Главная | Обратная связь

Перспективы совершенствования субъектного состава Российской Федерации

Согласно Конституции РФ в состав Российской Федерации входят 85 субъектов: 22 республики, 9 краёв, 46 областей, 3 города федерального значения, 1 автономная область и 4 автономных округа.

Федеративное деление России имеет как административно-территориальную, так и национально-территориальную форму. Последняя была применена в 1918 году советским правительством в новой Конституции РСФСР[44]. Обоснованием данного выбора послужило утверждение, что именно такая форма деления наиболее отвечает праву народов на самоопределение. Советская власть видела в этом один из способов разрешения национального вопроса, а также форму наиболее подходящего для культурного развития «ранее угнетенных народов царским правительством». В современной России национальный характер носят такие виды субъектов как республики, автономные округа и автономная область.

Однако такая форма асимметричной федерации устраивает далеко не всех. Так крупный политический деятель В.В. Жириновский сказал: «Успехи были в царской России при полном соблюдении унитарности без всяких национальных различий и централизации. Это особенность России. Особенность в том, что все глобальные решения – правильные или неправильные – принимал всегда один человек – самодержец. По-другому нельзя управлять Россией»[45]. В частности он указал о неизбежности объединения субъектов Российской Федерации в 40 крупных административно-территориальных единиц, что приведет, по мнению политика, к устранению самого понятия «донорный регион». В унисон с ним звучит заявление ученого-конституционалиста профессора Н.М. Добрынина: «Существенной проблемой развития России как федеративного государства является даже не столько избыточное количество субъектов, что, безусловно, затрудняет государственное управление, сколько их фактическая асимметрия. Многие из субъектов РФ не имеют потенциала, отвечающего статусу государственного образования. В качестве субъекта Федерации следует рассматривать только экономически самодостаточный регион, способный обеспечить потребности населения, содержать государственный аппарат и отвечать по обязательствам за счет собственных ресурсов. Сегодня значительная часть регионов не отвечает данным требованиям. В связи с этим вполне приемлемым вариантом дальнейшего продвижения России по пути создания стабильного и эффективного федеративного государства является оптимизация субъектного состава Федерации, в частности, за счет укрупнения ряда субъектов Федерации, т.е. сокращения их числа, объединения нескольких существующих субъектов, но это должно производиться на строго конституционной основе, а значит, необходимо предусматривать все возможные варианты. Об актуальности темы совершенствования субъектного состава свидетельствует ее частое упоминание в выступлениях политических лидеров и государственных деятелей, в СМИ и в юридической литературе»[46].

Данный процесс начался с принятем Федерального конституционного закона от 17 декабря 2001 № 6 «О порядке принятия в Российскую федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации»[47]. Согласно ему инициатива образования нового субъекта Российской Федерации путем объединения регионов принадлежит заинтересованным субъектам Российской Федерации, на территории которых предполагается образовать новый субъект. Предложение об образовании нового субъекта Российской Федерации направляется Президенту России. Вопрос об образовании нового субъекта Российской Федерации подлежит вынесению на референдумы заинтересованных субъектов Российской Федерации. В случае, если вопрос получил одобрение на референдумах всех заинтересованных субъектов Российской Федерации, Президент России вправе внести в Государственную Думу проект федерального конституционного закона об образовании нового субъекта Российской Федерации. Уже в 2005 году Пермская область и Коми-Пермяцкий автономный округ были объединены в Пермский край, в 2007 году Таймырский (Долгано-Ненецкий) и Эвенкийский автономные округа были объединены с Красноярским краем в новый субъект Красноярский край и Камчатская область объединилась с Корякским автономным округом в Камчатский край, в 2008 году Усть-Ордынский Бурятский автономный округ был объединен с Иркутской областью в новый субъект Иркутская область, а Агинский Бурятский автономный округ объединен с Читинской областью в Забайкальский край.

В перспективе обсуждается продолжение объединения подобных субъектов Российской Федерации, где национальный регион раньше находился в составе более крупного (и порой - экономически развитого) края или области (или продолжает находиться по сей день): Республика Адыгея в составе Краснодарского края, Ненецкий автономный округ в составе Архангельской области, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа в составе Тюменской области, Республика Алтай в составе Алтайского края, Чукотский автономный округ в составе Магаданской области, Еврейская автономная область в составе Хабаровского края.

Давая общую оценку процессу укрупнения субъектов РФ, нужно отметить, что с правовой точки зрения происходящие изменения в территориальном устройстве Российской Федерации и установленный порядок их проведения характеризуются значительным числом дефектов и недоработок.

Законодательно закрепленный порядок образования новых субъектов Российской Федерации имеет погрешности с точки зрения юридической техники. Так, федеральные конституционные законы об образовании нового субъекта РФ довольно неуверенно описывают некоторые правовые последствия образования в составе Российской Федерации нового субъекта: согласно п. 2 ст. 5 Федерального конституционного закона «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа» оно «может повлечь за собой прекращение существования субъектов Российской Федерации, территории которых подлежат объединению»[48]. Согласно элементарной логике объединение субъектов обязательно должно предполагать прекращение существования всех объединяющихся субъектов. Очевидно, приведенное положение следует понимать следующим образом: «влечет за собой прекращение существования субъектов Российской Федерации»[49].

Практика объединения края, областей с входящими в их состав автономными округами не обходится без юридических недоразумений и курьезов. Согласно Конституции 1993 г. непременно должен быть образован новый субъект Федерации, поэтому присоединение одного субъекта Федерации к другому с продолжением существования последнего является невозможным. В реальности в случае с Эвенкией и Таймыром фактически произошло не объединение с Красноярским краем, а их поглощение последним, поскольку Красноярский край не прекратил существования, а новый субъект не образовался.

С другой стороны в литературе обоснованно обращается внимание на то, что отсутствие законодательно установленных пределов укрупнения субъектов может привести и к отрицательным последствиям. Крупные, экономически и политически мощные субъекты - это потенциальные агенты суверенизации и перераспределения властных и иных ресурсов. Поэтому важно своевременно предупредить избыточность укрупнения субъектов, законодательно закрепив пределы, сроки и детальный порядок проведения подобных процессов.

Так, если вместо 85 субъектов РФ будет создано 10 - 15, то федеральный центр столкнется с тем, что новые субъекты станут очень сильными в экономическом, политическом, социальном отношении, что позволит им конкурировать с Федерацией. Это в перспективе может привести к распаду государства либо приспособлению и уступчивости федерального центра к требованиям сильных субъектов, например начнется обратный процесс децентрализации - расширение полномочий субъектов и прочее. Необходимо выработать перспективную модель федеративных отношений на долгий срок, с учетом которой последовательно производить коррекцию состава субъектов РФ. Необходимо законодательно ограничить процесс укрупнения субъектов Российской Федерации путем их объединения. К объединению субъектов РФ следует подходить индивидуально, исходя из экономической и политической целесообразности[50].

Поэтому на мой взгляд целесообразно укрупнить регионы до около 50 субъектов Российской Федерации территориального характера. Такое число субъектов адекватно соответствует, как числу историко-культурных регионов, так и числу экономических регионов, границы которых практически совпадают. Ликвидация искусственно выделенных маленьких регионов, объединение регионов в границах культурно-исторических и экономических областей должно послужить гармонизации внутреннего состояния и послужить дальнейшему развитию[51].