Главная | Обратная связь

Совет министров (Правительство)

В Конституции подраздел «Совет министров» раздела «Правительство» состоит всего из пяти статей (ст. 92 — 96). Две следующие статьи составляют подраздел «Публичная администрация», а еще две — подраздел «Вспомогательные органы», которые мы рассмотрим ниже в особых пунктах настоящего параграфа. Кроме того, статус Правительства затрагивается отдельными статьями раздела о Парламенте. Тот факт, что названия раздела и первого его подраздела различаются, не означает, что речь идет о разных органах, ибо в подразделе «Совет министров» большей частью употребляется термин «Правительство» и из содержания подраздела можно сделать вывод, что оба термина равнозначны.

Компетенция Правительства в Конституции по существу не описана. Практика же свидетельствует, что Правительство на центральном уровне осуществляет любые исполнительные полномочия, которые не отнесены Конституцией к компетенции других органов.

Особо следует отметить, что, согласно ст. 76 и 77 Конституции, Правительству может быть делегировано осуществление законодательной функции, если при этом будут определены принципы и руководящие критерии делегирования, ограничено его время и установлены предметы. Без делегирования со стороны палат Парламента Правительство не может издавать декреты, имеющие силу обычного закона.

Когда в случаях чрезвычайной необходимости и срочности Правительство под свою ответственность принимает временные положения, имеющие силу закона, оно должно в тот же день представить их палатам для превращения в закон. Если палаты в это время распущены, они специально созываются и собираются в течение пяти дней. Если в течение 60 дней после опубликования таких декретов они не будут превращены в законы, то теряют силу с момента издания. Это довольно жесткая норма: за два месяца на основе декретов могут возникнуть правоотношения, объявление которых ничтожными повлечет для участников болезненные последствия. Поэтому Конституция установила, что палаты могут тем не менее урегулировать законом правоотношения, основанные на таких декретах.

Нельзя не отметить и того немаловажного фактора, что Конституция практически не оставила Правительству средств для воздействия на Парламент во время законодательной процедуры. Оно не может ее прервать, как, например, это может сделать Правительство во Франции. Лишь механизм партийной Дисциплины (последняя может падать пропорционально росту числа партий, вошедших в коалиционное Правительство) оказывается на стороне центральной исполнительной власти.

Из приведенных выше положений о Президенте республики следует, что его компетенцию фактически осуществляет Правительство. Оно может оказывать давление на Парламент, ставя в связи с какими-либо своими проектами вопрос о доверии. Непринятие проекта означает в таком случае отказ в доверии, что влечет правительственный кризис, чреватый возможностью роспуска одной или обеих палат.

Председатель Совета министров руководит общей политикой Правительства. Он поддерживает единую линию политического и административного управления, содействуя деятельности министров и координируя ее.

Личность и престиж Председателя Совета министров оказывают значительное влияние на реальную роль Правительства. «Сильными личностями» были, например, христианские демократы А. Де Гаспери, А. Фанфани, А. Моро, М. Румор. Так, А. Фанфани в течение своей политической карьеры был только Председателем Совета министров шесть раз, а число занимавшихся им министерских постов в разных Правительствах значительно больше. А. Де Гаспери возглавлял восемь последовательных Правительств с декабря 1945 г. по август 1953 г. А. Моро и М. Румор занимали этот пост по пять раз.

Формирование и состав. В соответствии с классическими правилами парламентарной республики Правительство назначается Президентом после консультаций с председателями палат Парламента и лидерами парламентских групп. Точнее говоря, Президент назначает Председателя Совета министров и по его предложению — министров. Председатель и министры образуют Совет министров, т. е. Правительство. До вступления в должность они приводятся Президентом к присяге.

Затем Правительство должно получить доверие обеих палат Парламента, т. е. каждая из палат принимает поименным голосованием мотивированную резолюцию с выражением доверия или отказом в нем. Правительство должно предстать перед палатами для получения доверия (инвеституры) не позднее 10 дней после своего сформирования. Обычно же получение доверия в одной палате ведет к аналогичному результату в другой, поскольку политический состав палат практически одинаков.

На практике порядок назначения Правительства гораздо сложнее. В Италии сформировался конституционный обычай такого же характера, какой существовал во Французской Четвертой республике. Этот обычай включает консультации с лидерами политических партий и парламентских групп; зондаж по вопросу сформирования правительственного большинства в обеих палатах Парламента; выявление в результате таких консультаций реальной кандидатуры на пост Председателя Совета министров. В условиях многопартийности и многофракционности проводятся очень тесные консультации между политическими партиями для того, чтобы сформировать коалиционное правительство.

Конституция предусматривает, что закон должен установить организацию президиума Совета министров и число, полномочия и организацию министерств. Организация Правительства регулируется законом, принятым в 1988 г. В этом акте оформилась существовавшая с 1983 г. тенденция, весьма похожая на английскую: предусмотрен совет кабинета с ограниченным числом членов — основных министров, группирующихся вокруг Председателя Совета министров.

Ответственность. Правительство несет политическую ответственность перед каждой из палат Парламента. Председатель Совета министров отвечает за общую политику Правительства. Министры коллегиально ответственны за действия Совета министров и индивидуально — за действия своих ведомств. Конституция при этом оговаривает, что голосование одной или обеих палат против какого-либо предложения Правительства не обязательно влечет его отставку.

Ответственность наступает в том случае, если какая-либо из палат примет резолюцию недоверия. Проект такой резолюции должен быть подписан не менее чем 1/10 членов палаты и может быть поставлен на обсуждение не ранее трех дней после внесения. Для принятия резолюции достаточно обычного большинства голосов в палате.

На практике Правительство часто уходит в отставку, не ожидая резолюции недоверия, которая обычно неизбежна, если в правительственной партийной коалиции возник раскол. Это весьма частое явление, не препятствующее сформированию затем Правительства в том же партийном составе, когда раскол каким-то образом преодолен. С 1948 г. ни один правительственный кризис не протекал в рамках, предусмотренных Конституцией. Кризисы всегда происходили в результате раскола в коалиционном блоке политических партий, находившихся у власти, или в исключительных случаях в результате парламентских выборов либо референдумов, результаты которых негативно отражались на позиции Правительства. Ни одно из почти 50 Правительств, находившихся у власти с 1948 по 1993 гг. не было свергнуто конституционным путем; пять Правительств ушло в отставку тотчас же после своего сформирования из-за неполучения доверия в Парламенте.

Замечено, что правительственные кризисы, обусловленные расколом правительственной коалиции, длятся очень долго, иногда до года. До сформирования нового Правительства старое выполняет функции «рабочего Правительства», занимаясь управлением лишь текущими делами.

Что же касается уголовной ответственности членов Правительства за преступления, совершенные при исполнении обязанностей, то даже после прекращения их полномочий соответствующие дела рассматриваются в порядке обычного судопроизводства лишь с разрешения какой-либо из палат Парламента.

Публичная администрация. Публичные ведомства организуются согласно предписаниям закона таким образом, чтобы обеспечить нормальный ход дел и беспристрастность администрации. В положении о ведомстве определяются сфера его компетенции, полномочия и собственная ответственность должностных лиц.

Публичные служащие находятся на службе исключительно нации. Если они являются членами Парламента, то могут повышаться по службе только за выслугу лет. Закон может ограничить право вступления в политические партии для магистратов, кадровых военнослужащих на действительной службе, должностных лиц и агентов полиции, дипломатических и консульских представителей за границей.

Должности в публичной администрации замещаются, как правило, на основе конкурса; исключения могут устанавливаться только законом. Отсюда вытекают два важных положения: во-первых, здесь установлен принцип равного доступа на публичную службу, наиболее распространенный в странах Западной Европы, а, во-вторых, регулирование вопросов государственной службы относится к ведению законодателя. Текущее законодательство определяет условия замещения вакансий в государственном аппарате.

Правовое положение публичных служащих определяется главным образом статутом 1957 г., впоследствии дополненным другими актами. В Италии, как и во Франции, Испании и Португалии, при отборе на государственную службу действует некое подобие «разделения властей». Власть, отбирающая кандидатов на должность, и власть, назначающая на должность, - две различные власти. Закон от 29 октября 1984 г. устранил такой параметр, как «хорошее поведение» в качестве условия занятия должности публичного служащего, и запретил администрации изыскивать формы контроля в отношении кандидата по мотивам его хорошего гражданского, морального и профессионального поведения. В Италии публичным служащим не запрещается участвовать в забастовочном движении, хотя для некоторых категорий служащих такие ограничения имеются (например, для служащих полиции).

В последние несколько лет в разрешении проблемы подбора и расстановки кадров публичных служащих в Италии произошли существенные перемены.

Законодательный декрет от, 3 февраля 1993 г., принятый Правительством Дж. Амато по уполномочию Парламента и прозванный в итальянской литературе «декретом-законом о приватизации публичной службы», разделил всех публичных служащих на две чрезвычайно неравные по численности категории. Подавляющее большинство из них должны назначаться на должности на основе коллективного соглашения, заключаемого в результате переговоров между автономными агентствами, представляющими публичную администрацию, и профсоюзами служащих. Отношения этой части служащих с государством ныне регулируются частным правом. Только порядок замещения должностей магистратов, дипломатов, префектов, сотрудников полиции, штатных работников государственной почтовой службы и должностных лиц высшей государственной администрации остался неизменным: на них по-прежнему распространяется действие норм публичного права. В целом же государственный аппарат Италии не выглядит слишком громоздким на фоне соответствующих структур в других европейских странах. В начале 90-х гг. число служащих составляло около 6,2 % от общей численности населения*. Большая часть публичных служащих работает на областном и более низком уровне.

* Для сравнения укажем долю служащих государственного аппарата в населении нескольких европейских стран: в Люксембурге она составляет около 6,8 %, в Германии — около 7,3 %, во Франции — около 7,6 %, в Бельгии — около 8 %, в Великобритании — 8,4 %, в Испании — около 5,6 %, в Ирландии — около 5,3 %, в Португалии — около 4,9 %. Значительно выше эта доля в Дании (около 18 %), а в Нидерландах (около 4,7 %) и Греции (около 2,5 %) заметно ниже. См.: Ziller J. Administrations comparees. Les systemes politico-administratifs de 1'Europe des Douze. P.: 1993, p. 350.

Из изложенных конституционных положений следует, что смена министров и иных политических должностных лиц не влечет смены состава министерств и других органов и учреждений публичной администрации. Политическому должностному лицу не обязательно быть профессионалом по профилю того ведомства, которое он возглавляет: он обеспечивает лишь проведение в деятельности ведомства правительственной политики. Напротив, аппарат ведомства — это социально защищенные законом профессионалы, которым политическая принадлежность руководителя безразлична и которые обеспечивают выполнение задач ведомства в любой политической ситуации.

В Италии центральные и периферийные органы управления в качестве своей основы имеют министерства. Их число колеблется в разных составах Правительства, но, по общему правилу, их бывает около 20. Министерства могут быть сгруппированы по основным направлениям государственной политики*. В первую группу входят министерства, функции которых направлены на сохранение и защиту государства преимущественно средствами внутреннего и международного права, — министерства внутренних дел, иностранных дел, юстиции, обороны. Вторая группа ведомств включает те, чьи функции связаны с финансовыми ресурсами, необходимыми для функционирования государства: министерство финансов, казначейство, ведомство экономического программирования. Третья группа включает министерства, деятельность которых связана с каким-либо одним сектором народного хозяйства — министерства сельского хозяйства и лесов, промышленности и торговли, внешней торговли, туризма. Четвертая группа включает ведомства, функции которых связаны с территорией государства, ее инфраструктурой и обслуживанием — министерства публичных работ, транспорта и гражданской авиации, торгового флота, почт и телекоммуникаций. Наконец, пятая группа включает министерства с преобладанием функций социального характера — министерства образования, труда и социального обеспечения, гигиены и здравоохранения, культуры и окружающей среды.

* См.: Manuale di diritto pubblico. A cura di G.Amato e A.Barbera. Мilanо, 1986, p. 540.