Здавалка
Главная | Обратная связь

Местное самоуправление и управление



Местное самоуправление регулируется большим числом актов. Однако оно действует не во всех территориальных единицах. Так, Акт о местном управлении 1985 г. упразднил органы самоуправления Большого Лондона и метрополитенских графств Англии. Тем самым Лондон стал единственной в мире столицей, не имеющей ни мэра, ни городского совета. Функции органов самоуправления Лондона и метрополитенских графств частично переданы советам округов (районов Лондона), частично — специальным административно-территориальным единицам (транспортным, пожарным, полицейским), а частично — образованным на основе департаментов упраздненных муниципалитетов правительственным агентствам, численный и персональный состав которых утверждается соответствующим министром. Последние решают вопросы планирования, использования земель, водоснабжения.

Кроме того, не существует советов графств в Северной Ирландии. И все же отсутствие местного самоуправления в основных территориальных единицах страны — исключение, а отнюдь не правило. Самоуправление осуществляется в большинстве случаев через избираемые жителями советы. Лишь в тех приходах, население которых насчитывает менее 150 избирателей, самоуправленческие решения принимаются на общих собраниях избирателей, т. е. советы не образуются. Если число избирателей в приходе составляет от 150 до 200, вышестоящий совет вправе принять решение о создании на территории нескольких приходов одного приходского совета. В большинстве же существующих политико-административных единиц действует по одному совету в каждой из них. В Англии это советы графств (неметрополитенских), административных округов и приходов, в Уэльсе — советы графств, городов-графств и общин, в Шотландии — советы территориальных единиц местного управления и советы общин, в Северной Ирландии — советы округов и приходов.

Компетенция между местными советами различных уровней разграничена. Так, в Англии советы графств (неметрополитенских) занимаются вопросами организации планирования, образования, библиотечного дела, социального обслуживания, полиции, пожарной безопасности, транспортного развития, дорожного движения, охраны прав потребителей. Окружные советы в неметрополитенских графствах отвечают за местное планирование, жилищное строительство, здравоохранение. Компетенция советов округов метрополитенских графств и административных районов Лондона шире. Они ведают не только теми же вопросами, что и окружные советы неметрополитенских графств, но и многими из отнесенных в неметрополитенских графствах к компетенции советов графства — за исключением организации пассажирского транспорта и полиции, что входит в ведение властей, назначаемых из центра. Компетенция приходов ограничивается вопросами благотворительности, содержания зданий общественного предназначения, местных дорог и т. п.

Следует отметить, что в некоторых сферах разграничить полномочия между органами местного самоуправления различных уровней, а в метрополитенских графствах Англии — между правительственными органами на местах и местными властями достаточно сложно. Так, в неметрополитенских графствах вопросы планирования, здравоохранения, музейного дела, содержания парков, плавательных бассейнов, спортивных площадок отнесены к компетенции и советов графств, и советов округов. Попытка устранения дублирования функций местных советов различных уровней, как уже отмечалось, явилась одной из причин проведения реформы политико-административного деления и местного самоуправления в последние годы.

Члены местных советов (советники) в Англии, Уэльсе, Северной Ирландии избираются на четыре года, а в Шотландии, в соответствии с Актом о местном управлении 1994 г., — на три года. При этом советы графств, а также районов Лондона обновляются каждый раз полностью. В округах метрополитенских графств 1/3 советников переизбирается ежегодно, за исключением того года, в который проводятся выборы советов графств. Окружным советам неметрополитенских графств предоставлено право самим определять любую из двух указанных моделей организации выборов, о которых говорилось выше.

Совет ежегодно (в Шотландии на весь трехлетний срок полномочий) избирает из числа советников своего председателя. В столичных районах и округах метрополитенских графств он именуется мэром. Данное лицо выполняет лишь представительские функции. Исключение составляет лорд-мэр Сити, возглавляющий местную администрацию.

В соответствии с законом, все местные советы должны проводить не менее одной сессии ежегодно. Акт о местном управлении 1985 г. обязывает советы проводить сессии открытыми для публики (хотя предусматриваются и исключения), а также публиковать отчеты о них в местной прессе.

Советы образуют комитеты, причем в их состав могут входить наряду с советниками другие лица. Совет делегирует им большинство своих полномочий, за исключением установления местных налогов. Кроме того, комитеты выполняют функции администрации: специальных исполнительных органов не образуется. При этом функции координации работы всех комитетов выполняет комитет по вопросам политики и ресурсов, в состав которого входят председатели всех прочих комитетов.

Структурными элементами местных советов могут выступать и партийные фракции В отличие от Парламента характеристика партийного состава местных советов в целом по стране является достаточно пестрой. Имеются однопартийные, двухпартийные, многопартийные и беспартийные советы. При этом наряду с общенациональными партиями в советах представлены движения природоохранительной направленности, национальных меньшинств, женские и иные*.

* См.: Kingdom J. Local Government and Politics in Britain. N.Y. — L., 1991, p. 109.

Советники осуществляют депутатскую деятельность на безвозмездной основе, сочетая ее со своими обычными занятиями. Однако престиж и авторитетность местного депутатства достаточно высоки.

Нередко выполнение функций депутатов местного совета служит ступенькой на лестнице политической карьеры (бывший Премьер-министр Дж.Мейджор был, например, в свое время советником в лондонском районе Лэмбинг). Оплачиваемый и постоянный характер по решению совета может иметь деятельность председателей комитетов, их членов, выполняющих административные функции. Акт о защите прав нанимаемых 1978 г. обязывает работодателей освобождать работника, избранного советником, на различные отрезки времени для выполнения депутатских полномочий. Соответствующим лицам выплачивается средняя заработная плата из средств местного бюджета.

Статус советника характеризуется и несовместимостью мандата с занятием административных должностей, назначение на которые произведено или подтверждено данным советником (за исключением председателя комитета либо его заместителя) или любым органом совета. Возможность совмещения депутатства в нескольких представительных органах допускается. Акты о местном управлении для Англии и Уэльса 1972 г. и для Шотландии 1973 г. предусматривают так называемое «золотое правило», обязывающее советника немедленно объявлять в письменной или устной форме о финансовой заинтересованности в результатах рассмотрения какого-либо вопроса советом или его комитетом. В этом случае соответствующий советник воздерживается от участия в обсуждении и голосовании по вопросу, представляющему для него финансовый интерес. Каждым советом ведется специальный журнал уведомлений о такой заинтересованности. Умолчание о ней рассматривается как правонарушение.

Основаниями лишения мандата советника являются: вынесение судебного приговора о тюремном заключении, нарушения, допущенные в ходе проведения выборов, а также требований, предъявляемых избирательными цензами (например, банкротство), наложение штрафа на сумму более 500 ф.ст.

Отсутствие на местах назначаемых сверху чиновников не означает, что местное самоуправление свободно от правительственного контроля. Британские юристы обосновывают его правомерность принципиальным положением общего права о том, что монарх — единственный источник всей власти, а министры, контролирующие местное самоуправление, суть слуги Короны. Тем самым сформулирован типично британский подход к роли местного самоуправления как к инструменту национальной политики*.

* См.: Баранчиков В.А. Муниципальные органы Великобритании. М.: ВЮЗИ, 1990, с. 4.

 

Принцип же парламентского верховенства обусловил то, что одной из важнейших форм контроля центра за местным самоуправлением является нормативное регулирование, которое осуществляется Парламентом либо Правительством посредством делегированного законодательства в позитивной форме. В этом заключается доктрина inter vires, согласно которой органы местного самоуправления могут действовать только в пределах полномочий, предоставленных им центральными органами. Таким образом, все полномочия органов местного самоуправления рассматриваются как делегированные им Парламентом*. Выход за пределы таких полномочий (ultra vires) рассматривается как нарушение закона.

* См.: Kingdom J. Op. cit., p. 11.

 

Центральные департаменты могут контролировать органы местного самоуправления лишь в пределах закона. Но статуты, как правило, содержат лишь нормы-принципы. Поэтому статутное регулирование дополняется министерским, которое подчиняет отраслевые службы местного самоуправления жесткому контролю соответствующих правительственных органов.

Другая форма контроля — утверждение центральными департаментами чиновников аппарата местной власти, избираемых советами. Утверждению подлежат и акты советов в сфере финансов и планирования.

Наиболее оперативной и широко распространенной формой контроля является инспектирование. Такими полномочиями обладает, например, министерство образования и науки по вопросам своей компетенции. Неудовлетворительные результаты, выявленные в итоге инспектирования, могут привести к такой санкции, как временная передача полномочий и служб местного самоуправления в подчинение назначенным из центра органам или чиновникам. Впрочем, такие случаи редки.

Правительственные органы могут назначать расследования в отношении подконтрольных местных служб, если обнаружен обман или мошеннические действия.

Особую ответственность за организацию местного самоуправления несет министерство по вопросам охраны окружающей среды. Оно обобщает информацию о состоянии дел на местах, координирует контрольную деятельность прочих центральных департаментов в отношении местного самоуправления, разрабатывает законы о местном управлении, готовит его реформы и т. п.

В финансовой сфере контроль осуществляется аудиторами — институтом, учрежденным Актом о местном управлении 1972 г. Кандидатуры аудиторов утверждаются государственным секретарем по вопросам охраны окружающей среды по предложению местных советов. Аудитор действует в каждом округе и обязан контролировать законность расходования денежных средств, выделенных на публичные нужды. Ежегодно он составляет заключение, которое направляет совету и государственному секретарю по вопросам охраны окружающей среды. Информацию о незаконной деятельности местных властей он направляет в суд.

Основное содержание судебного контроля за местным самоуправлением составляет обеспечение баланса между властью центра и мест. В большинстве случаев судебный контроль направлен на реализацию доктрин inter и ultra vires: если местный орган не выполняет должным образом предписаний Парламента, равно как если превышает свои полномочия, его деятельность признается незаконной. В качестве первой инстанции дело в зависимости от подсудности может рассматривать магистратский суд, суд графства, Высокий суд или Суд Короны. Следовательно, делами, одной из сторон в которых выступает местный орган, занимаются в большинстве случаев суды общей, а не административной юрисдикции. В качестве санкций могут выступать штраф, приказ, требующий устранения недостатков в управлении (мандамус), приказ-запрещение (инджанкшн).

Контроль центра за местным самоуправлением в сфере обеспечения прав и свобод человека и гражданина осуществляется также через институт упоминавшихся уже омбудсманов: комиссаров для Северной Ирландии, комиссаров по местному управлению для Англии, Уэльса и Шотландии, Комиссара по делам служб здравоохранения.

Как видно, англосаксонская муниципальная система не означает слабости контроля центра за местным самоуправлением. Наоборот, по утверждению П.Бромхеда, «нет сомнения в том, что суверенные полномочия Короны по отношению к местному самоуправлению безграничны»*. В этой связи следует еще раз отметить, что гарантиями от суперцентрализации государства и диктата бюрократии центральной власти, опасность которых вроде бы создает «буква закона», выступает царящий в стране «дух права» в виде высокой правовой культуры, давних и прочных традиций демократии и сильной судебной власти.

* Бромхед П. Эволюция британской конституции. М.: ЮЛ, 1978, с.301.

 

Помимо этого существует и ряд статутных гарантий местного самоуправления. Это наличие собственного бюджета и муниципальной собственности у советов всех уровней, право на судебную защиту, а также закрепление в актах о местном управлении за всеми местными советами статуса корпораций, т. е. коллективных субъектов, наделенных для осуществления своих функций -определенными полномочиями и действующих как единое целое в качестве юридического лица. Важнейшим символом юридического лица является печать. В приходских советах, где печать отсутствует, ее заменяют подписи двух советников.

 







©2015 arhivinfo.ru Все права принадлежат авторам размещенных материалов.