 |
|
Указы Президента. Соотношение закона и указа Президента.
Указ Президента Российской Федерации — указ (решение), принимаемое Президентом Российской Федерации — России в пределах его компетенции. Указы и распоряжения (акты) Президента Российской Федерации обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации. Они не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам[1].Указы обладают высшей юридической силой после Конституции России и федеральных законов, являются подзаконными правовыми актами.
Указы и распоряжения могут носить нормативный и ненормативный характер. Например, Указы от 2 марта 1994 г. № 442 и от 1 июня 1995 г. № 554, которыми утверждено Положение о государственных наградах в России, относятся к числу нормативных актов. Указ же о награждении конкретного лица, относится к числу ненормативных (индивидуально-правовых или правоприменительных актов).
Акты Президента Российской Федерации, имеющие нормативный характер, вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования. Иные акты Президента Российской Федерации, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания[2].
Указы, восполняющие пробелы правового регулирования в сфере исключительного регулирования федеральных законов, действуют впредь до принятия соответствующих федеральных законов (предполагается, что принятие Президентом таких указов обязывает его в порядке законодательной инициативы внести в Государственную Думу соответствующий проект закона).
В «Собрании законодательства Российской Федерации» Указы Президента России публикуются в третьем разделе. При этом вначале размещаются нормативные указы, затем указы ненормативного характера.
1)революция – подзаконный характер
2)советское время:после утверждения на сессии верховного совета силу закона
3) высокие полномочия президента
Согласно ч.1 ст.90 Конституции Российской Федерации Президент издает указы и распоряжения, обязательные на всей территории Российской Федерации, которые "не должны противоречить Консти-туции Российской Федерации и федеральным законам".
Наличие данной формулы и целый ряд других причин социально-экономического и политиче-ского характера дает основание некоторым ученым сомневаться в подзаконности нормативных указов Президента Российской Федерации1. На наш взгляд, формула "не должны противоречить федеральным законам" не оставляет никаких сомнений в подзаконности указов Президента России уже потому, что после введения в действие соответствующего федерального закона его соотношение с "опережающим" указом должно исходить из необходимости пересмотра такого указа, приведение его в соответствие с федеральным законом.
-восполняют временное законодательное регулирование до принятия соответствующего федерального закона, можно было бы отнести к актам законодательного характера, если бы такое полномочие по принятию актов, временно восполняющих законодательное регулирование (временно "замещающих" федеральные зако-ны) была напрямую закреплена в Конституции или специальном федеральном законе.
1 ноября 1991 года Президенту России было предоставлено право принимать норма-тивные акты законодательного характера сроком на один год в соответствии с Постановлением Съезда народных депутатов РСФСР "О правовом обеспечении экономической реформы"*(190). В соответствии с этим постановлением, имевшем в то время юридическую силу закона, Президентом были изданы ука-зы о земельной реформе, налогах, государственной службе, аудиторской деятельности, здравоохране-нии и другим вопросам.
Следовательно, нормативные указы Президента России, изданные в период с 1 ноября 1991 года до 1 ноября 1992 года имели юридическую силу закона, а те из них, которые действуют до сих пор в части не противоречащей Конституции Российской Федерации, федеральным законам и законам Рос-сийской Федерации продолжают оставаться актами законодательного характера. Все остальные акты Президента России, изданные до 1 ноября 1991 года и после 1 ноября 1992 года, называться актами за-конодательного характера с юридической точки зрения не могут.
Помимо этого, Конституция Российской Федерации не наделяет Президента также и полномо-чиями по восполнению пробелов законодательного регулирования.
Право Президента издавать нормативные указы по любому вопросу, входящему в предмет веде-ния Российской Федерации или предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в отсутствие федерального закона нашло обоснование и юридическое закрепление в постановлении Кон-ституционного Суда Российской Федерации от 30 апреля 1996 г. N 11-П*(192) и других решениях дан-ного судебного органа. В соответствии с названным постановлением "опережающие" указы ограничены во времени периодом до принятия федерального закона. Возникает вопрос: насколько такая практика соответствует Конституции Российской Федерации в аспекте нормативно закрепленного соотношения федерального закона и указа Президента России?.
Для ответа на данный вопрос рассмотрим предметную сферу указов. По Конституции Россий-ской Федерации к предметам ведения Президента Российской Федерации относятся:
- утверждение военной доктрины Российской Федерации (п."з"ст.83);
- назначение выборов Государственной Думы (п."а" ст.84);
- роспуск Государственной Думы (п."б" ст.84);
- назначение референдума (п."в" ст.84);
- приостановление действия актов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в определенных Конституцией полномочиях (ч.1 ст.85);
- введение чрезвычайного положения (ст.88);
- введение военного положения (ч.2 ст.87);
- отмена постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральным законам, нормативным указам Президента Россий-ской Федерации (ч.3 ст.115);
- утверждение структуры федеральных органов исполнительной власти (ч.1 ст.112).
Помимо этого, нормативными указами Президента Российской Федерации может быть также урегулирован порядок решения целого ряда вопросов, отнесенных по Конституции Российской Федера-ции к ведению Президента Российской Федерации: порядок рассмотрения вопросов гражданства Рос-сийской Федерации и предоставления политического убежища (п."а" ст.89), порядок награждения госу-дарственными наградами Российской Федерации, присвоения почетных званий Российской Федерации, высших воинских и высших специальных званий (п."б" ст.89), формирования и деятельности Совета Безопасности Российской Федерации (п."ж" ст.83) и Администрации Президента (п."и" ст.83), порядок издания собственных актов (ч.1 ст.90).
Как показывает практика, нормативные указы издаются Президентом практически по всем пред-метам ведения, напрямую закрепленным за ним по Конституции Российской Федерации, их принятие возможно до издания соответствующего федерального закона. Законность указов, принимаемых по на-званным вопросам до принятия федерального закона не может быть оспорена.
По всем другим вопросам, которые не входят напрямую в предмет ведения Президента, он также издает свои нормативные правовые акты, на том основании, что Конституция закрепляет за ним право определения "основных направлений внутренней и внешней политики государства" (ч.3 ст.80). Но Кон-ституция Российской Федерации ограничивает издание Президентом нормативных правовых актов, оп-ределяющих основные направления внутренней и внешней политики государства, уже другой форму-лой - "в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами" (ч.3 ст.80). В параграфе 2 второй главы нами уже была подробно рассмотрена юридическая формула "в соответствии с законом" ("должны соответствовать закону"), которая означает, что конкретный подзаконный норма-тивный правовой акт по определенному вопросу не должен иметь расхождений с другим конкретным актом большей юридической силы - законом. В самом деле, Конституционный Суд Российской Федера-ции, решая дела о соответствии Конституции Российской Федерации определенного нормативного акта, рассматривает именно два конкретных акта, сравнивает, с одной стороны, Конституцию Российской Федерации, с другой стороны, конкретный нормативный акт, а не целый вид нормативных правовых актов определенного органа вообще.
Это значит, что Президент Российской Федерации вправе издавать нормативные указы по любо-му вопросу, напрямую не закрепленному за ним по Конституции Российской Федерации, но входящему в предмет ведения Российской Федерации и предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, после издания соответствующего федерального закона. Такое соотношение федерального закона и нормативного указа Президента Российской Федерации по вопросам, напрямую не закреплен-ным в предмете ведения главы государства, не противоречит российскому варианту принципа разделе-ния властей, но служит развитию этого основополагающего конституционного принципа..
Вносить изменения и дополнения в статьи 80 и 90 Конституции Российской Федерации представляется нецелесообразным, т.к. они с нормативной точки зрения точны. Дополнить их можно общим запретом на издание временно восполняющих законы под-законных нормативных правовых актов Российской Федерации. По всей видимости, пришло время ме-нять направленность решений Конституционного Суда Российской Федерации и самой практики изда-ния президентских указов.
Первоначально издание "опережающих" указов находило объяснение в отсутствии правового ре-гулирования важных государственных вопросов в условиях реформирования страны. Сейчас, когда принято около полутора тысяч федеральных законов, и законодательное регулирование охватило прак-тически все сферы общественной жизни, потребность в такой практике отпала, но она пока еще про-должается, видимо, по инерции.
Нормативные указы Президента Российской Федерации, развивающие или конкретизирующие федеральные законы, исходя из буквального смысла Конституции, могут осуществлять регулирование тех или иных общественных отношений на базе федерального закона в рамках закрепления "основных направлений". Целесообразно, если в них будут содержаться не конкретные правовые нормы, а, глав-ным образом, нормы-принципы, нормы-дефиниции, исходные для иных подзаконных нормативных ак-тов Российской Федерации нормы. Это второе ограничение для нормативных указов Президента по во-просам напрямую не отнесенных Конституцией к его компетенции.
Как показывает проведенное исследование нормативных указов Президента Российской Федера-ции за период 1999-2001 гг., большая часть этих указов не содержит указаний на юридические основа-ния их издания*(195). Так, в 52% нормативных указов за 2000 год не указывалось какой акт послужил основанием их издания. Основная часть этих указов не содержит основания их издания, в виду несо-блюдения правил юридической техники. Представляется целесообразным, чтобы во всех нормативных указах Президента Российской Федерации указывалось основание их издания и соблюдались элемен-тарные правила юридической техники. В одном случае это будет соответствующая статья Конституции Российской Федерации, в которой напрямую закреплено полномочие Президента, в другом случае это будет указание на ч.3 ст.80 Конституции Российской Федерации и статью (статьи) федерального закона, в соответствии с которой (которыми) издан данный нормативный указ.
Нормативные указы Президента Российской Федера-ции регулируют широкий круг разнообразных вопросов, охватывающих все сферы общественной жиз-ни (от политики государства в определенной отрасли экономики до защиты малоимущих слоев населе-ния и т.д.). Но после того, как те же самые вопросы оказываются урегулированными в форме федераль-ного закона, Президент по списку отменяет ранее изданные им нормативные указы или вносит в них соответствующие изменения и дополнения.
Таким образом, представляется наиболее целесообразным, если в современных условиях предмет регулирования указов Президента Российской Федерации будет наиболее тесно связан с предметом ре-гулирования федеральных законов, а границами этого регулирования может стать именно нормативное определение основных направлений в решении важных государственных вопросов. Как раз это и пред-писано Президенту Российской Федерации в ч.3 ст.80 Конституция Российской Федерации: в соответ-ствии с Конституцией и федеральными законами определять основные направления внутренней и внешней политики государства. Это значит, что после введения в действие определенного федерального закона Президент на принципиальном уровне регулирует по своему усмотрению тот или иной вопрос, с одной стороны, не отходя от рамок законодательных предписаний, с другой стороны, как правило, не принимая конкретных норм, а вводя нормы-принципы и т.п. нормы, оставляя конкретное регулирование на усмотрение органов исполнительной власти различных уровней. Такие нормы будут содержать именно направления регулирования тех или иных отношений, предписания, необходимые для коорди-нации действий различных органов государственной власти