 |
|
Государственные органы
Сейм и Сенат
Малая конституция фактически предусматривает двухпалатную структуру польского парламента: Сейм — это как бы нижняя палата, предназначенная для общенационального представительства, а Сенат, как во многих странах, — это верхняя палата, формируемая на региональной основе. Однако приведенные суждения — чисто доктринальные, основанные на анализе конституционного статуса обеих палат. В конституционном же законодательстве мы ничего подобного не найдем: законодатель полностью уклонился от каких-либо дефиниций и не объединяет палаты каким-либо обобщающим термином, кроме четырех рассматриваемых ниже случаев, когда совместное заседание палат именуется Национальным собранием. Но это именно частные случаи, а вообще польский парламент единого наименования не имеет, и для его терминологического обозначения в Конституции и Малой конституции употребляется только выражение «Сейм и Сенат».
Предметная сфера компетенции обеих палат в области законодательства в основном совпадает, хотя полномочия и различаются. Обе палаты с разными полномочиями участвуют в принятии законов, в формировании таких конституционных органов, как Верховная палата контроля, Уполномоченный по правам человека, Всепольский совет по радиовещанию и телевидению.
В то же время в целом компетенция Сейма шире, чем компетенция Сената. Только Сейм обладает правом делегировать Правительству законодательные полномочия (ст. 23 Малой конституции). Только Сейм может принять постановление о состоянии войны, но вправе сделать это лишь в случае вооруженного нападения на республику или если из международных договоров вытекает необходимость совместной обороны от агрессии (ч. 1 ст. 24). Только Сейм участвует в формировании Правительства (ст. 57 — 60, ч. 4 ст. 66), Конституционного и Государственного трибуналов (ч. 4 ст. 33-а и ч. 3 ст. ЗЗ-б Конституции). Только Сейм может давать согласие на продление Президентом исключительного положения (ч. 1 ст. 37). Только Сейм по предложению Президента назначает и отзывает первого председателя Верховного суда (ч. 4 ст. 61 Конституции) и председателя Польского национального банка (ст. 40 Малой конституции).
Наконец, только Сейм осуществляет политический и юридический контроль за правительственной деятельностью. Основными формами парламентского контроля в Польше являются: устные вопросы депутатов к Председателю Совета министров или отдельным его членам (ч. 1 и 3 ст. 25 Малой конституции); интерпелляция, с которой может обратиться депутат к Председателю Совета министров или его отдельным членам (ч. 1 и 2 ст. 25); следственные комиссии (ст. 11); вотум недоверия Совету министров, отдельному министру (ст. 66, 67); утверждение проекта бюджета, подготовленного Советом министров, отчета о его исполнении (ст. 21, 22); получение информации от органов парламентского контроля: Уполномоченного по гражданским правам (в порядке, предусмотренном Законом об Уполномоченном по гражданским правам 1987 г.), Верховной палаты контроля (ст. 35 Конституции).
К внешнеполитическим полномочиям Сейма и Сената относится также уполномочие законом Президента на ратификацию и денонсацию международных договоров, касающихся границ государства, оборонительных союзов, а также договоров, требующих финансовых затрат государства или изменений в законодательстве (ч. 2 ст. 33 Малой конституции).
Срок полномочий Сейма и Сената не просто одинаков, но совпадает и равен четырем годам. Он начинается со дня первого заседания и длится до сбора на первое заседание депутатов Сейма следующего созыва.
Сейм может быть распущен на основании собственного постановления, принятого большинством не менее 2/3 от законного числа депутатов, или Президентом по заслушании мнений маршалов (председателей) обеих палат в случаях, предусмотренных Малой конституцией. Основаниями для роспуска являются: непринятие Сеймом закона о бюджете в течение трех месяцев со дня представления его проекта в парламент (ч. 4 ст. 21 Малой конституции); неспособность Сейма назначить Правительство или выражение ему недоверия в предусмотренных конституционным законом случаях (ст. 62, 66).
Примечательно то обстоятельство, что роспуск Сейма влечет за собой одновременно и прекращение полномочий Сената. Со дня роспуска Сейм не может вносить изменения в конституционные законы и в положения о выборах, а также изменять закон о бюджете и принимать законы, влекущие принципиальные финансовые последствия для бюджета государства. В случае роспуска должны быть назначены новые выборы в Сейм и Сенат на дату в период между двумя и тремя месяцами после опубликования акта о роспуске (ст. 4 Малой конституции).
Сейм не может быть распущен во время действия исключительного положения, а срок его полномочий не может завершиться ранее трех месяцев по окончании этого положения. В , период его действия не допускается изменение конституционных законов и положений о выборах (ч. 2 и 3 ст. 37).
Статус парламентария. Правовой статус депутатов и сенаторов урегулирован Малой конституцией, Законом об осуществлении мандата депутата и сенатора 1996 г., регламентами обеих законодательных палат. Депутат и сенатор приобретают свой статус с принесением присяги на первом же заседании палаты, в котором примут участие, перед маршалом этой палаты (на первом заседании палаты — перед маршалом-сеньором).
В ст. 6 и 26 Малой конституции предусматривается свободный мандат депутата и сенатора, которые провозглашаются представителями всей нации, не связанными наказами избирателей; последние не обладают правом отзыва депутата или сенатора.
Малая конституция (ст. 7 и 26) гарантирует иммунитет и индемнитет депутатам Сейма и сенаторам. Иммунитет состоит в том, что они не могут быть привлечены к уголовной и уголовно-административной ответственности, арестованы или задержаны без согласия соответственно Сейма или Сената, выраженного большинством не менее 2/3 голосов в присутствии не менее половины от общего числа депутатов или сенаторов. Согласно упомянутому выше закону, иммунитет распространяется и на деяния, совершенные до получения мандата; начатое уголовное производство приостанавливается с момента получения мандата и может возобновиться лишь с согласия палаты. В то же время в период пользования иммунитетом срок давности уголовного преследования не течет. Отказ от иммунитета не принимается.
Индемнитет депутата Сейма и сенатора означает, что они не могут быть привлечены к ответственности за деяния, вытекающие из выполнения ими своего мандата ни в период действия мандата, ни после его истечения, если только они не причинили вреда личным благам других лиц.
Мандаты депутата и сенатора взаимно несовместимы. Они несовместимы также с должностями судьи Конституционного трибунала, Государственного трибунала, Верховного суда, председателя Польского национального банка, Уполномоченного по гражданским правам, председателя Верховной палаты контроля, посла и воеводы (ст. 8 и 26).
Депутаты Сейма пользуются, согласно ч. 1 ст. 15, правом законодателъной инициативы. Согласно Регламенту Сейма 1992 г. (в редакции 1996 г.), она осуществляется от имени комиссии Сейма или за подписью не менее 15 депутатов. Законодательная инициатива сенаторов, согласно Регламенту Сената 1990 г. (в редакции 1996 г.), осуществляется комиссиями Сената или группами сенаторов численностью не менее 10 членов. Кроме того, депутаты Сейма пользуются правом интерпелляции или запроса к Председателю Совета министров или его отдельным членам (ст. 25).
Депутаты и сенаторы имеют право создавать в палате по политическому принципу свои объединения — клубы, а в Сейме также депутатские группы. Кроме того, депутаты могут создавать коллективы на иных основаниях. Их руководящие органы представляют в президиум палаты информацию о персональном составе объединения и о регламенте его деятельности. Сенаторы, не вошедшие в политические клубы Сената, могут создать свой клуб. Согласно Регламенту Сейма, минимальный численный состав клуба — не менее 15, а депутатской группы — не менее трех депутатов. Депутат может входить в состав лишь одного клуба или депутатской группы; клубы могут иметь любую численность. Депутаты и сенаторы могут образовывать совместные парламентские клубы, группы или коллективы.
Участие в работе палаты и ее органов — право и обязанность депутатов и сенаторов. Свое присутствие на заседании они подтверждают, расписываясь в списке. В случае невозможности присутствия необходимо в течение семи дней уведомить об этом маршала палаты.
Ответственность депутатов и сенаторов регулируется регламентами палат. В каждой из них действуют постоянные комиссии по вопросам регламента и депутатских (сенаторских) дел. Президиум палаты передает на рассмотрение такой комиссии дела о ненадлежащем выполнении парламентарием своих обязанностей либо о недостойном его поведении. Сейм по представлению комиссии может объявить парламентарию замечание, поставить на вид или объявить выговор. В Сенате в этих случаях комиссия по вопросам регламента и сенаторских дел может объявить сенатору замечание или поставить на вид.
За каждый день отсутствия депутата на заседании Сейма или за неучастие более чем в 1/5 числа голосований в день на заседании без уважительной причины маршал уменьшает его вознаграждение на 1/30. Такому же взысканию подвергается парламентарий за каждый день неоправданного отсутствия на заседании комиссии, в которой он состоит, если он отсутствовал более чем на 1/5 числа заседаний в данном месяце. За неоправданное отсутствие сенатора на заседании палаты из его суточных удерживаются 10%, а за отсутствие на заседании комиссии — 5%. Дисциплинарные решения комиссии могут быть обжалованы в президиум палаты.
Закон об ограничении права на ведение хозяйственной деятельности лиц, осуществляющих публичные функции, 1982 г. предусматривает возможность привлечения парламентария к ответственности за нарушение правил составления декларации об имущественном положении. Непредставление необходимых сведений, сокрытие истины служат основанием для дисциплинарной ответственности парламентария, а ложная информация — для его уголовной ответственности.
Организация палат. Она, как и процедура, регулируется подробно регламентами (ст. 14 Малой конституции). Действующий Регламент Сейма, как отмечалось, принят в 1992 г., а Регламент Сената — в 1990 г. (оба действуют в редакции 1996 г.).
На срок своих полномочий каждая из палат избирает из своего состава маршала, вице-маршалов и комиссии. Маршал и вице-маршалы образуют президиум палаты, который созывает ее заседания и руководит ее работой (ст. 10 и 26 Малой конституции). Сейм избирает 20, а Сенат — шесть секретарей, которые, в частности, ведут протоколы заседаний.
В палатах действуют конвенты сеньоров. В Сейме этот орган состоит из президиума Сейма, председателей клубов или их заместителей, представителей депутатских соглашений, а также парламентских клубов, если в них состоят не менее 15 депутатов. Конвент сеньоров Сената включает, кроме президиума палаты, представителей парламентских клубов, насчитывающих не менее семи сенаторов. Прочие клубы могут, объединившись, делегировать своего представителя в конвент, если в совокупности насчитывают не менее семи сенаторов.
Регламент Сейма предусматривает создание следующих 25 постоянных комиссий:
администрации и внутренних дел;
по делам спецслужб;
по делам Европейского договора;
образования, науки и технического прогресса;
транспорта, связи, торговли и услуг;
культуры и средств массовой информации;
по связям с поляками, проживающими за границей;
молодежи, физической культуры и спорта;
национальных и этнических меньшинств;
национальной обороны;
охраны окружающей среды, природных ресурсов и лесного хозяйства;
конституционной ответственности;
экономической политики, бюджета и финансов;
территориальной, строительной и жилищной политики;
социальной политики;
по делам преобразований в отношениях собственности;
по вопросам регламента и депутатских дел;
сельского и продовольственного хозяйства;
местного самоуправления;
иностранных дел;
юстиции и по правам человека;
внешнеэкономических связей;
административно-хозяйственной системы и промышленности;
по законодательству;
здравоохранения.
В ст. 11 Малой конституции предусмотрено право Сейма создавать комиссию для расследования определенного дела. Эта комиссия вправе допрашивать вызванных ею лиц в порядке, предусмотренном Кодексом уголовного судопроизводства.
В Сенате создаются 13 постоянных комиссий:
по народному хозяйству;
по законодательным инициативам и законодательным работам;
по культуре, средствам массовой информации, физическому воспитанию и спорту;
науки и национального образования;
национальной обороны;
охраны окружающей среды;
социальной политики и здравоохранения;
по правам человека и законности;
по вопросам регламента и сенаторских дел;
по сельскому хозяйству;
территориального самоуправления и государственной администрации;
по вопросам эмиграции и поляков за рубежом;
иностранных дел и международных экономических отношений.
Сейм и Сенат могут создавать и упразднять также чрезвычайные комиссии.
Общая процедура. Работа Сейма и Сената ведется раздельно на их соответствующих заседаниях (posiedzenia). Палаты созываются на первое заседание Президентом в течение месяца со дня выборов (ст. 9 и 26 Малой конституции).
В соответствии со ст. 12 и 26 Сейм и Сенат работают открыто, но если того требует благо государства, они могут постановить о работе в закрытом порядке. На заседаниях Председатель и члены Совета министров, а также государственные министры (см. ниже) могут по своему требованию брать слово вне очереди.
В предусмотренных конституционным законом случаях Сейм и Сенат могут проводить совместные заседания под председательством маршала Сейма, образуя при этом Национальное собрание (ст. 27). Малая конституция предусмотрела следующие такие случаи: принятие присяги Президента (ст. 30); признание факта устойчивой потери Президентом способности выполнять возложенные на него обязанности по состоянию здоровья (п. 3 ч. 1 ст. 49); предъявление обвинений в адрес Президента (ч. 2 ст. 50). Конституционный закон о порядке подготовки и принятия Конституции принятие Конституции также возложил на Национальное собрание.
Акты Сейма и Сената, как правило, принимаются большинством голосов в присутствии не менее половины состава соответствующей палаты (ст. 13). Голосование — открытое поднятием руки с одновременным использованием электронного счетного устройства или, по требованию не менее 30 депутатов Сейма и не менее 20 сенаторов, поименное бюллетенями. Регламент Сената предусматривает также тайное голосование для решения персональных вопросов.
Законодательный процесс. В главных своих чертах он урегулирован Малой конституцией, а подробно — регламентами Сейма и Сената.
Право законодательной инициативы, согласно ч. 1 и 2 ст. 15 Малой конституции, принадлежит депутатам, о чем уже говорилось, а также Сенату, Президенту и Совету министров. Совет министров, внося законопроект, представляет сведения о финансовых последствиях его осуществления, а также прилагает к нему проекты основных исполнительных актов.
Законопроекты вносятся в Сейм и проходят в нем три чтения. Первое чтение проводится на заседании комиссии, за исключением законопроектов об изменении Конституции, проектов конституционных законов, законопроектов, касающихся гражданских прав, свобод и обязанностей, законопроектов о государственном бюджете и налогах либо влекущих существенные последствия для государственного бюджета, о выборах, о государственных органах и органах территориального самоуправления, проектов кодексов и изменений в них. Президиум Сейма может направить на первое чтение на заседании палаты и иные проекты. Первое чтение включает обоснование проекта его инициатором, вопросы депутатов и ответы инициатора, а также обсуждение общих принципов законопроекта. Принятый в первом чтении законопроект направляется в комиссии, в том числе обязательно в комиссию по законодательству.
При втором чтении Сейм обсуждает доклад комиссий по законопроекту и принимает решения по поправкам, если проект не отклоняется. Поправки вносятся инициатором, депутатами и Советом министров (ч. 3 ст. 15 Малой конституции) до второго чтения, а если внесены во втором чтении, проект повторно направляется в комиссии, если Сейм не решит иначе. Маршал Сейма может по собственной инициативе или по предложению правительства отказать в постановке поправки на голосование, если она не была предварительно представлена в комиссию.
Если проект повторно не направлялся в комиссии, третье чтение может быть проведено немедленно после второго. Оно включает принятие решений по поправкам и голосование. Сначала голосуется предложение об отклонении проекта, если было внесено, затем — поправки, начиная с решающих, и наконец — проект в целом.
В ходе законодательной процедуры в Сейме инициатор может, в соответствии с ч. 4 ст. 15, отозвать законопроект до окончания его первого чтения. В этом случае Сейм принимает решение о дальнейшем ходе производства по проекту.
Совет министров в обоснованных случаях вправе, согласно ст. 16, признать свой собственный законопроект срочным, если речь не идет о законах конституционных, бюджетных, налоговых, избирательных, о законах, регулирующих организацию, компетенцию и принципы функционирования органов государства или территориального самоуправления, а также о кодексах. В этом случае маршал Сейма обязан отказывать в постановке на голосование поправок, предварительно не внесенных в комиссию. Конституционные сроки, установленные для законодательного процесса, сокращаются на семь дней. Срочные проекты рассматриваются Сеймом в двух чтениях, причем первое чтение может иметь место в комиссии.
Закон, принятый Сеймом, передается его маршалом в Сенат, который в течение 30 дней может принять его, предложить поправки к его тексту либо отклонить его. Поправка, влекущая обременение бюджета государства, должна быть снабжена указанием на источник покрытия предлагаемых ею расходов. Если в указанный срок Сенат не принял никакого решения, закон считается принятым. Постановление Сената, отклоняющее закон или содержащее поправку, считается принятым, если Сейм не отвергнет его абсолютным большинством голосов (ст. 17), но это не относится к конституционным законам или изменениям Конституции. Решающие законодательные полномочия, таким образом, принадлежат Сейму.
Для рассмотрения проектов кодексов, положений о введении их в действие или проектов изменения этих актов Сейм создает чрезвычайную комиссию.
Закон, принятый Сеймом и Сенатом, подписывается Президентом, который в течение 30 дней должен это сделать и распорядиться об официальном опубликовании закона в «Dziennik Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej» («Дневник законов Республики Польша») — официальном издании для опубликования законодательных актов. Однако он обладает правом вето, т. е. может вернуть закон с мотивировкой в Сейм на повторное рассмотрение. Преодолеть вето Президента Сейм может не менее чем 2/3 голосов, после чего Президент в течение семи дней должен подписать закон и распорядиться о его официальном опубликовании, если не обратится в Конституционный трибунал с предложением подтвердить конституционность принятого закона. Такое обращение Президента в Конституционный трибунал приостанавливает течение срока для подписания закона. Если Конституционный трибунал признал закон соответствующим Конституции, Президент не может отказать в его подписании (ст. 18). Малая Конституция усилила, таким образом, роль Президента в законодательном процессе, его влияние на законодательную деятельность.
Бюджетный процесс. Бюджетный закон, согласно ст. 20 Малой конституции, принимается на год, однако в отдельных случаях может быть принят закон о временном бюджете (prowi-zorium budzetowy). Статья 21 обязывает Совет министров представить Сейму законопроект о бюджете в срок, дающий возможность принять бюджет до начала бюджетного года и лишь в особых случаях до конца первого квартала этого года. Сенату для принятия бюджета, уже принятого Сеймом, или предложения к нему поправок дается 20-дневный срок. Малая конституция не говорит о возможности отклонения Сенатом бюджетного закона. В случае непринятия бюджетного закона или закона о временном бюджете Совет министров ведет финансовое хозяйство на основе внесенного им законопроекта о бюджете. Если проект бюджетного закона, отвечающий требованиям бюджетного права, не будет принят Сеймом в течение трех месяцев после его внесения, Президент может распустить Сейм.
Отчет об исполнении бюджета и отчеты об исполнении других принятых Сеймом финансовых планов государства Совет министров, в соответствии со ст. 22, обязан представить Сейму в течение шести месяцев по окончании бюджетного года Сейм в течение двух месяцев по получении отчетов оценивает их и по заслушании мнения Верховной палаты контроля, представляемого ее председателем, принимает постановление по вопросу об утверждении отчетов (absolutorium). Если отчеты не утверждаются, Совет министров подает в отставку.