 |
|
Конституционное регулирование экономических отношений
В Болгарии, как и в других постсоциалистических странах, стремятся создать рыночную экономику. Рыночная модель предполагает, что воздействие на экономику должно осуществляться прежде всего экономическими методами. От права (и соответственно Конституции) требуется защита от произвола государства, его органов и возможных неправомерных посягательств частных лиц. Для конституционного регулирования рыночной экономики характерно упоминание о собственности вообще, независимо от формы, или только о частной собственности, закрепление принципа ее защиты от посягательств, представление о свободе личности как предпосылке свободного функционирования экономики.
Это не исключает достаточно жестких требований к участникам экономических отношений, но такие требования не означают коренного преобразования самой экономики, ломки ее законов. Конституции стран с рыночной экономикой не содержат директивных требований о том, как должны изменяться те или иные формы собственности или уклады, ими только смягчаются наиболее асоциальные стороны функционирования современной экономики (загрязнение окружающей среды, безработица и др.).
Термин «рыночная экономика» в конституциях стран с рыночной экономикой встречается нечасто. Постсоциалистические страны избрали рыночную экономику после длительного периода администрирования в народном хозяйстве, и это предопределило особые требования к конституционной регламентации. Конституции Македонии (ст. 8), Хорватии (ст. 49), Сербии (ст. 55), Словакии (ст. 55) и некоторые другие зафиксировали возврат к рыночным отношениям именно на конституционном уровне. Типичной в этом смысле является ст. 34 Конституции Румынии, которая гласит: «Экономика Румынии является рыночной».
В Конституции Болгарии формально не говорится о рыночной экономике, что вызывает удивление у некоторых западноевропейских исследователей*, но весь комплекс хозяйственных отношений, отраженный в ст. 17 — 19 и во второй главе «Основные права и обязанности граждан», вполне определенно показывает, что речь идет именно о рыночной экономике.
* См.: Schrameyer К. Die neue bulgarische Verfassung// Osteuroparecht, 1992, Nr. 2—3, S.166.
Она немыслима без свобооы предпринимательской деятельности, и не случайно в ч. 1 ст. 19 Конституции говорится: «Экономика Республики Болгарии основывается на свободной хозяйственной инициативе». Эта норма содержит подход к правовому регулированию, противоположный подходу социалистического периода, когда сфера частной предпринимательской деятельности была неоправданно сужена или такое предпринимательство вообще запрещалось и даже преследовалось по уголовному закону.
В социалистический период масштабы и характер хозяйственной деятельности были связаны с формами собственности. Каждой форме собственности соответствовала определенная хозяйственная деятельность, за рамки которой нельзя было выйти иначе, как под угрозой наказания (включая уголовное). Стратификации собственности соответствовала стратификация хозяйственной деятельности. Реакцией на это явилось включение в новейшие конституции постсоциалистических стран норм о равноправии всех участников хозяйственных отношении. По такому же пути пошла и Болгария. В ч. 2 ст. 19 ее Конституции указано, что «закон создает и гарантирует для всех граждан и юридических лиц одинаковые правовые условия хозяйственной деятельности, предотвращая злоупотребления, связанные с монополизмом, недобросовестной конкуренцией, и защищая потребителя».
Следует отметить, что в Конституции нет специальной нормы о возможности приватизации, и именно положение ч. 2 ст. 19 служит конституционной основой приватизации*.
* См.: Таджер В. Приватизация. Превръщане на държавна и общинска собственост в частна. София: Пеликан Алфа, 1992, с. 24.
Материальную основу и гарантию экономической свободы человека в Болгарии теперь создает частная собственность, а не абстрактная «социалистическая собственность», поэтому особое значение придается конституционному определению нового статуса собственности, который принципиально отличается от предшествующего.
В Конституции говорится о собственности вообще, независимо от того, кому она принадлежит. Мы уже упоминали ч. 1 ст. 17, согласно которой право собственности и наследования гарантируется и защищается законом. Это существенно отличает действующую Конституцию от актов социалистического периода, для которых был характерен различный правовой режим защиты собственности в зависимости от ее формы (государственной, кооперативной, личной, частной).
Отсутствует в Конституции и перечисление форм собственности в социалистическом варианте, который был сохранен Конституцией 1971 г. в редакции 1990 г. В измененной редакции Конституция впервые не устанавливала приоритета какой-либо формы собственности и не считала какой-либо уклад временным. Были изъяты из нее и упоминания о блестящих перспективах создания одноукладной экономики. Вместо ведущих к стагнации экономической жизни положений о приоритете одних форм собственности и хозяйствования над другими было записано, что экономическая система НРБ основана на всех видах собственности, на свободной хозяйственной инициативе и конкуренции и направлена на увеличение благосостояния граждан и общества (ст. 13). Принципиальным моментом нового конституционного регулирования стало равноправие всех видов собственности: устанавливалось, что все они пользуются равной защитой закона и им создаются равные возможности развития.
Однако в полной мере преодолеть разрешительный подход в конституционном регулировании форм собственности в этот период болгарскому законодателю еще не удалось, о чем свидетельствовала ст. 14, имевшая рудиментарный характер. В ней перечислялись формы собственности: государственная, общинная, кооперативная, собственность общественных организаций, других юридических лиц, частная, личная и смешанная. Сам перечень был расширен по сравнению с предшествующей редакцией упомянутой статьи, в которой упоминались лишь государственная (общенародная) собственность, кооперативная собственность, собственность общественных организаций и личная собственность. Включение в перечень собственности других юридических лиц, частной и смешанной собственности говорило о стремлении законодателя выйти за рамки традиционных социалистических ограничений экономики, но это было «покушение с негодными средствами», так как подобный подход был порочен по своей сути: каждый раз, когда возникает новая форма собственности, необходимо решать вопрос о правомерности ее существования с конституционной точки зрения. Сосуществование личной и частной собственности в перечне также свидетельствовало о живучести представлений социалистической политической экономии и в этом, в общем уже несоциалистическом периоде, Кроме того, провозглашение в предшествующей статье возможности равноправного существования всех форм собственности делало эту статью излишней: перечень форм собственности имеет смысл только тогда, когда в государстве устанавливается особый статус отдельных видов собственности в ущерб другим.
Новая Конституция Болгарии не содержит положений такого рода. В ней говорится только о частной и публичной собственности (ч. 2 ст. 17), причем именно в таком порядке, т. е. частная предшествует публичной.
Интегрированный подход к собственности подчеркивает возвращение к единому, а не расчлененному в соответствии с идеологическими установками хозяйственному механизму, признание единой природы всех форм собственности. Однако это возвращение на конституционном уровне еще не имеет пока под собой реальной экономической базы рыночного хозяйства, его созданию и должен способствовать указанный подход к собственности. Поэтому использование в Конституции Болгарии, как и в конституциях других постсоциалистических стран, классических формулировок и характеристик собственности носит на данном этапе развития скорее перспективный характер.
По идее законодателя, незащищенности частного собственника в социалистическом государстве должна быть противопоставлена повышенная защита частной собственности в постсоциалистическое время. Поэтому в упоминавшейся ч. 3 ст. 17 и провозглашено: «Частная собственность неприкосновенна».
Большое внимание уделено в Конституции гарантиям прав собственника. Защищая и охраняя собственность, Конституция допускает возможность изъятия собственности при соблюдении ряда условий (ч. 5 ст. 17). Изъятие может производиться только:
на основании специального закона;
при условии, что государственные или общинные потребности не могут быть удовлетворены другим способом;
при наличии «предварительного и равноценного» возмещения.
Для постсоциалистических конституций характерно значительное сокращение конституционного перечня объектов собственности. Это вполне естественно. Отказ от деления на формы собственности с различным правовым статусом, возвращение к традиционному и простому делению собственности на частную и публичную делают излишним подробное закрепление объектов собственности.
Однако Конституция Болгарии (так же, как и Конституции Румынии, Словакии и Монголии) сохранила, хотя и в измененном виде, перечень объектов исключительной государственной собственности. В их число входят: богатства недр, прибрежная полоса пляжей, республиканские пути сообщения, воды, леса, парки национального значения, природные и археологические резерваты, определенные законом (ч. 1 ст. 18).
Согласно ч. 4 ст. 17, «режим объектов государственной и общинной собственности определяется законом». В 1996 г. приняты два таких закона: Закон о государственной собственности и Закон об общинной собственности. Согласно этим законам, и государственная и общинная собственность может быть публичной и частной.
Режим объектов публичной и частной государственной и общинной собственности различен. Имущества и вещи, являющиеся объектами публичной государственной и публичной общинной собственности, не могут отчуждаться, обременяться вещными правами, в их отношении не действуют сроки давности. Законодательством предусмотрена возможность предоставления частной государственной и частной общинной собственности для нужд руководства политических партий и профсоюзных организаций, а также сдачи ее в наем для осуществления культурной, социальной и здравоохранительной деятельности.
К имуществам и вещам, являющимся объектами частной государственной и частной общинной собственности, применяются общие положения о собственности, если закон не предусматривает иного: они могут отчуждаться, обременяться вещными правами и т.п.
Публичной государственной собственностью являются:
объекты исключительной государственной собственности;
имущество, предоставленное органам государства для выполнения ими своих функций;
государственное имущество и вещи, объявленные в установленном законом порядке памятниками культуры мирового или национального значения;
иное имущество, предназначенное для удовлетворения общественных потребностей национального значения и переданное в общее пользование.
Объектами частной государственной собственности являются все остальные государственные имущества и вещи, в том числе недвижимость (например, жилища, гаражи, отели и т. п.). Плоды и доходы от имущества и вещей, относящихся к публичной государственной собственности, являются также частной собственностью государства.
Закон о государственной собственности устанавливает, что особое право пользования объектами публичной государственной собственности предоставляется через концессии на условиях и в порядке, определенных законом. В Законе о концессиях 1995 г. под концессией понимается предоставление особого права на пользование объектами публичной государственной собственности, как и дача разрешений на осуществление деятельности, на которую законами установлена государственная монополия. Решение о предоставлении концессий принимает Совет министров, затем проводятся конкурс или торги для определения концессионера и заключается договор на концессию. Концессии предоставляются на срок до 35 лет, но он может быть продлен по соглашению сторон концессионного договора и на основании решения органа, который принял решение о предоставлении концессии, однако общий срок концессии не может быть больше 50 лет.
Концессии могут быть предоставлены на такие объекты, как подземные богатства, биологические, минеральные и энергетические ресурсы континентального шельфа и исключительных экономических зон, радиочастотный спектр и позиции геостационарных орбит, воды национального значения и др. Государство может давать также разрешения на деятельность, составляющую монополию государства (например, телекоммуникационные услуги, железнодорожные перевозки, использование ядерной энергии и др.). Не могут быть предоставлены концессии при наличии угрозы национальной безопасности и обороне страны, окружающей среде, охраняемым законом территориям и объектам, а также общественному порядку.
Объектами публичной общинной собственности являются:
имущество, предназначенное для осуществления функций местного самоуправления и местной администрации;
имущество, предназначенное для продолжительного удовлетворения общественных потребностей общего значения;
недвижимое и движимое имущество, являющееся общественной собственностью и объявленное в установленном порядке памятниками культуры местного значения.
Все остальное общинное имущество и вещи суть объекты частной общинной собственности, включая плоды и доходы от публичной общинной собственности.
Принцип управления государственным имуществом изложен в ч. 6 ст. 18 Конституции, в соответствии с которой хозяйствование и управление государственным имуществом осуществляется в интересах граждан и общества.
Нельзя не отметить такую черту болгарской Конституции, как отражение воздействия научно-технического прогресса на жизнь общества. Интенсивная разработка государствами континентального шельфа наряду с исключительной экономической зоной привела к включению их в число объектов суверенных прав государства (ч. 2 ст. 18). Еще 30 лет назад немыслимыми показались бы ч. 3 и 4 ст. 18, устанавливающие суверенные права государства в отношении не только спектра радиочастот, но расположения геостационарных орбит, использования ядерной энергии*, производства радиоактивных продуктов. Суверенные права государства на последние два объекта могут выступать в виде государственной монополии наряду с такими объектами, как железнодорожный транспорт, национальная почтовая сеть и сеть телесвязи, оружие, взрывчатые и биологически сильнодействующие вещества. В связи с объектами государственной монополии государство может предоставлять концессии и лицензии (ч. 5 ст. 18).
* Норма об использовании ядерной энергии перешла в Конституцию 1991 г. из Конституции 1971 г.
Земля — один из самых «старых» и распространенных объектов собственности, упоминаемый еще в конституциях эпохи буржуазных революций. В Конституции Болгарии содержатся следующие нормы о земле:
земля объявляется основным национальным богатством, которое пользуется особой защитой государства и общества (ч. 1 ст. 21);
обрабатываемая земля используется только для сельскохозяйственных целей; изменение ее предназначения допускается в порядке исключения при доказанной необходимости, причем условия и порядок этого устанавливаются законом (ч. 2 ст. 21);
запрещается приобретение права собственности на землю иностранцам и иностранным юридическим лицам, которые могут приобретать лишь право пользования, застройки и другие вещные права (ст. 22).
Конституция определяет ряд других задач государства в сфере экономики. Так, в соответствии со ст. 20, оно создает условия для сбалансированного развития отдельных районов страны и помогает территориальным органам и деятельности на территориях посредством финансовой, кредитной и инвестиционной политики. Согласно же ч. 3 ст. 19, закон охраняет инвестиции и хозяйственную деятельность болгарских и иностранных граждан и юридических лиц; ч. 4 этой статьи обязывает законодателя создавать условия для кооперирования и других форм объединения граждан и юридических лиц в целях достижения экономического и социального прогресса.
Статья 16 Конституции фиксирует роль труда в экономической системе весьма лаконично: «Труд гарантируется и защищается законом». Однако следует отметить, что данная статья предшествует статьям о собственности. В предыдущем параграфе мы рассмотрели некоторые субъективные конституционные права, вытекающие из этого принципа. В отличие от социалистических конституций действующая болгарская Конституция больше не рассматривает труд как всеобщую обязанность и, более того, содержит, как отмечалось, запрет принудительного труда.