказу Федеральной службы финансово-бюджетного надзора от 17 ноября 2004 г. № 102 правом на составление протоколов об административных правонарушениях в соответствии с частями 1, 2, 3 статьи 28.3 КоАП РФ обладают: руководитель Росфиннадзора, его заместители; начальники управлений центрального аппарата Росфиннадзора, их заместители; руководители территориальных органов Росфиннадзора, их заместители; начальники отделов управлений центрального аппарата Росфиннадзора, их заместители; начальники отделов территориальных органов Росфиннадзора, их заместители; иные должностные лица Росфиннадзора и его территориальных органов, уполномоченные осуществлять контроль в бюджетно-финансовой сфере.

Кроме указанных должностных лиц Федеральной службы финансово-бюджетного надзора протоколы об административных правонарушениях вправе составлять инспектора Счетной палаты РФ (ч. 5 ст. 28.3), а также должностные лица органов внутренних дел (милиции) (п.1 ч. 2 ст. 28.3), указанные в перечне, утвержденном приказом МВД России от 2 июня 2005 г. № 444 «О полномочиях должностных лиц МВД России по составлению протоколов по делам об административных правонарушениях и административному задержанию».

Дела о правонарушениях, предусмотренных ст. 19.7 КоАП РФ, рассматриваются судьями (ч. 1 ст. 23.1). Протоколы об указанных правонарушениях в соответствии со ст. 28.3 КоАП РФ вправе составлять должностные лица большинства органов исполнительной власти, обладающих правом административной юрисдикции.

Согласно Федеральному закону от 29 декабря 2006 г. № 262-ФЗ «О внесении изменения в статью 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» срок давности привлечения к административной ответственности за нарушения бюджетного законодательства увеличен с двух месяцев до одного года.

Проанализируем составы административных правонарушений, предусмотренных статьями 15.14 – 15.16 КоАП РФ.

Ст. 15.14 Нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов

1. Использование бюджетных средств получателем бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным документом, являющимся основанием для получения бюджетных средств, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния, -

влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от четырех тысяч до пяти тысяч рублей; на юридических лиц - от сорока тысяч до пятидесяти тысяч рублей.

2. Использование средств государственных внебюджетных фондов получателем средств государственных внебюджетных фондов на цели, не соответствующие условиям, определенным законодательством, регулирующим их деятельность, и бюджетам указанных фондов, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния, -

Одним из важнейших принципов бюджетной системы Российской Федерации является принцип адресности и целевого характера бюджетных средств (ст. 38 БК РФ), который означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования. Поэтому любые действия, приводящие к нарушению адресности предусмотренных бюджетом средств либо направлению их на цели, не обозначенные в бюджете при выделении конкретных сумм, являются нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации.

Формами бюджетного финансирования могут быть дотации, субсидии, субвенции, инвестиции, бюджетные ассигнования, бюджетный кредит и др. Обеспечение выполнения функций бюджетных учреждений включает: оплату труда работников бюджетных учреждений, денежное содержание (денежное вознаграждение, денежное довольствие, заработную плату) работников органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации и муниципальные должности, государственных и муниципальных служащих, иных категорий работников, командировочные и иные выплаты в соответствии с трудовыми договорами (служебными контрактами, контрактами) и законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами; оплату поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг для государственных (муниципальных) нужд; уплату налогов, сборов и иных обязательных платежей в бюджетную систему Российской Федерации; возмещение вреда, причиненного бюджетным учреждением при осуществлении его деятельности (ст. 70 БК РФ). Расходование бюджетных средств бюджетными учреждениями на иные цели не допускается.

Использование бюджетных ассигнований по смете бюджетного учреждения контролируется не только с точки зрения процедуры (в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств, при соблюдении условия предварительного учета бюджетных обязательств и т.п.), но и целевого назначения (на цели, предусмотренные бюджетной росписью и по соответствующему коду экономической классификации бюджетов Российской Федерации).

Понятие «нецелевое использование средств федерального бюджета» содержится в Инструкции «О порядке применения органами федерального казначейства мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства Российской Федерации», утвержденной приказом Минфина России от 26.04.2001 № 35н.

Объектом правонарушения являются финансовые интересы государства, правила финансового обеспечения субъектов предпринимательской деятельности, порядок расходования государственных средств, установленные Бюджетным кодексом РФ.

Объективная сторона правонарушения выражается в использовании бюджетных средств получателями бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения. Под получателями бюджетных средств понимаются бюджетное учреждение или иная организация, имеющие право на получение бюджетных средств в соответствии с бюджетной росписью на соответствующий год.

Распространенными видами нецелевого использования являются направление выделенных из федерального бюджета средств на депозитные счета, приобретение депозитных сертификатов, а также различных ликвидных активов с целью их последующей продажи, извлечения прибыли, перераспределение средств с одного кода бюджетной классификации на другой в пределах утвержденной сметы, произведенное без разрешения собственника (распорядителя) таких средств. Зачастую средства расходуются на приобретение подарков к юбилеям, проведение праздников, премирование, заграничные поездки и т.д. Встречаются случаи использования выделенных бюджетных средств по их прямому назначению, но с превышением установленных размеров (ставок, тарифов). Так, в ходе проверки органами финансового контроля установлены факты излишне и ошибочно выплаченных Сбербанком России сумм компенсаций отдельным категориям граждан, что было расценено как нецелевое использование средств федерального бюджета.

Целевое (или нецелевое) использование бюджетных средств всегда определяется в соотношении с целью выделения таких средств. Цель, в свою очередь, выводится из кода бюджетной (экономической) классификации, по которой доведены те или иные лимиты ассигнований и объемы финансирования. При отсутствии ограничения кодами бюджетной классификации средства, выделенные, например, на оплату электроэнергии, можно будет направить на оплату капитальных расходов либо на выплату заработной платы. Однако, если конечная цель, определяемая по неким изначально задаваемым параметрам, достигнута, то есть имеется результат деятельности бюджетного учреждения, возникает вопрос о том, будет ли нецелевым использованием нарушение установленных процедур расходования выделенных из бюджета денежных средств в целях достижения наибольшего эффекта от их использования.

Сложившаяся на сегодняшний день арбитражная практика в целом позволяет сформулировать точку зрения судов таким образом, что наказуемым является недостижение цели, для реализации которой выделялись бюджетные средства. Если же цель достигнута, но эта деятельность сопровождалась неправомерными действиями, то, с точки зрения судов, «...подобные случаи не могут свидетельствовать о нецелевом характере использования денежных средств». В этих ситуациях должностные лица могут быть привлечены к ответственности только за нарушение Федерального закона от 21 ноября 1996 г. № 129-ФЗ «О бухгалтерском учете».

При рассмотрении споров, связанных с использованием кредитов, выделяемых из федерального бюджета, суд указывает, что «факт зачисления бюджетных средств на расчетный счет заемщика, находящийся в другом банке», в нарушение постановления Правительства РФ о выделении соответствующего кредита, не может рассматриваться как нецелевое использование кредита. Значение согласно позиции Высшего Арбитражного Суда РФ имеет то, на что был использован кредит, полученный из бюджета[1].

Итак, с точки зрения судов, нецелевым использованием бюджетных средств является лишь недостижение цели, на которую они выделялись, хотя бы и сопровождавшееся неправомерными действиями. Что касается нарушений, связанных с неправомерным несоблюдением установленного порядка получения и расходования бюджетных средств, то сами по себе такие факты, по судебной трактовке, нецелевым использованием не являются.

Исходя из практики органов государственного финансового контроля, в отличие от судебного трактования, возможны два критерия для установления наличия целевого использования бюджетных средств:

достижение надлежащей цели в результате использования бюджетных средств;

соблюдение всех формально установленных условий, предусмотренных при выделении данных средств.

Наибольшей полнотой в изложении видов и признаков нецелевого использования бюджетных средств отличается не действующее в настоящее время письмо Минфина России от 16 апреля 1996 г. № 3-А2-02 «О нецелевом использовании средств, выделенных из федерального бюджета». В указанном документе подчеркивалось, что непременным признаком и условием нецелевого использования бюджетных средств являются неправомерные действия, неправомерное поведение, связанное с получением и использованием бюджетных средств. Такое неправомерное поведение своим результатом имеет как недостижение цели, на которую выделялись бюджетные средства, так и ненадлежащее их расходование, например сопровождающееся отсутствием первичных документов, отвлечением выделяемых ассигнований, превышением полномочий по их перераспределению, превышением установленных норм и др.

Можно еще отметить, что элементарным критерием, лежащим в основе квалификации правонарушений в российском административном и уголовном праве, является необходимость оценить степень общественной опасности правонарушения. Степень общественной опасности от неправомерного использования бюджетных средств может быть ничуть не меньше, чем от недостижения цели, на которую выделены бюджетные средства. В качестве иллюстрации можно привести пример из телесериала, когда сотрудник прокуратуры использовал выделенные на ремонт бюджетные средства на постройку собственной дачи, тем не менее отремонтировав казенное помещение с помощью «спонсоров». Достаточно просто представить, что отвлечение средств с одного кода экономической классификации на другой позволит достигнуть определенной цели, но породит в будущем кредиторскую задолженность бюджета, которую придется погашать не один год, в том числе и с помощью судебных решений. Вообще, любое безнаказанное нарушение закона порождает то, что именуется правовым нигилизмом, негативные последствия которого, в том числе и в экономике, столь же колоссальны, сколь трудно оценимы, и могут проявлять себя спустя годы самым неожиданным образом.

При составлении проекта бюджета и последующем его исполнении одним из важнейших критериев является недопущение незапланированного дефицита, однако любое бюджетное планирование становится невозможным, когда предписания, установленные законом о бюджете (бюджетной росписью, казначейскими уведомлениями и расходными расписаниями), не соблюдаются. Большинство государственных расходов вовсе не должно иметь немедленный материально осязаемый результат, а это опять возвращает нас к бюджетной классификации как единственному источнику целей или справочнику результатов.

Итак, объективная сторона нецелевого использования бюджетных средств как нарушения бюджетного законодательства имеет двоякую трактовку: судебную и органов исполнительной власти. Согласно первой трактовке нецелевым использованием бюджетных средств является недостижение цели их выделения, согласно второй - нецелевое использование возникает еще и при нарушении процедуры использования выделенных из бюджета денежных средств.

По юридической конструкции правонарушение образует формальный состав. Оно считается оконченным с момента нарушения - использования денежных средств не в соответствии с утвержденной бюджетной росписью, уведомлением, сметой доходов или расходов либо иным документом, являющимся основанием для получения бюджетных средств.

Субъект нецелевого использования бюджетных средств. Для того чтобы определить субъекта ответственности при нецелевом использовании бюджетных средств как нарушении бюджетного законодательства, целесообразно рассмотреть его через призму установленных БК РФ санкций.

Санкции за нецелевое использование бюджетных средств распадаются на несколько видов.

Во-первых, нецелевое использование средств бюджета влечет за собой изъятие соответствующей суммы нецелевого использования в бесспорном порядке. Данная мера является правовосстановительной и позволяет собственнику использованных не по назначению средств - Российской Федерации, субъекту Российской Федерации или органу местного самоуправления - вновь зачислить данные средства в доходы соответствующего бюджета. Изъятие денежных средств в размере нецелевого использования возможно только с организации, не являющейся бюджетным учреждением. Важно то, что с бюджетных учреждений взыскание в размере нецелевого использования не производится в силу экономической бессмысленности такой операции (с единого счета бюджета на этот же единый счет).

Во-вторых, за нецелевое использование средств бюджета на руководителя организации - получателя бюджетных средств может быть наложен административный штраф в порядке, установленном законодательством об административных правонарушениях.

Итак, субъектом ответственности за нецелевое использование бюджетных средств может быть как физическое (должностное) лицо, так и юридическое лицо, использовавшее средства не по целевому назначению.

Однако в том случае, если правоотношения, связанные с применением ответственности за нецелевое использование, не регулируются уголовным законодательством или законодательством об административных правонарушениях и не выходят за рамки исполнения бюджета (нарушителем является участник бюджетных правоотношений - бюджетное учреждение), не существует и субъекта ответственности.

Таким образом, рассмотрение только объективной стороны и субъекта такого нарушения бюджетного законодательства, как нецелевое использование бюджетных средств, уже позволяет сделать вывод об отсутствии какого-то специального состава бюджетного правонарушения, помимо состава соответствующего преступления и административного правонарушения.

Понимание бюджетных средств как информации о полномочиях участников бюджетного процесса, содержащей цель и наименование ответственного лица, в определенной мере снимает необходимость доказывания вины для многих нарушений бюджетного законодательства. В частности, нет необходимости в доказывании вины при нецелевом использовании бюджетных средств. Сам факт неправомерного распоряжения бюджетными средствами предполагает осознанное действие по изменению назначения бюджетных средств либо неисполнение обязанностей по достижению установленного результата.

В судебной практике достаточно много проблем вызывают процессуальные особенности применения мер принуждения за нецелевое использование бюджетных средств. Остановимся на некоторых из них.

Предметом судебного разбирательства может быть как вопрос о наложении административного штрафа, так и жалоба оштрафованного лица.

Одной из проблем применения мер принуждения за нецелевое использование бюджетных средств является предусмотренная ст. 2.9 КоАП РФ возможность освобождения от административной ответственности лица, совершившего административное правонарушение. Таким основанием является малозначительность совершенного правонарушения. Оценка правонарушения как малозначительного производится судом исходя из конкретных обстоятельств дела. Административным законодательством не установлено исчерпывающих критериев определения правонарушения как малозначительного, в результате чего судебная практика по освобождению от административной ответственности за нецелевое использование бюджетных средств по названному основанию отличается разнообразием.

В одних случаях суды указывают на отсутствие оснований для квалификации административного правонарушения в качестве малозначительного, ссылаясь на важность средств федерального бюджета, использованных не по целевому назначению. Так, Контрольно-ревизионным управлением Минфина в Алтайском крае в отношении Главного управления исполнения наказаний Минюста России по Алтайскому краю вынесено постановление о назначении административного наказания, которое было обжаловано в арбитражном суде.

Суд установил, что сумма нецелевого использования средств федерального бюджета составила 2362288 руб. При этом суд отметил, что оснований для применения ст. 2.9 КоАП РФ не находит, поскольку указанное правонарушение представляет собой существенную угрозу общественным отношениям в сфере экономической политики страны.

Интересен другой пример неприменения судами ст. 2.9 КоАП РФ к бюджетным правонарушениям. Постановление о назначении административного наказания было вынесено Контрольно-ревизионным управлением (КРУ) Минфина России в Амурской области в отношении войсковой части. Постановление было обжаловано в арбитражный суд. Судом первой инстанции Постановление было отменено на основании ст. 2.9 КоАП РФ. КРУ не согласилось с выводами суда первой инстанции о малозначительности административного правонарушения и подало апелляционную жалобу.

Суд апелляционной инстанции отменил решение суда первой инстанции, указав, что общая сумма виновного нецелевого использования бюджетных средств составила 1334018 руб. Суд апелляционной инстанции счел несостоятельными выводы суда первой инстанции о малозначительности совершенного войсковой частью административного правонарушения и указал, что для должностных лиц, допустивших нецелевое расходование бюджетных средств в размере 1500000 руб., предусмотрена уже уголовная ответственность по ст. 285.1 УК РФ.

Вместе с тем судебная практика имеет и обратные примеры, когда положения ст. 2.9 КоАП РФ применялись к бюджетным правонарушениям. Так, Контрольно-ревизионным управлением Минфина России в Амурской области вынесено постановление о привлечении к административной ответственности начальника УВД, которое было обжаловано в суде общей юрисдикции.

Решением суда первой инстанции на основании ст. 2.9 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении в части переплаты премии на сумму 2460 руб., а также излишнего списания бензина на сумму 2643 руб. отменено и производство по делу прекращено. Судом установлено, что в период ревизии суммы переплаты премии и излишне списанного бензина возвращены виновным лицом в кассу.

Принимая во внимание изложенные обстоятельства, учитывая, что суммы переплаты премии и излишне списанного бензина являются незначительными и в период проведения ревизии возмещены, суд освободил начальника УВД от административной ответственности в связи с малозначительностью совершенного административного правонарушения и отменил постановление по делу об административном правонарушении, возбужденное по признакам состава ст. 15.14 КоАП РФ, за малозначительностью содеянного, объявив начальнику УВД устное замечание.

Как видим, суды при квалификации правонарушения в виде нецелевого использования бюджетных средств принимают во внимание сумму, использованную не в соответствии с предписаниями бюджетных нормативных правовых актов, а также факт возмещения государству причиненного имущественного ущерба.

Иную позицию в отношении возможности применения ст. 2.9 КоАП РФ к бюджетным правонарушениям занимает Росфиннадзор. Мнение названного органа о нецелесообразности освобождения от ответственности за нарушение бюджетного законодательства в связи с малозначительностью изложено в обзоре судебной практики, направленном в марте 2005 г. в территориальные органы Росфиннадзора, а затем было подтверждено письмом от 11 апреля 2005 г. N 43-01-07-25/1099.

Статья 15.15. Нарушение срока возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе

Нарушение получателем бюджетных средств срока возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе, -

влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от четырех тысяч до пяти тысяч рублей; на юридических лиц - от сорока тысяч до ста тысяч рублей.

К бюджетным средствам, полученным на возвратной основе, относятся бюджетный кредит, полученный юридическим лицом (в том числе налоговый кредит, отсрочки и рассрочки по уплате налогов, платежей и других обязательств). При этом бюджетный кредит является единственной формой государственного финансирования. К другим формам относятся, например, субсидии. Получатели бюджетного кредита (процентного или беспроцентного) обязаны вернуть бюджетный кредит в установленные сроки.

Кредиты, предоставляемые за счет средств бюджетов юридическим лицам, можно разделить на два вида в зависимости от организационно-правовой формы юридического лица:

бюджетный кредит, предоставляемый юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными унитарными предприятиями (статья 76 БК РФ);

кредиты, предоставляемые государственным и муниципальным унитарным предприятиям (статья 77 БК РФ).

Согласно статье 76 БК РФ бюджетные кредиты юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными унитарными предприятиями, могут предоставляться с соблюдением следующих требований:

бюджетный кредит предоставляется на основании гражданско-правового договора (статьи 819 - 821 ГК РФ);

бюджетный кредит предоставляется на условиях возмездности и возвратности;

бюджетный кредит выдается только при условии предоставления заемщиком обеспечения исполнения своего обязательства по возврату этого кредита, причем способами обеспечения исполнения обязательства могут быть только банковские гарантии, поручительства, залог имущества, в том числе акций, иных ценных бумаг, паев, в размере не менее 100% предоставляемого кредита. Обеспечение исполнения обязательств должно иметь высокую степень ликвидности;

обязательным условием предоставления бюджетного кредита является проведение финансовым органом предварительной проверки финансового состояния получателя указанного кредита;

бюджетный кредит предоставляется только тем юридическим лицам, которые не имеют просроченной задолженности по ранее предоставленным бюджетным средствам на возвратной основе;

бюджетные кредиты предоставляются на определенные цели ограниченному кругу субъектов в пределах установленных лимитов - все эти условия определяются законом о бюджете на очередной финансовый год.

Согласно статье 77 БК РФ бюджетные кредиты государственным и муниципальным унитарным предприятиям предоставляются в соответствии со следующими положениями:

бюджетные кредиты (процентные и беспроцентные) предоставляются государственным или муниципальным унитарным предприятиям на условиях и в пределах лимитов, которые предусмотрены соответствующими бюджетами;

получатели бюджетного кредита обязаны вернуть бюджетный кредит и уплатить проценты за пользование им в установленные сроки;

получатели бюджетного кредита обязаны предоставлять информацию и отчет об использовании бюджетного кредита в органы, исполняющие бюджет, и контрольные органы соответствующих законодательных (представительных) органов;

органы, исполняющие бюджет, либо иные уполномоченные органы ведут реестры всех предоставленных бюджетных кредитов по получателям бюджетных кредитов.

Предоставление бюджетного кредита регулируется нормами гражданского законодательства. Средства в данном случае перечисляются на счет юридического или физического лица, а характер их использования определяется в договорном порядке.

Предоставление кредита может осуществляться за счет средств бюджетов субъектов РФ. В этом случае расходы на предоставление кредита должны быть предусмотрены в бюджете субъекта РФ.

Согласно БК РФ санкции за невозврат либо несвоевременный возврат применяются только в отношении руководителя получателя бюджетных средств, в то время как КоАП РФ установлены санкции как в отношении физических, так и в отношении юридических лиц.

Помимо административного штрафа, за невозврат бюджетного кредита применяются такие меры ответственности, как:

взыскание в бесспорном порядке самой суммы невозвращенных бюджетных средств;

взыскание установленной соответствующим соглашением о выделении бюджетных средств либо иным правовым основанием их получения платы за использование бюджетных средств.

Эти меры носят правовосстановительный, компенсационный характер и направлены на сокращение потерь бюджета. Из БК РФ не ясно, в отношении юридического или физического (должностного) лица должны быть применены данные меры, однако, согласно существующей практике, взыскание суммы невозвращенных средств и платы за пользование ею осуществляется с того лица, которому были предоставлены бюджетные средства.

Еще одной группой мер ответственности за невозврат или несвоевременный возврат бюджетных средств являются:

взыскание в соответствии с договорами в бесспорном порядке начисленных на данную сумму пени в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Банка России за каждый день просрочки;

сокращение или прекращение в отношении соответствующего получателя бюджетных средств иных форм финансовой помощи из соответствующего бюджета, в том числе предоставление рассрочек и отсрочек по уплате платежей в бюджет.

Субъектом правонарушения выступают юридические лица и должностные лица, которые нарушили срок возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе.

Статья 15.16. Нарушение сроков перечисления платы за пользование бюджетными средствами

Неперечисление получателем бюджетных средств в установленный срок платы за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возмездной основе, -

Бюджетный кредит предоставляется на возмездной основе. Это означает, что лицо, получившее кредит, обязано своевременно и в полном объеме не только возвратить кредит, но и своевременно и в полном объеме вносить плату за пользование бюджетными средствами. Плата за пользование бюджетными средствами приравнивается к платежам в бюджет.

В соответствии со статьей 291 БК РФ неперечисление либо несвоевременное перечисление процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возмездной основе, влечет наложение штрафов на руководителей получателей бюджетных средств в соответствии с КоАП РФ, а также изъятие в бесспорном порядке сумм процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, полученными на возвратной основе, взыскание пени за просрочку уплаты процентов (платы) за пользование указанными бюджетными средствами в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Центрального банка РФ за каждый день просрочки.

Так же как и при невозврате кредитов, в соответствии с БК РФ административные санкции за неперечисление платы за пользование бюджетными средствами применяются только в отношении руководителя получателя бюджетных средств, в то время как КоАП РФ установлены санкции как в отношении физических, так и в отношении юридических лиц.

Помимо административной санкции за неперечисление платы за пользование бюджетными средствами применяется такая мера правовосстановительного (компенсационного) характера, как изъятие в бесспорном порядке самой платы за пользование бюджетными средствами.

В БК РФ не указано, к физическому или юридическому лицу применяются изъятие в бесспорном порядке процентов и взыскание пени, однако по существующей практике данные меры применяются к лицу, которое получило средства бюджета на возмездной основе.

2. Административная ответственность за нарушения

валютного законодательства

Статья 15.25. Нарушение валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования

1. Осуществление незаконных валютных операций, то есть осуществление валютных операций, запрещенных валютным законодательством Российской Федерации, или осуществление валютных операций с невыполнением установленных требований об использовании специального счета и требований о резервировании, а равно списание и (или) зачисление денежных средств, внутренних и внешних ценных бумаг со специального счета и на специальный счет с невыполнением установленного требования о резервировании, -

влечет наложение административного штрафа на граждан, должностных лиц и юридических лиц в размере от трех четвертых до одного размера суммы незаконной валютной операции, суммы денежных средств или стоимости внутренних и внешних ценных бумаг, списанных и (или) зачисленных с невыполнением установленного требования о резервировании.

2. Нарушение установленного порядка открытия счетов (вкладов) в банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, -

влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до одной тысячи пятисот рублей; на должностных лиц - от пяти тысяч до десяти тысяч рублей; на юридических лиц - от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей.

3. Невыполнение обязанности по обязательной продаже части валютной выручки, а равно нарушение установленного порядка обязательной продажи части валютной выручки -

влечет наложение административного штрафа на должностных лиц и юридических лиц в размере от трех четвертых до одного размера суммы валютной выручки, не проданной в установленном порядке.

4. Невыполнение резидентом в установленный срок обязанности по получению на свои банковские счета в уполномоченных банках иностранной валюты или валюты Российской Федерации, причитающихся за переданные нерезидентам товары, выполненные для нерезидентов работы, оказанные нерезидентам услуги либо за переданные нерезидентам информацию или результаты интеллектуальной деятельности, в том числе исключительные права на них, -

влечет наложение административного штрафа на должностных лиц и юридических лиц в размере от трех четвертых до одного размера суммы денежных средств, не зачисленных на счета в уполномоченных банках.

5. Невыполнение резидентом в установленный срок обязанности по возврату в Российскую Федерацию денежных средств, уплаченных нерезидентам за не ввезенные на таможенную территорию Российской Федерации (не полученные на таможенной территории Российской Федерации) товары, невыполненные работы, неоказанные услуги либо за непереданные информацию или результаты интеллектуальной деятельности, в том числе исключительные права на них, -

влечет наложение административного штрафа на должностных лиц и юридических лиц в размере от трех четвертых до одного размера суммы денежных средств, не возвращенных в Российскую Федерацию.

6. Несоблюдение установленных порядка или сроков представления форм учета и отчетности по валютным операциям, нарушение установленного порядка использования специального счета и (или) резервирования, нарушение установленных единых правил оформления паспортов сделок либо нарушение установленных сроков хранения учетных и отчетных документов или паспортов сделок -

влекут наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от четырех тысяч до пяти тысяч рублей; на юридических лиц - от сорока тысяч до пятидесяти тысяч рублей.

7. Нарушение установленного порядка ввоза и пересылки в Российскую Федерацию и вывоза и пересылки из Российской Федерации валюты Российской Федерации и внутренних ценных бумаг в документарной форме, за исключением случаев, предусмотренных статьями 16.3 и 16.4 настоящего Кодекса, -

влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от пятисот до одной тысячи рублей; на должностных лиц - от одной тысячи до двух тысяч рублей; на юридических лиц - от пяти тысяч до десяти тысяч рублей.

Примечания. 1. Административная ответственность, установленная в отношении должностных лиц частями 1, 3, 4 и 5 настоящей статьи, применяется только к лицам, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица.

2. Стоимость внутренних и внешних ценных бумаг определяется на день совершения административного правонарушения по правилам, установленным валютным законодательством Российской Федерации для расчета суммы резервирования по валютной операции.

3. Пересчет иностранной валюты, а также стоимости внутренних и внешних ценных бумаг в валюту Российской Федерации производится по действующему на день совершения или обнаружения административного правонарушения курсу Центрального банка Российской Федерации.

Анализируемая статья содержит в себе несколько составов административных правонарушений. Их объектом выступают публичные правоотношения по обеспечению реализации единой государственной валютной политики, устойчивости валюты РФ и стабильности внутреннего валютного рынка РФ.

Объективную сторону правонарушений образуют противоправные деяния (действия или бездействие) лиц (субъектов), осуществляемые в нарушение норм права, установленных валютным законодательством РФ и актами органов валютного регулирования.

Субъектами правонарушений являются индивидуальные предприниматели и юридические лица, являющиеся резидентами РФ. При этом индивидуальные предприниматели несут административную ответственность как должностные лица. Субъектом правонарушения могут быть и нерезиденты при условии осуществления валютной операции, противоречащей законодательству РФ и совершенной на ее территории.

Субъективная сторона правонарушения характеризуется виной в форме умысла или неосторожности, поэтому вина подлежит доказыванию во всех случаях привлечения к ответственности по ст. 15.25 КоАП РФ.

Обязанность по доказыванию вины лица, привлекаемого к ответственности, возлагается на органы валютного контроля.

В соответствии с ч. 2 ст. 23.60 КоАП РФ от имени указанных органов данные дела вправе рассматривать: руководитель федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области валютного контроля, его заместители; руководители структурных подразделений федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области валютного контроля, их заместители; руководители территориальных органов федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области валютного контроля.

Таким органом валютного контроля на основании ч. 2 ст. 22 Закона № 173-ФЗ и Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 15 июня 2004 г. N 278, является Федеральная служба по финансово-бюджетному надзору (Росфиннадзор).

В случае несогласия резидента или нерезидента с решением органа валютного контроля оно может быть обжаловано в арбитражный суд в течение 10 дней со дня получения копии оспариваемого решения (ч. 1 ст. 30.3 КоАП РФ, ч. 2 ст. 208 АПК РФ). Заявление об обжаловании решения органа валютного контроля государственной пошлиной не облагается.

С 1 января 2007 г. вступили в силу поправки, предусматривающие серьезное изменение системы валютных ограничений, действующих в РФ. В частности, в соответствии с абз. 1 ч. 3 ст. 26 Федерального закона от 10.12.2003 № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле» (далее - Закон) с 1 января 2007 г. утратили силу нормы, устанавливающие требования: о резервировании; об использовании специальных счетов; об обязательной продаже части валютной выручки; о предварительной регистрации счета (вклада) за рубежом. Кроме того, с этой же даты согласно абз. 2 ч. 8 ст. 28 Закона прекращается срок действия бессрочных разрешений, выданных до вступления в силу Закона. Указанные разрешения являлись фактически изъятиями из общего валютно-правового режима осуществления валютных операций, установленного Законом, и прекращение их действия, по сути, зачастую означает ужесточение валютно-правового режима (фактическое увеличение числа валютных ограничений). В связи с указанными изменениями ряд составов ст. 15.25 КоАП РФ не может быть применен к операциям резидентов и нерезидентов, совершенным после 1 января 2007 г., поскольку будут отсутствовать события административного правонарушения. Однако следует учитывать, что на основании ч. 1 ст. 1.7 КоАП РФ ответственность, предусмотренная ст. 15.25 КоАП РФ за деяния, которые с 1 января 2007 г. не являются противоправными, может быть до внесения изменений в указанную статью КоАП применена к операциям, совершенным до 1 января 2007 г.

Учитывая изложенное, а также то, что вступившие в силу изменения в Закон до настоящего времени никак не отразились в актах, устанавливающих меры ответственности за нарушение положений актов валютного законодательства РФ и актов органов валютного регулирования (далее - валютные правонарушения), в частности, в ст. 15.25 КоАП, вопрос о толковании соответствующих норм приобретает особое значение.

Субъектами административной ответственности за нарушения валютного законодательства и актов органов валютного регулирования нормы ст. 15.25 КоАП РФ прямо называют граждан, должностных лиц и юридических лиц. При этом согласно ч. 3 ст. 2.1 КоАП РФ назначение административного наказания юридическому лицу не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо, равно как и привлечение к административной или уголовной ответственности физического лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо.

КоАП РФ в отличие от Закона не оперирует категориями резидентства, а использует термины «гражданин Российской Федерации» и «иностранный гражданин». Применительно к юридическим лицам КоАП РФ применяет термины «юридическое лицо» и «иностранное юридическое лицо», не уточняя, какие юридические лица относятся к иностранным.

Вместе с тем для целей применения ст. 15.25 КоАП РФ существенно, что на основании ч. 1 ст. 2.6 данного Кодекса иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица, совершившие на территории РФ административные правонарушения, вне зависимости от их валютно-правового статуса подлежат административной ответственности на общих основаниях. Следовательно, с одной стороны, нерезиденты несут ответственность за валютные правонарушения на общих основаниях с резидентами, с другой - в отличие от резидентов нерезиденты являются субъектами административной ответственности только при совершении административного правонарушения на территории РФ.

Экстерриториальность действия норм ст. 15.25 КоАП РФ для резидентов подтверждается судебной практикой, которая квалифицирует как административные правонарушения деяния, совершенные резидентами за пределами территории РФ. А отдельные деяния, ответственность за которые установлена ст. 15.25 КоАП РФ (например, открытие счета (вклада) в банке, расположенном за пределами территории РФ, - ч. 2 ст. 15.25 КоАП РФ), могут быть совершены только за пределами территории РФ.

Индивидуальные предприниматели по анализируемой статье несут ответственность как должностные лица, если законом не установлено иное.

Согласно п. 80 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ полномочия по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 15.25 КоАП РФ, предоставлены должностным лицам органов и агентов валютного контроля. При этом право рассмотрения дел о соответствующих административных правонарушениях предоставлено только органам валютного контроля (ч. 1 ст. 23.60 КоАП РФ).

Казалось бы, нормы ст. 15.25 КоАП РФ сформулированы таким образом, что субъектами ответственности за соответствующие валютные правонарушения должны быть признаны любые резиденты, включая кредитные организации и валютные биржи. Также на первый взгляд согласно ч. 1 ст. 23.60 КоАП РФ рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 15.25 КоАП РФ, могут любые органы валютного контроля, включая Банк России.

Однако это не так. Росфиннадзор не может применять ответственность за нарушения, предусмотренные ст. 15.25 КоАП РФ, к кредитным организациям и валютным биржам, поскольку согласно ч. 4 и 5 ст. 22, ч. 2 ст. 23 Закона это не относится к его компетенции. Вместе с тем и Банк России не может применять ответственность, предусмотренную ст. 15.25 КоАП РФ, поскольку согласно ч. 2 ст. 23.60 КоАП РФ полномочия по рассмотрению дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 15.25 этого Кодекса, предоставлены определенным должностным лицам только федерального органа исполнительной власти, уполномоченным в области валютного контроля. Банк России федеральным органом исполнительной власти не является.

Таким образом, из состава субъектов административной ответственности за правонарушения, предусмотренные ст. 15.25 КоАП, следует исключать кредитные организации и валютные биржи, поскольку отсутствует процедура привлечения их к ответственности и, в частности, нет органа, наделенного необходимыми полномочиями.

Согласно ч. 1 ст. 15.25 КоАП РФ осуществление незаконных валютных операций, т.е. осуществление валютных операций, запрещенных валютным законодательством РФ, влечет наложение административного штрафа на граждан, должностных лиц и юридических лиц в размере от трех четвертых до одного размера суммы незаконной валютной операции. Иными словами, под незаконной валютной операцией законодатель понимает именно осуществление валютных операций, запрещенных валютным законодательством РФ.

Закон использует два способа установления запретов: 1) негативное обязывание, заключающееся в описании недопустимых действий (т.е. заключающееся в прямом запрете осуществлять определенные валютные операции); 2) позитивное обязывание, заключающееся в описании допустимого поведения (в частности, в установлении исчерпывающего (закрытого) перечня разрешенных операций либо в установлении определенного порядка осуществления операций).

Негативное обязывание в Законе использовано при установлении валютных ограничений в следующих случаях: а) запрет на осуществление валютных операций между резидентами (ст. 9 Закона); б) запрет на единовременный вывоз из РФ физическими лицами - резидентами и физическими лицами - нерезидентами наличной иностранной валюты и (или) валюты РФ в сумме, превышающей в эквиваленте 10 тыс. долларов США (абз. 4 ч. 3 ст. 15 Закона).

Позитивное обязывание использовано при установлении валютных ограничений в следующих случаях: а) порядок осуществления купли-продажи иностранной валюты в Российской Федерации (ст. 11 Закона) - запрет на осуществление купли-продажи иностранной валюты и чеков (в том числе дорожных чеков), номинальная стоимость которых указана в иностранной валюте, в РФ, минуя уполномоченные банки; б) правовой режим открытия и использования счетов (вкладов) в банках, расположенных за пределами территории РФ:

разрешено открывать счета за рубежом только с уведомлением налоговых органов (ч. 2 ст. 12, абз. 2 ч. 3 ст. 26 Закона);

правовой режим осуществления операций по счетам (вкладам) в банках, расположенных за пределами территории РФ (ч. 4, 5, 6, 6.1 ст. 12 Закона устанавливают исчерпывающий перечень операций, которые могут осуществляться резидентами по счетам (вкладам) за рубежом);

в) порядок открытия и ведения счетов (вкладов) нерезидентов на территории РФ (ч. 3 ст. 10, ст. 13 Закона) - запрет на открытие нерезидентами счетов (вкладов) в кредитных организациях, не являющихся уполномоченными банками;

г) порядок проведения резидентами расчетов при осуществлении валютных операций (ст. 14 Закона):

запрет на проведение резидентами расчетов при осуществлении валютных операций в наличной форме;

запрет на проведение резидентами расчетов при осуществлении валютных операций через счета, открытые в кредитных организациях, не являющихся уполномоченными банками;

запрет на проведение резидентами расчетов при осуществлении валютных операций с использованием любых вкладов (т.е. вкладов, открытых в уполномоченных банках, в кредитных организациях, не являющихся уполномоченными банками, в баках, расположенных за пределами территории РФ);

д) порядок ввоза в РФ или вывоза из РФ валютных ценностей, валюты РФ и внутренних ценных бумаг (ст. 15 Закона) - запрет на осуществление определенных операций без декларирования;

е) порядок исполнения требования о репатриации (ст. 19 Закона):

запрет на получение резидентами платежа по внешнеторговому контракту (за переданные нерезидентам товары, выполненные для них работы, оказанные им услуги, переданные им информацию и результаты интеллектуальной деятельности, в том числе исключительные права на них) не на счета в уполномоченных банках (п. 1 ч. 1 ст. 19 Закона);

запрет на невозврат в РФ денежных средств, уплаченных нерезидентам за не ввезенные на таможенную территорию РФ (неполученные на таможенной территории РФ) товары, невыполненные работы, неоказанные услуги, непереданные информацию и результаты интеллектуальной деятельности, в том числе исключительные права на них (п. 2 ч. 1 ст. 19 Закона).

Представляется, что объективную сторону нарушения, квалифицируемого как совершение незаконной валютной операции, образует осуществление любых запрещенных валютных операций независимо от способа установления запрета. Данный подход подтверждается судебной практикой. Однако при описании объективной стороны соответствующего правонарушения, ответственность за которое установлена ч. 1 ст. 15.25 КоАП РФ, следует учитывать, что в нее не включаются запреты, нарушение которых составляет объективную сторону правонарушений, предусмотренных специальными нормами КоАП РФ. Это касается нарушения требования о репатриации, ответственность за которые установлена ч. 4 и 5 ст. 15.25 КоАП РФ, а также нарушения порядка ввоза в РФ или вывоза из РФ валютных ценностей, валюты РФ и внутренних ценных бумаг, ответственность за которые установлена ч. 7 ст. 15.25, ст. 16.3 и 16.4 КоАП РФ. Также применительно к нарушению режима использования резидентами счетов за рубежом представляется целесообразным особо подчеркнуть, что нарушения норм ч. 4 - 6.1 ст. 12 Закона составляют объективную сторону нарушений, ответственность за которые установлена именно ч. 1 ст. 15.25 КоАП РФ, в то время как ответственность за нарушение порядка открытия счетов установлена ч. 2 ст. 15.25 КоАП РФ.

Кроме того, в судебной практике разделились мнения в вопросе определения состава запрещенных валютных операций между резидентами и нерезидентами. Проблема заключается в коллизии норм самого Закона. С одной стороны, в соответствии со ст. 6 Закона валютные операции между резидентами и нерезидентами осуществляются без ограничений, за исключением валютных операций, предусмотренных ст. 7, 8 и 11 Закона, в отношении которых ограничения устанавливаются в целях предотвращения существенного сокращения золотовалютных резервов, резких колебаний курса валюты РФ, а также для поддержания устойчивости платежного баланса РФ. Указанные ограничения носят недискриминационный характер и отменяются органами валютного регулирования по мере устранения обстоятельств, вызвавших их установление.

При этом ст. 7 утратила силу с 1 июля 2006 г., ст. 8 Закона утратила силу в полном объеме с 1 января 2007 г., а из ограничений, установленных ст. 11 Закона, с 1 июля 2006 г. осталось только требование об осуществлении купли-продажи на внутреннем валютном рынке только через уполномоченные банки (ч. 1 ст. 11 Закона). Исходя из этого можно сделать вывод, что все иные валютные операции могут осуществляться между резидентами без ограничений и рассмотренные выше ограничения (запреты), установленные ст. 12, 14, 19 Закона, не применимы.

Такой позиции только применительно к требованиям ст. 14 Закона очень часто придерживалась судебная практика, а в итоге ее использовал Высший Арбитражный Суд РФ.

Подобный подход фактически ведет к следующему выводу. В РФ в настоящее время отсутствуют какие-либо ограничения на валютные операции между резидентами и нерезидентами - все ограничении (запреты) распространяются только на операции между нерезидентами и операции между резидентами. Такой вывод прямо следует из позиции ВАС РФ, но является наиболее абсурдным применительно к требованию репатриации и к ограничению состава счетов, которые могут использоваться резидентами и нерезидентами при осуществлении валютных операций.

Представляется, что применение рассматриваемой логики нарушает систему Закона, противоречит его смыслу.

Валютные операции осуществляются в рамках различных хозяйственных отношений. В рамках одного контракта (сделки) обычно может осуществляться не одна валютная операция. Валютное регулирование по своей природе должно быть направлено на каждое отдельное действие, подпадающее под понятие «валютная операция» (п. 9 ч. 1 ст. 1 Закона), а не целиком на сделку, в рамках которой осуществляются эти действия (валютные операции) или на последовательность операций, осуществляемых в рамках сделки. Ограничения, на которые идет отсылка в ст. 6 Закона, предусматривавшиеся ст. 7, 8 и 11 Закона, распространялись не на отдельные операции, а на сделки с определенным экономическим смыслом - кредиты (займы), сделки с ценными бумагами, сделки на внутреннем валютном рынке. Именно поэтому указанные ограничения по смыслу ст. 6 Закона носили чрезвычайный характер, они должны были вводиться только при определенных обстоятельствах и подлежали отмене после прекращения этих обстоятельств.

Большинство же требований Закона направлено на регламентирование каждого отдельного действия (валютной операции) каждого субъекта (резидента или нерезидента) в отдельности. Если ты (резидент) хочешь осуществить отчуждение иностранной валюты в пользу нерезидента (подп. "б" п. 9 ч. 1 ст. 1 Закона) по любой сделке, то должен подумать, в какой форме можешь это сделать (по общему правилу, только через счета - ст. 14 Закона), через какие финансовые институты (только через уполномоченные банки - ст. 14 Закона - и в отдельных случаях банки, расположенные за пределами территории РФ - ст. 12 Закона). Эти ограничения не зависят от экономического смысла сделки.

Таким образом, после отмены всех валютных ограничений, основанных на экономическом смысле операций (сделок), и с учетом вступления в силу Федерального закона от 30 декабря 2006 г. № 281-ФЗ «О специальных экономических мерах» (далее - Федеральный закон № 281-ФЗ), ст. 6 Закона также должна рассматриваться как неприменимая к отношениям между резидентами и нерезидентами, как фактически утратившая силу. Ведь сделки (кредиты, сделки с ценными бумагами, сделки на внутреннем валютном рынке), которые могли быть ограничены на основании ст. 7, 8 и 11 Закона, и так после отмены соответствующих норм, на основании абз. 2 ч. 2 ст. 5 Закона, по общему правилу будут реализоваться без ограничений, а действие иных ограничений (запретов) Закон не связывает с субъектным составом соответствующих сделок, в рамках которых совершаются ограниченные операции.

Таким образом, валютные операции между резидентом и нерезидентом так же должны подпадать под действие указанной выше системы запретов, как и операции между резидентами и операции между нерезидентами. При этом следует учитывать, что система ограничений дополнена законодателем возможностью установления ограничений в зависимости от их экономического содержания. В соответствии с п. 2 ч. 2 ст. 3 Федерального закона № 281-ФЗ специальные экономические меры могут быть направлены на запрещение финансовых операций или установление ограничений на их осуществление с нерезидентами. Эта возможность по своему содержанию совпадает с полномочием, предоставлявшимся раньше органам валютного регулирования на основании ст. 6 Закона, нормы которой в настоящее время должны рассматриваться как фактически утратившие силу.

Административная ответственность за нарушение порядка представления документов валютного контроля (анализ ч. 6 ст. 15.25 КоАП РФ).

Валютный контроль всегда являлся важнейшим элементом правового режима осуществления валютных операций в РФ. С отменой многих валютных ограничений его значение не только не уменьшилось, но и получило новое звучание.

Валютный контроль представляет собой систему мер, направленных на сбор и систематизацию информации по валютным операциям, а также на предупреждение, выявление и пресечение валютных правонарушений. Валютный контроль в РФ осуществляется на всех стадиях осуществления валютных операций: 1) предварительный валютный контроль осуществляется, например, уполномоченными банками при оформлении паспортов сделок, уполномоченными банками и профессиональными участниками рынка ценных бумаг при истребовании подтверждающих документов, налоговыми органами при получении уведомления об открытии резидентом счета за рубежом и т.д.; 2) текущий валютный контроль осуществляется таможенными органами при контроле за ввозом на таможенную территорию РФ и вывозом с таможенной территории РФ валютных ценностей, валюты РФ и внутренних ценных бумаг; 3) последующий контроль осуществляется, например, налоговыми органами при получении отчетов о движении средств по счетам резидентов за рубежом.

Целью валютного контроля является не только выявление, предупреждение и пресечение правонарушений. Важнейшим направлением валютного контроля всегда был и остается сбор и систематизация информации о валютных операциях для целей формирования статистической отчетности, в том числе для целей составления платежного баланса. С вступлением в силу Федерального закона № 281-ФЗ сбор информации по валютным операциям может преследовать еще одну цель - выявление объективных предпосылок введения специальных экономических мер при осуществлении валютных операций.

В связи с особой ролью валютного контроля в валютной системе РФ следует отметить, что валютный контроль в России осуществляется преимущественно с использованием инструментов документарного контроля, т.е. основным инструментом валютного контроля является не ревизия (не инвентаризация), а анализ документов. В связи с этим законодатель нашел нужным особо выделить ответственность за нарушение порядка представления документов валютного контроля. При этом под документами валютного контроля для целей настоящей работы можно понимать все документы (вне зависимости от их носителя), связанные с проведением валютного контроля и необходимые для идентификации валютной операции и контроля за соблюдением правомерности осуществления соответствующей валютной операции.

Часть 6 ст. 15.25 КоАП РФ предусматривает ответственность за следующие деяния, совершенные в связи с осуществлением валютного контроля: 1) несоблюдение порядка или сроков представления форм учета и отчетности по валютным операциям; 2) несоблюдение единых правил оформления паспортов сделок; 3) нарушение сроков хранения учетных и отчетных документов или паспортов сделок.

Исходя из этого можно сделать вывод, что законодатель посчитал необходимым предоставить особую защиту общественным отношениям в сфере валютного контроля, связанным с порядком оформления и представления документов валютного контроля двух видов: форм учета и отчетности по валютным операциям; паспортов сделок.

Согласно ч. 4 ст. 5 Закона Центральный банк РФ устанавливает единые формы учета и отчетности по валютным операциям, порядок и сроки их представления, а также готовит и опубликовывает статистическую информацию по валютным операциям.

Из приведенной нормы Закона видно не только то, что Банк России как орган валютного регулирования своими актами определяет порядок представления таких документов валютного контроля, как документы учета и отчетности, но и позволяет установить основную цель предоставления этих документов - сбор статистической информации по валютным операциям.

Также в целях обеспечения учета и отчетности по валютным операциям Банк России может в соответствии с ч. 1 ст. 20 Закона устанавливать единые правила оформления резидентами в уполномоченных банках паспорта сделки при осуществлении валютных операций между резидентами и нерезидентами. При этом законодатель нашел нужным особо подчеркнуть, что паспорта сделок могут использоваться органами и агентами валютного контроля для целей осуществления валютного контроля в соответствии с Законом (ч. 3 ст. 20).

Иными словами, паспорт сделки рассматривается в Законе как документ валютного контроля с двойным назначением: с одной стороны, он как документ учета и отчетности направлен на сбор статистической информации по валютным операциям, с другой - он может использоваться для контроля за соблюдением валютного законодательства при осуществлении резидентами валютных операций.

Вместе с тем в Законе упоминаются и иные документы, используемые для целей валютного контроля. Так, нормами ч. 4 ст. 23 Закона ограничен состав документов, которые агенты валютного контроля могут требовать от резидентов и нерезидентов при осуществлении возложенной на агентов валютного контроля обязанности по осуществлению контроля за соблюдением резидентами и нерезидентами актов валютного законодательства РФ и актов органов валютного регулирования (п. 1 ч. 7 ст. 23 Закона). Применительно к этим документам в ч. 4 ст. 23 Закона используется общий термин «документы, связанные с проведением валютных операций», причем среди этих документов называют не только «подтверждающие документы» (п. 9, 10 ч. 4 ст. 23), но и все те же паспорта сделок (п. 12 ч. 4 ст. 23). Более того, согласно п. 2 ч. 3 ст. 23 Закона порядок предоставления резидентами и нерезидентами подтверждающих документов и информации при осуществлении валютных операций уполномоченным банкам устанавливается также Банком России.

Таким образом, Закон применительно к составу документов валютного контроля различает два института: «учет и отчетность по валютным операциям» и «документы и информация, связанные с проведением валютных операций». При этом паспорт сделки прямо относится Законом к документам, связанным с проведением валютных операций (п. 12 ч. 4 ст. 23), но призван обеспечить еще и учет, отчетность по валютным операциям (ч. 1 ст. 20), не являясь при этом документом учета и отчетности. Институт «подтверждающих документов» однозначно включен законодателем в состав «документов, связанных с проведением валютных операций» (п. 9, 10 ч. 4 ст. 23).

Уже на основании изложенного можно прийти к выводу о том, что КоАП РФ, установив ответственность за нарушение порядка предоставления форм учета и отчетности по валютным операциям, преднамеренно не предусмотрел ответственности за нарушение порядка представления «документов, связанных с проведением валютных операций». При этом Закон заложил основы механизма предупреждения нарушения резидентами и нерезидентами порядка представления соответствующих документов, требуемых агентами валютного контроля в соответствии с ч. 4 ст. 23 Закона. Согласно абз. 4 ч. 5 ст. 23 Закона уполномоченные банки отказывают в осуществлении валютной операции в случае непредставления лицом документов, требуемых на основании ч. 4 и 5 ст. 23 Закона, либо