 |
|
Президент республики
Президент осуществляет государственную власть в качестве главы государства (ст.92 Конституции). Поскольку он «олицетворяет единство нации», ему наряду с правом непосредственного обращения к народу (п. 2 ст. 98) предоставлен ряд полномочий, позволяющих эффективно воздействовать на все три ветви власти.
По отношению к Народному собранию ст. 98 (п. 1, 2, 4, 14), 99 и 101 Конституции наделяют Президента следующими полномочиями:
назначать выборы в Народное собрание;
определять дату национального референдума, когда о его проведении состоялось решение Народного собрания;
созывать на первое заседание вновь избранное Народное собрание;
требовать созыва заседания Народного собрания от его председателя;
обнародовать законы, включая право отлагательного вето, о котором мы уже говорили;
направлять обращения к Народному собранию;
информировать Народное собрание по основным вопросам из круга своих полномочий;
распускать Народное собрание в случае, если не достигнуто согласие об образовании правительства, к чему мы еще вернемся.
В сфере исполнительной деятельности Президент также обладает целым рядом важнейших полномочий. Он участвует в формировании Совета министров, о чем подробнее будет сказано ниже, назначает и освобождает от должности определенных законом государственных служащих, по предложению Совета министров утверждает изменения границ и центров административно-территориальных единиц, дает наименования объектам национального значения и населенным пунктам (п. 5, 7, 13 ст. 98).
В сфере судебной власти Президент, в соответствии с ч. 2 ст. 129, назначает по представлению Высшего судебного совета председателей верховных судов и Главного прокурора. Согласно Закону о судебной власти 1994 г., в таком же порядке он назначает директора Национальной следственной службы. Пункт 11 ст. 98 Конституции наделяет Президента также правом помилования.
Упомянутой ст. 92 Конституции на Президента возложено представительство Республики Болгарии в международных отношениях. Согласно п. 3 и 6 ст. 98, он в определенных законом случаях заключает международные договоры, назначает и освобождает от должности руководителей дипломатических представительств и постоянных представителей республики при международных организациях, принимает верительные и отзывные грамоты иностранных дипломатических представителей в стране.
Как верховный главнокомандующий Вооруженными силами Президент по предложению Совета министров назначает и освобождает от должностей высший командный состав Вооруженных сил и присваивает высшие воинские звания. По предложению Совета министров и в соответствии с законом он объявляет общую или частичную мобилизацию. В случае вооруженного нападения на страну или необходимости неотложного выполнения международных обязательств Президент объявляет состояние войны, военное или иное чрезвычайное положение, если Народное собрание не заседает. В таких случаях оно созывается незамедлительно, чтобы высказаться по принятому решению (ч. 1, 2, 4, 5 ст. 100 Конституции).
Согласно ч. 3 ст. 100, Президент возглавляет Консультативный совет по национальной безопасности, в состав которого входят: председатель Народного собрания, Министр-председатель, министр обороны, министр иностранных дел, министр внутренних дел, министр финансов, начальник генерального штаба армии и по одному представителю от каждой парламентской группы. Консультативный совет по национальной безопасности обсуждает вопросы внешней и внутренней политики; обеспечивает гражданский мир, общественный порядок, права и интересы болгарских граждан; предпринимает действия, направленные на пресечение или предотвращение возникновения угрозы для национальной безопасности. На очередные заседания Совет собирается один раз в три месяца, внеочередные заседания проводятся в случае необходимости по инициативе Президента или при объявлении общей или частичной мобилизации, военного положения и в некоторых других случаях, предусмотренных Конституцией. Заседания Совета — закрытые. Кворум составляет 2/3 состава Совета.
Конституция предоставила Президенту и некоторые полномочия в сфере личного статуса: награждение орденами и медалями, решение вопросов гражданства, предоставления убежища. Эти полномочия, как мы знаем, типичны для главы государства. В Болгарии же глава государства традиционно пользуется еще одним своеобразным полномочием — прощать невзысканные долги государству (п. 8 — 12 ст. 98 Конституции).
Компетенция Президента реализуется в виде его актов — указов, обращений и посланий (ст. 102 Конституции). В Болгарии конституционно предусмотрен институт контрасигнатуры: значительная часть указов Президента скрепляется подписью Министра-председателя или соответствующего министра. Исключение составляют акты о назначении служебного правительства (см. ниже), о поручении сформировать Правительство, о роспуске Народного собрания, о возвращении закона в Народное собрание для повторного рассмотрения, об определении организации и порядка деятельности служб при Президенте и назначении их персонала, о назначении выборов и референдума, об обнародовании законов. Как видим, исключения подчас достаточно существенны.
Вице-президент, согласно ч. 2 ст. 92 Конституции, помогает Президенту в его деятельности. Конституция (ст. 104) разрешает Президенту передавать Вице-президенту некоторые свои полномочия, а именно: назначение и освобождение от должности определенных государственных служащих, решение вопросов гражданства и предоставления убежища, осуществление права помилования.
Как отмечалось, Президент и Вице-президент избираются путем прямых выборов на пять лет. Они могут быть переизбраны на ту же должность только на один мандат. Они не могут быть народными представителями, осуществлять другую государственную, а также общественную и хозяйственную деятельность, участвовать в руководстве политических партий (ст. 95). При вступлении в должность они приносят перед Народным собранием такую же присягу, что и народные представители (ст. 96).
Президент и Вице-президент не несут ответственности за действия, совершенные при выполнении своих функций, за исключением государственной измены и нарушения Конституции (ч. 1, 2 и 4 ст. 103). Они не могут быть задержаны и подвергнуты уголовному преследованию.
Их полномочия могут прекратиться досрочно в четырех случаях (ст. 97):
отставка перед Конституционным судом;
стойкая невозможность осуществлять полномочия вследствие тяжелой болезни;
совершение государственной измены и нарушение Конституции;
смерть.
В первых двух случаях полномочия прекращаются с констатацией Конституционным судом указанных обстоятельств.
Обвинение Президента и/или Вице-президента в государственной измене или нарушении Конституции может быть выдвинуто не менее чем 1/4 народных представителей и нуждается в поддержке более 2/3 их числа. Такое обвинение рассматривается Конституционным судом в месячный срок после внесения. Если обвинение подтверждается, полномочия обвиняемого или обвиняемых прекращаются (ч. 2 и 3 ст. 103). В случае отставки Президента Вице-президент вступает в должность Президента до конца мандата (ч. 3 ст. 97). Остается открытым вопрос: что будет, если Президент выбыл досрочно по иной причине? Если же Вице-президент не может вступить в должность Президента, полномочия последнего до избрания Президента и Вице-президента осуществляет председатель Народного собрания; выборы должны состояться в двухмесячный срок.
Первым демократически избранным Президентом был филосов и диссидент прежних времен Желю Желев. Он был избран в 1991 г. при поддержке СДС, однако к концу срока полномочий разошелся с этим политическим формированием. В 1996 г. Президентом стал Петр Стоянов, избранный также при поддержке СДС.
Совет министров
Руководство внутренней и внешней политикой страны Конституция (ст. 105) возложила на Совет министров, который представляет собой Правительство страны. Свою компетенцию он должен осуществлять в соответствии с Конституцией и законами. На Совет министров возложено обеспечение общественного порядка и национальной безопасности и осуществление общего руководства государственной администрацией и Вооруженными силами. Согласно ст. 106, Совет министров руководит исполнением государственного бюджета, организует хозяйственное управление государственным имуществом, а также в предусмотренных законом случаях заключает, утверждает и денонсирует международные договоры. Он отменяет незаконные или неправильные акты министров.
В соответствии со ст. 114 правовыми формами осуществления Советом министров его полномочий являются постановления, распоряжения и решения, которые издаются на основе и во исполнение законов. Постановлениями Совет министров утверждает правила и декреты (наредби).
Формирование и состав. Согласно ст. 99 Конституции, процесс формирования Совета министров начинается с консультаций, которые Президент проводит с парламентскими группами Народного собрания. После этих консультаций Президент поручает кандидату в Министры-председатели от наибольшей по численности парламентской группы сформировать Правительство. Если данный кандидат не сможет в семидневный срок предложить состав Совета министров, то Президент возлагает эту обязанность на кандидата в Министры-председатели от второй по численности парламентской группы. Если и в этом случае не будет предложен состав Совета министров, то Президент в семидневный срок дает соответствующее поручение кандидату в Министры-председатели, названному какой-либо следующей парламентской группой. Если ему удается сформировать Правительство, то Президент предлагает Народному собранию избрать кандидата в Министры-председатели.
Если же согласие об образовании Правительства не достигнуто, Президент назначает служебное правительство, распускает Народное собрание и назначает новые выборы, которые должны пройти в течение двух месяцев. В указе о роспуске определяется и дата выборов. То же имеет место и в случае выбытия Министра-председателя. Однако Президент не может распустить Народное собрание в течение последних трех месяцев своего мандата и должен в этом случае ограничиться только назначением служебного правительства. Члены Совета министров приносят перед Народным собранием ту же присягу, что и народные представители (ст. 109).
В Болгарии служебное правительство назначалось дважды.
В соответствии с ч. 1 ст. 108 Конституции Совет министров состоит из Министра-председателя, его заместителей и министров. Членами Совета министров, согласно ст. 110, могут быть болгарские граждане, отвечающие условиям избрания народными представителями (т. е. достигшие 21 года, не находящиеся под опекой и не отбывающие наказания в виде лишения свободы). Конституция не только не требует, чтобы они были народными представителями, но и устанавливает, как отмечалось, что полномочия народного представителя, избранного министром, прекращаются на то время, пока он является министром. Кроме того, на них распространяется принцип несовместимости должностей и деятельности, установленный для народных представителей, а Народным собранием могут быть установлены для них и дополнительные ограничения (ст. 113).
Состав Совета министров отражает в определенной мере изменения приоритетов в политике и не остается поэтому неизменным. Так, решением Народного собрания в 1992 г. был создан Совет министров в составе Министра-председателя и 14 министров (торговли; транспорта; труда и социального обеспечения; земледелия; иностранных дел; по вопросам окружающей среды; финансов; здравоохранения; обороны; внутренних дел; правосудия; промышленности; территориального развития и строительства; образования, науки и культуры). Причем первые три из перечисленных министров являлись одновременно заместителями Министра-председателя. В состав сформированного в январе 1995 г. правительства Жана Василева Виденова вошли, кроме Министра-председателя, 17 министров (в том числе четыре его заместителя, три из которых являлись одновременно министрами соответственно территориального развития и строительства; торговли и внешнеэкономического сотрудничества; экономического развития), а также министры земледелия и перерабатывающей промышленности; иностранных дел; окружающей среды; культуры; финансов; обороны; образования, науки и технологий; промышленности; внутренних дел; здравоохранения; труда и социального обеспечения; юстиции; транспорта.
В соответствии со ст. 111 Конституции полномочия Совета министров прекращаются в случае выражения Народным собранием недоверия Совету министров или Министру-председателю; принятия отставки Совета министров или Министра-председателя; смерти Министра-председателя. Совет министров подает в отставку перед вновь избранным Народным собранием, но выполняет свои функции до избрания нового Совета Министров.
Министр-председатель координирует общую политику Правительства, руководит ею и несет за нее ответственность. Он назначает и освобождает от должности заместителей министров. Министры руководят отдельными министерствами, если Народное собрание не решит иначе (ч. 2 и 3 ст. 108). Министры издают правила, декреты (наредби), инструкции и приказы (ст. 115).
Утвержденное правительственным постановлением в 1996 г. Положение о структуре и организации работы Совета министров и его администрации предусматривает, что деятельность Совета министров основывается на принципах законности, коллегиальности, централизации, децентрализации оперативных функций и полномочий, взаимодействия и сотрудничества, публичности. Совет министров может создавать, преобразовывать и упразднять такие органы, как комитеты, комиссии, советы, агентства, которым может делегировать свои функции и полномочия, не образующие его исключительной компетенции.
Аппарат Совета министров, состоящий из отделов, кабинетов, служб и самостоятельных хозяйственных звеньев, возглавляется главным секретарем. Парламентский секретарь, непосредственно подчиненный Министру-председателю, представляет Совет министров перед руководством Народного собрания, парламентскими группами, постоянными и временными комиссиями парламента, поддерживает связи с политическими и общественными организациями и органами местного самоуправления, а также с министерствами и ведомствами, координируя работу их парламентских секретарей. Под непосредственным руководством Министра-председателя действует и пресс-секретарь (говорителят) Совета министров, который выражает официальную позицию правительства и участвует в координации общей информационной деятельности органов исполнительной власти.
Согласно п. 7 ст. 84 Конституции, создание, преобразование и упразднение министерств относятся к компетенции Народного собрания, причем осуществляется данное полномочие по предложению Министра-председателя. Министерства являются специализированными органами государственной администрации в соответствующей сфере. Их правовой статус регулируется правилами организации и деятельности каждого конкретного министерства. Они осуществляют важнейшие функции, позволяющие руководить отраслью хозяйства или определенной сферой жизни общества. Так, министерство здравоохранения выполняет следующие функции: непосредственно и с помощью областной администрации и кметств организует деятельность государственных учреждений здравоохранения, руководит ею и контролирует ее; планирует развитие сети здравниц и разрабатывает методики обеспечения необходимых финансовых ресурсов; осуществляет методическое руководство органами и организациями здравоохранения в других министерствах (транспорта, народной обороны и др.); руководит подготовкой и переподготовкой медицинских кадров; руководит проведением санитарно-гигиенических и противоэпидемических мероприятий; руководит государственным санитарным контролем, организует и осуществляет его; организует медико-санитарную охрану на границах; разрабатывает основные принципы и критерии определения трудоспособности граждан, организует врачебно-трудовую экспертизу и руководит ею; руководит просвещением и воспитанием населения в области здравоохранения; проводит политику государства в области международного сотрудничества в сфере здравоохранения; организует изучение, охрану и хозяйственное управление курортами республики и руководит ими; осуществляет медицинский надзор за физкультурой, спортом, туризмом и утверждает медицинские нормы и правила физического воспитания; разрабатывает мероприятия по борьбе с алкоголизмом, курением и другими формами наркомании в рамках своей компетенции и разрабатывает и осуществляет лекарственную политику.
Структуру и штатное расписание министерства в пределах общей численности, определенной Советом министров, утверждает соответствующий министр. Он является работодателем по отношению к служащим министерства, главным распорядителем кредитов, утверждает бюджетные сметы, проект бюджета министерства, осуществляет права государства в обществах с государственным капиталом.
Министру в его деятельности помогают заместители министра, работу между которыми распределяет сам министр. Он может передать заместителям свои отдельные полномочия, за исключением прав, предоставленных ему законом, и права на издание нормативных актов. Кроме того, в министерствах предусматривается обычно должность главного секретаря, который через начальников управлений координирует всю деятельность в министерстве.
Структура министерства обычно состоит из управлений, отделов и секретариата. Управления и отделы создаются в соответствии с функциями и задачами министерства. Секретариат осуществляет взаимодействие между управлениями в министерстве, подготавливает материалы, вносимые в Совет министров, организует согласование нормативных актов министерства с другими ведомствами; контролирует выполнение решений руководства министерства и коллегиума.
Коллегиум (термин, введенный вместо прежнего «коллегия») министерства — совещательный орган. Состав коллегиума утверждается министром. По праву в него входят министр, являющийся председателем, заместители министра, главный секретарь, начальники управлений, начальник кабинета министра и советники. Другие специалисты и представители профсоюзов могут участвовать в заседаниях коллегиума по решению министра. Коллегиум созывается министром и принимает решенияпо основным проблемам, связанным с задачами и деятельностью министерства; по отчетам и анализу исполнения основных задач и результатам работы министерства, отдельных звеньев, органов и организаций, прямо ему подчиненных; по проектам нормативных актов, издаваемых министерством; по проектам нормативных актов Совета министров, относящихся к сфере деятельности министерства. Решения принимаются большинством голосов, а в случае, если голоса разделились, окончательное решение принимает министр.
Ответственность. Принцип парламентарного правления в Республике Болгарии обусловил политическую ответственность Совета министров перед Народным собранием.
Согласно ст. 89 Конституции, 1/5 народных представителей может предложить Народному собранию проголосовать за недоверие Совету министров. Предложение считается принятым, если за него проголосовало более 1/2 всех народных представителей. Если Народное собрание проголосовало за недоверие Министру-председателю или Совету министров, Министр-председатель подает заявление об отставке Правительства. Здесь обращает на себя внимание то, что, говоря об инициативе недоверия, Конституция упоминает только Совет министров, а при решении вопроса речь идет о недоверии либо всему Правительству, либо только его главе, что равносильно. Видимо, при редактировании текста Конституции это не было замечено. Если Народное собрание отклонит предложение о недоверии Совету министров (Министр-председатель опять не упомянут в соответствующей конституционной норме), то новое предложение о недоверии по тому же основанию не может быть выдвинуто в течение следующих шести месяцев.
Статья 112 управомочивает Совет министров требовать от Народного собрания, чтобы, оно выразило ему доверие по политике в целом, по программе или по конкретному поводу. Решение принимается большинством, превышающим половину присутствующих народных представителей. Если доверие Советом министров не получено, Министр-председатель заявляет об отставке Правительства.