Основні засади організації місцевого самоврядування у пострадянських країнах

У пострадянському просторі трансформаційні процеси мають свої особливості. Розпад СРСР супроводжувався реформуванням органів державної влади, створенням нових інституцій та інколи стихійною регіоналізацією, появою нових суб'єктів економічних.

політичних та інших відносин (регіони, міста), пошуком взаємовигідної моделі між "центром" та регіонами, територіальними громадами населених пунктів, заснованої не на засадах диктату І підпорядкування, а на принципах партнерства та узгоджених діях. Досвід свідчить, що така модель уніфікує ці взаємовідносини незалежно від форми державного устрою.

Звернення України до проблем вироблення загальних підходів функціонування місцевої демократії, міжнародних та європейських стандартів, потребує вивчення зарубіжної практики становлення системи місцевого самоврядування, насамперед у сусідніх країнах. У даній сфері функціонує ряд міжнародно-правових актів, прийнятих міжнародними регіональними організаціями, які є частиною національного законодавства пострадянських країн. Це Європейська хартія місцевого самоврядування 1985р. (Ради Європи), де підкреслюється, що місцеве самоврядування—основа демократичного ладу, право громадян брати участь в управлінні суспільними справами. Для забезпечення ефективного, наближеного до громадянина управління створюються органи місцевого самоврядування, наділені реальною владою, правом прийняття владних рішень, демократично створені з широкою автономією130.

Міжпарламентська Асамблея СНД, визнаючи невід'ємність прав громадян на самостійне вирішення місцевих справ через інститути місцевого самоврядування, усвідомлюючи необхідність спільних зусиль щодо підтримки реалізації демократичних принципів і створення дієвих гарантій місцевого самоврядування, з метою координації діяльності законодавчих органів держав-учасниць у реалізації його загальновизнаних принципів, прийняла Декларацію про принципи місцевого самоврядування в державах учасницях СНД 1994р. Вона покликана сприяти співробітництву пострадянських країн і зближенню національних законодавств у цій сфері.

Місцевим самоврядуванням у декларації розуміється система організації діяльності населення (місцевих територіальних співтовариств) для самостійного і під свою відповідальність вирішення питань місцевого значення згідно Із законами держави (ст, 1). Такі співтовариства мають право вирішувати питання місцевого значення безпосередньо або через обрані ними органи місцевого самоврядування, що гарантуються конституціями і чинним законодавством.

За ст. З декларації 1994 р. органи місцевого самоврядування відповідальні перед населенням. їх власна компетенція встановлюється законами і повинна забезпечувати можливість самостійного вирішення ними питань місцевого значення. Передбачено порядок обрання представницьких органів місцевого самоврядування населенням, їх взаємодії з виконавчими органами самоврядування. Органам місцевого самоврядування може бути передано (делеговано) здійснення окремих повноважень державних органів влади з одночасним наділенням їх достатніми ресурсами. Здійснення делегованих функцій підконтрольно державі, під її захистом перебувають рішення, прийняті в межах компетенції органами самоврядування, обов'язкові до виконання131.

Відповідно до ст. 6 декларації невиконання рішень, прийнятих органами місцевого самоврядування або населенням шляхом референдумів й інших форм безпосереднього народовладдя, передбачає відповідальність згідно із законами. При підготовці і прийнятті рішень з усіх питань, що стосуються інтересів населення, державні органи проводять консультації з органами місцевого самоврядування. їх офіційні звернення, що направляються до державних органів, підлягають обов'язковому розгляду.

Держава вживає заходи з підтримки і розвитку місцевого самоврядування, здійснює контроль за законністю діяльності Його органів і не втручається в їх законну діяльність. Законодавством встановлюється відповідальність органів місцевого самоврядування за прийняті ними рішення. Акти цих органів не повинні суперечити конституції і законам держави, в іншому випадку їх діяльність може бути припинена у встановленому законом порядку132.

Законодавство держав-учасниць СНД повинно встановлювати права територіальних співтовариств на матеріально-фінансові ресурси, достатні для самостійного здійснення органами місцевого самоврядування покладених на них функцій і повноважень. Це суб'єкт Що здійснює володіння, користування, розпорядження власністю певної території (муніципальною, комунальною), наділений можливістю самостійно І через органи місцевого самоврядування розпоряджатися матеріально-фінансовими ресурсами. Представницький орган місцевого самоврядування самостійно приймає місцевий бюджет

Органи місцевого самоврядування можуть звертатися до суду щодо захисту своїх прав, а з метою взаємодопомоги, спільного вирішення соціальних, економічних І культурних завдань мають право утворювати асоціації, зокрема з участю органів самоврядування інших держав.

Таким чином для Азербайджану, Білорусі, Вірменії, Грузії, Казахстану, Киргизстану. Молдови, Росії, Таджикистану, Туркменистану, Узбекистану, України зобов'язання, передбачені у декларації є частиною національного законодавства І обов'язкові для виконання. Але не у всіх пострадянських країнах є належна нормативна база, яка регламентує загальні засади місцевого самоврядування. У1992-1993 рр. у більшості з них були прийняті нові конституції і цікавим є їх порівняльний аналіз.

Доцільно, насамперед, зупинитися на правових принципах організації системи місцевого самоврядування у незалежних державах. Аналіз конституцій середньоазіатських республік і Республіки Білорусь свідчить, що в них, на відміну від Конституцій України. Молдови, Російської Федерації та балтійських республік, чітко виражений принцип єдності державної влади.

В Україні основні принципи локальної демократії містяться в Конституції України та Законі "Про місцеве самоврядування в Україні" 1997 р.133 Конституція 1996 р. підвищує роль і значення місцевого самоврядування у вирішенні місцевих проблем (статті 7,19), їх органам можуть надаватися законом окремі повноваження органів виконавчої влади (ч. З ст. 143). Однак необхідним тут є подальший процес реформування органів державної влади місцевого самоврядування, внесення змін 1 доповнень до чинного законодавства.

Російська Федерація має розвинену систему місцевого самоврядування, що не входить до системи органів державної влади. Згідно зі ст. 131 Конституції РФ місцеве самоврядування здійснюється у міських, сільських поселеннях та на інших територіях з урахуванням історичних та інших місцевих традицій. Основні засади діяльності населення щодо здійснення місцевого самоврядування закріплюються в Конституції РФ. федеральних законах, законах суб'єктів РФ, інших нормативних актах (статути міст і районів. Закон м. Москви "Про районну управу в м. Москва" 1996 р., положення "Про сходи громадян за місцем проживання", "Про старости, селищні й сільські округи").

Федеральний закон РФ "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" має профільний характер, визначає принципи локальної демократії — законодавчі, територіальні, фінансово-економічні основи місцевого самоврядування. Загалом передбачено такі його загальні принципи: самостійність місцевого самоврядування; виборність органів І посадових осіб місцевого самоврядування; відкритий і публічний характер (гласність) їх діяльності; використання місцевих звичаїв і традицій в його організації й діяльності; право муніципальних утворень на об'єднання134.

Таке становище спостерігається 1 при дослідженні статутів (основних законів) суб'єктів РФ, де закріплені принципи місцевого самоврядування відповідно до особливостей його здійснення в конкретних регіонах країни. Загалом місцеве самоврядування тут здійснюється громадянами шляхом референдуму, виборів, ін. форм прямого волевиявлення, через органи місцевого самоврядування. Структура останніх визначається населенням самостійно.

Встановлені на федеральному рівні "рамки" у законі щодо самостійності місцевого самоврядування, залишились незаповнені і суб'єкти РФ часто дублювали федеральне регулювання, тобто залишали його "рамковим". Муніципальні утворення не мали ресурсів для розробки і прийняття відповідних нормативних актів, що призвело до їх бюрократизації, безконтрольності, неефективного використання місцевих фінансів тощо135. На загальнодержавному рівні не були врегульовані питання визначеності територіальної організації місцевого самоврядування, структури та компетенції органів місцевого самоврядування, їх фінансування, "віддаленості" від населення і т. д. Тому очевидною стала конституційна, адміністративна, муніципальна та інша реформи.

В Естонській Республіці вирішенням усіх питань місцевого життя та його устроєм займаються органи місцевого самоврядування, які діють на підставі закону самостійно. Певні обов'язки можуть бути покладені на ці органи лише на підставі закону або за погодженням з ними. Одиницями місцевого самоврядування є повіти і міста, а їх представницькими органами — ради.

Право на самоврядування гарантується державним територіально-адміністративним одиницям Литовської Республіки, що здійснюється через відповідні Ради самоврядувань. Держава надає підтримку органам самоврядування, які у межах встановленої законами компетенції діють вільно і самостійно. Нагляд за дотриманням ними Конституції та законів, за виконанням рішень уряду здійснюється призначеними урядом представниками.

Публічне управління в адміністративно-територіальних одиницях Молдови ґрунтується на принципах місцевої автономії, децентралізації громадських служб, виборності влади, консультацій з громадянами про важливі питання місцевого значення. Владою, що здійснює місцеву автономію в селах і містах, є місцеві виборні ради і примари. Районна рада координує діяльність сільських та міських рад в управлінні громадськими справами районного значення (статті 109, 112 Конституції).

Проте інші положення зустрічаються в конституціях середньоазіатських республік. До системи державної влади Конституція Узбекистану включає представницькі органи влади в областях, районах і містах (крім міст районного підпорядкування, районів, що входять до складу міст), які вирішують питання, віднесені до їх компетенції, виходячи з інтересів держави і громадян. При цьому рішення вищестоящих органів, прийняті в межах наданої їм компетенції, обов'язкові до виконання нижчестоящими органами. І лише на рівні кишлаків та аулів, а також у махалях міст, селищ, кишлаків і аулів відповідно до ст. 105 конституції з'являються органи самоврядування — сходи громадян, котрі на 2,5 роки обирають голову (аксакала його радників)136.

У Конституції Туркменистану зазначається, що у систему самоврядування входять лише низові ланки представницьких органів народної влади—генгеші (на території шахерів, селищ, осту). До їх відання належить визначення напрямів соціально-економічного і культурного розвитку територій, вирішення питань місцевого значення (ст. 130 Конституції).

Конституція Республіки Казахстан проголошує, що вирішення питань місцевого значення здійснюється місцевими представ -ницькими і виконавчими органами, які забезпечують реалізацію Конституції, законів, актів Президента та Кабінету Міністрів республіки. Глава місцевого виконавчого органу є безпосереднім представником Президента у певній адміністративно-територіальній одиниці і здійснює на її території функції державного управління.

Закон "Про місцеве державне управління в Республіці Казахстан" 2001 р. передбачає, що місцеві депутати здійснюють свої повноваження на професійній основі. Проте масліхати всіх рівнів мають потребу у прийнятті закону про місцеве самоврядування. Це особлива ланка державного механізму, що не знаходяться в адміністративному підпорядкуванні Президенту, уряду чи центральним виконавчим органам РК, формально не зв'язані з ними. Але це ланка місцевого державного управління, що організовує діяльність на основі загальнодержавної політики і дотримуватись у ній загальнодержавних стандартів137.

Місцеве самоврядування у Республіці Білорусь здійснюється громадянами через місцеві Ради депутатів, виконавчі та розпорядчі органи, органи територіального громадського самоврядування, місцеві референдуми, збори та інші форми прямої участі в державних та громадських справах. Відмінною ознакою організації та діяльності даного Інституту тут є те, що місцеві Ради депутатів, виконавчі та розпорядчі органи у межах компетенції розв'язують питання місцевого значення виходячи із загальнодержавних інтересів та Інтересів населення, яке проживає на відповідній території, виконують рішення вищих державних органів. Рішення місцевих Рад депутатів, що не відповідають законодавству, як передбачає ст. 122 Конституції 1994 р., анулюються радами депутатів вищого рівня, а такі рішення місцевих виконавчих та розпорядчих органів — вищими виконавчими, розпорядчими органами і Президентом.

Як бачимо, порівняльний аналіз систем державної влади і місцевого самоврядування, закріплених у конституціях та інших нормативних актах України. Республіки Білорусь, Молдови. Російської Федерації, прибалтійських І середньоазіатських республік, дає суперечливу картину трансформаційних процесів, що відбуваються в цих республіках. Іншого і не може бути в умовах, коли відбувається боротьба між різними напрямами розвитку самих держав. Незважаючи на відмінності систем місцевого самоврядування України та інших молодих європейських країн, можна дійти висновку, що основні його засади розуміються І застосовуватися у зв'язку з населенням, діяльністю щодо реалізації інтересів місцевого співтовариства, вирішення завдань місцевого значення (ст. 140 Конституції України).

Порівняльний аналіз систем місцевого самоврядування дозволяє зробити наступні висновки:

1) місцеве самоврядування — необхідний елемент демократичної організації державного 1 суспільного життя;

2) механізми управління і самоврядування, викладені 8 конституціях пострадянських республік, свідчать про відмінність місцевого управління як інституту держави і місцевого самоврядування як інституту суспільства;

3) історичним досвідом розвитку середньоазіатських республік і Республіки Білорусь вироблено специфічні форми місцевого самоврядування, які істотно відрізняються від західних схем;

4) системи місцевого самоврядування закріплені конституціями України, Російської Федерації, Молдови, прибалтійських країн, відмінні від більшості республік Середньої Азії. У Туркменістані виконавчу владу на місцях здійснюють хя-кіми як представники глави держави, що призначаються І звільняються Президентом, йому підзвітні; у Казахстані глава місцевого виконавчого органу є представником Президента республіки в адміністративно-територіальній одиниці;

5) принцип поділу влад на рівні місцевих органів влади у більшості пострадянських республік не сприйнятий. Зокрема, згідно з Конституцією Киргизстану виконавча влада на місцях діє в умовах повної відсутності там органів представницької влади тощо.

У Європейській хартії місцевого самоврядування. Декларації про принципи місцевого самоврядування в державах-учасницях СНД та інших документах закріплено рамкові норми міжнародного характеру, без визнання державами яких і закріплення у внутрішньому законодавстві, їх виконання, важко говорити про спільні підходи країн до проблем становлення і функціонування місцевих співтовариств, їх представницьких органів як основи демократичного устрою, про гармонізацію національного законодавства в цій сфері, а отже, про домінування інтеграційних тенденцій у Європі.

§ 4. Світова практика організації роботи представницьких та виконавчих органів місцевого самоврядування У законодавстві зарубіжних країн і правовій науці існує безліч класифікацій органів місцевого самоврядування. Основними їх критеріями є функції, спосіб формування, обсяг повноважень і порядок прийняття рішень органами місцевого самоврядування138. Так, з огляду на функції, що виконуються певними органами, виділяють представницькі і виконавчі органи місцевого самоврядування. До першої групи належать ради, збори жителів і їх представників, які виступають від імені населення відповідної самоврядної одиниці І представляють інтереси його різних соціальних груп. Представницькі органи звичайно мають вирішальні повноваження і є невід'ємною ланкою місцевого самоврядування. Вони функціонують на низовому і середньому рівні (регіон). Регіональні ради часто виконують загальнокорпоративні функції відносно представницьких нижчої ланки, приймають бюджети територіальних одиниць. Обирають їх на строк 2-6 років: у Швеції - на 3 роки: в Німеччині крайстаги — на 4 роки; генеральні ради французьких департаментів — на 6 років. Деякі міста поєднують регіональний і низовий рівень управління. Так, закон 1982 р. передбачає статус Парижа як комуни і департаменту, справами обох колективів управляє рада Парижа. Представницькі органи столиць Скандинавії також здійснюють функції і міських, і регіональних зборів. У федеративних державах великі міста можуть поєднувати повноваження суб'єктів федерації 1 місцевого управління (Берлін, Бремен, Відень, Гамбург, Москва, Санкт-Петербург). У багатьох країнах стираються відмінності міської і сільської місцевостей, великі міста набувають вигляду урбанізованих районів. У Франції представницькі органи обираються у муніципалітетах залежно від кількості жителів — від 9 до 69 членів, за винятком великих міст Парижа, Марселя, Ліона. У Болгарії чисельність представницьких органів становить від 9 до 65 осіб. (Софії 101). у Бельгії 5-55; Італії 15-80, Голландії 7-45, Норвегії 13-85; Данії 5-35 (Копенгагені 55), Латвії—7-15 членів (Ризі 60). У США, як правило, невелика кількість членів муніципалітетів, за винятком великих міст. В Японії склад рад, навпаки, досить чисельний (у Токійській метрополітенській асамблеї 130 членів, він. 12-100)138. Строк повноважень представницьких органів — питання постійних дискусій вчених. Невеликий строк не дає можливості ввійти в курс справ, але орган легше контрольований, а часті вибори є недешевими для місцевих бюджетів. Більш тривалий час економніший з фінансової точки зору і це дозволяє представникам не думати постійно про своє переобрання. Невеликі ради обираються частіше в єдиному окрузі, більші — за окремими округами. В Угорщині в єдиному окрузі обираються члени муніципальних рад населених пунктів, жителі яких не перевищує 10 тис. осіб. У Словенії вибори муніципальних рад, які складаються не більше 12 осіб, здійснюються за мажоритарною системою, якщо склад ради більший — за пропорційною. Як правило переобирається весь склад ради, хоча з метою забезпечення спадковості можливе переобрання частини її членів. Муніципальна рада Сан-Франциско, наприклад, складається з 11 осіб, які представляють окремі райони міста. П'ять чи шість з них по черзі переобираються кожні два роки на чотирирічний строк. Подібна ситуація і у Великій Раді Лондона. Окрім обраних, в склад рад можуть включатись і члени, яких призначають (інститут олдерманів у Великобританії не більше 1 /3 від загального складу ради як нагорода певним особам, які мали заслуги перед місцевим співтовариством). Критеріями для утворення муніципалітету можуть бути кількість населення і загальний рівень розвитку територіальної одиниці, її дохід, історичне значення. У більшості адміністративних штатів основна вимога — кількість населення, петиція з підписами частини жителів даного населеного пункту, які мають право голосу (20-30 %). Великі міста країн сучасного світу поділяють на округи або райони, де функціонують свої ради. У таких містах два рівні управління — загальноміський І районний (Брюссель, Відень, Париж, Торонто). Так, Париж поділяється на 20 округів, Марсель —16, Ліон — 9. Округи не мають свого бюджету, не є самостійними юридичними особами. До ради округу входять члени загальноміської ради, обрані в даному окрузі, окружні радники, число яких повинно бути вдвічі більшим, ніж загальноміських — 10-40 осіб. Окружні ради обираються одночасно Із загальноміською радою, мер округу обирається окружною радою з членів, які входять в склад загальноміської ради. Органи влади Москви функціонують на трьох рівнях: місто (мер, обраний населенням), 10 адміністративних округів (призначені мером префекти), райони (глави районної управи). При прийнятті Статуту Москви відмовились від посади субпрефек-та—керівника виконавчої влади на районному рівні, більшість його функцій передано голові управи. На рівні районів Москви зосереджені функції, пов'язані із задоволенням інтересів місцевих жителів. Районна управа складається з районних зборів, члени яких обираються безпосередньо населенням, і глави управи, який обирається членами районних зборів за поданням мера Москви і очолює збори та адміністрацію району. Своєрідною є організація влади в Лондоні — тут 32 округи, що управляються муніципальними радами. Зараз функціонує загальноміський орган Рада Великого Лондона, окружні ради, спеціалізовані структури (управління поліцією, пожежною безпекою, громадським транспортом). Поділ великих міст на райони має ряд переваг практичного характеру, у той же час це породжує проблему координації дій різних місцевих органів, наприклад у сфері міського транспорту тощо, підтримки певної рівності у фінансовій сфері між районами, які мають неоднакові джерела самофінансування. Основною формою роботи міських представницьких органів є сесії. У низових адміністративних одиницях вони скликаються частіше, ніж у вищих. У Франції комунальні ради збираються на чергові сесії чотири рази на рік, а генеральні ради департаментів—два рази. Законодавство Великобританії вимагає, щоб всі місцеві ради засідали не рідше чотирьох разів на рік, ради графств звичайно засідають щоквартально або частіше встановленого мінімуму, а сесії органів нижчого рівня, як правило, кожного місяця. Крім чергових сесій можуть скликатись і позачергові (надзвичайні) на вимогу уряду, відповідного представника державних адміністрацій на місцях, членів місцевого представницького органу та з ініціативи місцевого населення. У межах своєї компетенції місцеві представницькі органи можуть утворювати комісії (комітети) — постійні й тимчасові, галузеві, функціональні і територіальні. Постійні комітети формуються після обрання ради і функціонують протягом всього терміну повноважень ради. Тимчасові (спеціалізовані) комітети створюються за необхідністю для вирішення чи вивчення певної проблеми і розпускаються після виконання свого завдання та відповідного звіту перед радою. їх створення надає системі місцевої влади гнучкості з врахуванням обставин, що змінюються, і можливість вирішувати проблему, яка не належить до компетенції постійних комітетів. У країнах континентальної системи комітети і комісії представницьких органів здійснюють підготовчі і контрольні функції, діючи в рамках делегованих їм повноважень і не виходячи за межі компетенції рад. В англосакських державах вони наділяються і розпорядчими повноваженнями. Обов'язкові комітети призначаються відповідно до законодавства країни, за рішенням ради з врахуванням її можливостей виконувати певні функції. Так шведські муніципалітети повинні формувати комітети з освіти, охорони навколишнього середовища і охорони здоров'я, будівництва, соціального благоустрою, виборів. Муніципалітети Чехії утворюють лише фінансовий і контрольний комітет Міські ради Норвегії утворюють постійні комітети з будівельного розвитку, освіти, соціального забезпечення, членами яких є як депутати ради, так і місцеві службовці. Галузеві (вертикальні) комітети створюються за напрямком муніципальної діяльності (охорона здоров'я, освіта), тоді як функціональні (горизонтальні) комітети виконують обслуговуючі функції щодо ін. комітетів ради і вирішують комплексні, спеціальні питання (комітети кадрів, юридичні, фінансові комітети тощо). У країнах англосаксонського права, де часто відсутній одноосібний глава виконавчої влади, важливу роль відіграє виконавчий комітет ("комітет політики і ресурсів" у Великобританії), який діє як своєрідний кабінет, що координує і контролює роботу різних комітетів. Якщо він не утворюється, то координація здійснюється функціональними комітетами (фінансовий, господарський). Територіальні комісії об'єднують членів ради, обраних від певного району, і відповідальних за нього. Можуть утворюватися консультативні комісії, до складу яких входять муніципальні радники та представники населення. У Франції, наприклад, це "позамуніципальні" комісії, що дозволяють членам місцевих рад і громадянам обмінюватись думками з актуальних проблем. Це неофіційні органи комуни, інструменти залучення населення до розгляду адміністративних питань. Більшість членів комітету повинні бути членами місцевих рад, хоча інколи дозволяється залучення зовнішніх експертів (кооптація). Угорське законодавство допускає можливість включення до будь-якого комітету спеціалістів за його профілем, які не є членами даної ради. Найбільший ринок система кооптацій отримала у Великобританії, де регулюється регламентами місцевих рад. Виконавчі органи покликані запроваджувати в життя рішення представницьких установ, тобто це: 1) глава виконавчого апарату місцевого самоврядування -мер, бургомістр, алькальд і в окремих країнах він може мати також повноваження голови ради. Ширше розповсюджується система "рада-менеджер", де функції керівника виконавчої влади рада передає професійному управлінцю-менеджеру; 2) колегіальні виконавчі органи: виконавчі бюро, постійні або виконавчі комітети, джунти. які підлеглі радам, координують роботу виконавчого апарату місцевого самоврядування, у період між сесіями рад можуть виконувати деякі повноваження представницьких установ; 3) спеціалізовані органи у складі муніципальних службовців — департаменти, інспекції, служби, відділи. Отже, при аналізі структури місцевого самоврядування використовується широке поняття "виконавчий апарат", що включає як виконавчий орган загальної компетенції (бургомістр, мери, колегіальні виконавчі органи), так і підпорядковані йому органи галузевої і спеціальної компетенції (департаменти, бюро). Виконавчий орган може виконувати функції державних адміністрацій, особливо на низовому рівні. Це характерно для Німеччини, Японії, Франції та інших країн, де виконавчий орган має подвійний статус: орган місцевого самоврядування та низова ланка виконавчої вертикалі (реалізує загальнодержавні нормативні акти, забезпечення порядку і безпеки, реєстрацію актів громадського стану, видачу різних дозволів). Французький мер як представник комуни скликає і готує засідання муніципальної ради, встановлює порядок денний, готує проекти рішень, головує, є головним розпорядником місцевих доходів, укладає угоди, виступає в суді від імені комуни. Як представник державної адміністрації він реєструє акти громадського стану, оприлюднює закони та інші акти, слідкує за їх виконанням, забезпечує проведення виборів, перепису населенняІ42. У такій подвійній якості функціонують мери Італії, Японії тощо. У світовій практиці є ряд способів формування виконавчих органів на місцях. Місцеві представницькі органи можуть обирати виконавчий орган (часто одноособовий) зі свого складу. У невеликих містах США зустрічається система "слабкий мер-рада", яка ефективно працює на основі добросусідських відносин і непридатна для великих міст, яким потрібен політичний і адміністративний лідер. У Великобританії муніципальні ради щорічно обирають своїх голів (мери, лорд-мери) не мають реальних виконавчих функцій, впливу на роботу адміністративного апарату муніципалітету, оскільки керівництво тут зосереджене в кількох комітетах, які формуються радою. Роль голови зводиться до ведення засідань і зовнішнього представництва. У німецьких землях бургомістр (обербургомістр) обирається населенням або радою, але має більші повноваження: опротестувати рішення ради, зупинити їх виконання тощо. Це вища посадова особа місцевої влади, представник уряду відповідної землі. Обрання одноособового виконавчого органу (голови виконавчого апарату) радою притаманне Австрії, Данії, Франції, Чехії, Іспанії, латиноамериканських країнах, Єгипті, Тунісі і т. д. В Угорщині система обрання мера залежить від кількості жителів: якщо більше 10 тис. — бургомістри обираються представницькими органами, а якщо менше — населенням. Місцеві ради можуть обирати і колегіальні виконавчі органи. В Італії обласна рада на першому засіданні обирає зі свого складу голову й інших членів джунти - виконавчого органу ради, що виконує рішення ради, представляє на її засідання проекти обласних планів, бюджетів, схеми програм розвитку, координує їх здійснення, управляє їх майном. У Фінляндії комунальний представницький орган — збори уповноважених—обирає комунального керівника—мера, який є вищою посадовою особою комуни і відповідає за ведення господарських справ. Виконавчим органом комуни є не мер, а колегіальний орган — комунальне управління, що також обирається зборами уповноважених. Колегіальні виконавчі органи місцевих рад функціонують в Бельгії, Голландії, Швеції, великих містах Данії. Своєрідним виконавчим органом є "контрольна рада" (рада контролерів), яка утворюється муніципальними радами канадської провінції Онтаріо в містах з населенням від 100 тис. Вони складаються з мера і чотирьох контролерів (у містах з меншою кількістю жителів за їх згодою це мер і 2 контролери). Контрольна рада на колегіальній основі керує поточною діяльністю муніципального апарату, призначає глав департаментів муніципалітету, представляє проект бюджету. Колегіальні органи місцевих рад характерні для радянської системи місцевої влади (КНР, Куба). У Китаї виконавчими органами місцевих зборів народних представників є місцеві народні уряди, відповідальні перед зборами народних представників і вищестоящими державними органами. Роботою їх урядів керують 1) губернатори провінцій; 2) голови автономних районів; 3) мери міст; 4) начальники повітів, районів; 5) владні старшини і селищні старости. Уряді країн одноособовий виконавчий орган обирається безпосередньо населенням, що,формує його досить сильні позиції в системі місцевої влади і породжує проблеми з представницькими органами, які будуються на основі "системи противаг". У більшості великих міст США є класичний варіант моделі, відомої як система "сильний мер—рада". Сильний мер повинен бути лідером муніципалітету, відповідальним за його курс і розробку програм міського розвитку, має право вето на рішення ради, готує рекомендації, призначає і звільняє муніципальних чиновників, розподіляє повноваження між муніципальними департаментами, здійснює їх реорганізацію. Тут запроваджуються посади так званого головного адміністратора, який призначається мером для надання технічних та професійних порад, здійснення певної частини адміністративних повноважень мера, координації повсякденної діяльності муніципалітетів. Подібна система функціонує в німецьких землях Баварія та Баден-Вюртенбург ("Південнонімецька рада"), Канаді. Інститут "муніципального менеджера-управляючого" існує і в ряді європейських країн — Німеччині, Ірландії, Норвегії, Фінляндії, Швеції. У Японії населенням обираються голови виконавчої влади адміністративних одиниць, так звані головні виконавці: а) губернатори в префектурах, б) мери в муніципалітетах, в) старости в селах. Глава має значну самостійність відносно місцевої ради і виступає в якості представника уряду. Головний виконавець може перебрати на себе повноваження ради, її розпустити тощо. У свою чергу місцевий представницький орган може відсторонити його від посади більшістю голосів. Значно рідше населенням обирається колегіальний виборний орган. В Португалії колегіальним органом муніципалітету є муніципальна палата, члени якої обираються громадянами, які проживають наданій території. До складу даної палати входять від 5 до 11 осіб (у Лісабоні 17 осіб). Виконавчий орган може не вибиратись, а призначатись зверху. Така практика зустрічаються як виняток у Бельгії, Голландії, Люксембурзі мер або бургомістр призначається главою держави за пропозицією відповідної муніципальної ради. Наприклад, у Люксембурзі виконавчими органами місцевого самоврядування є правління і мери (бургомістри), які водночас є місцевими органами державної влади, які, як правило, призначаються главою держави за рекомендацією рад з їх складу, у Нідерландах бургомістри і королівські комісари в провінціях призначаються центральним урядом після узгодження, з представницькими органами громад і провінцій143. У системі місцевої влади можуть використовуватися й комбіновані способи формування виконавчих органів. У США функціонує І так звана "комісійна форма" місцевого управління в рамках якої рада, обрана населенням ("рада комісіонерів" з 3-7 Членів), що є представницьким і виконавчим органом. Кожний з комісіонерів очолює один чи декілька функціонально пов'язаних департаментів. Інколи мером стає особа, яка набирає серед комісіонерів найбільшу кількість голосів, він не має особливих владних повноважень, лише головує на засіданні ради і виконує представницькі функції; інколи комісіонери самі обирають його самі. Для вказаної системи характерні налівавтономні організації, які самостійно здійснюють окремі муніципальні функції. Вона зараз діє у містах зі слабо вираженими соціальними протиріччями на півдні І північному сході СІЛА. Оригінальною є організація влади у великих містах Канади Калгарі, Едмонтон. Вінніпег. Це синтез трьох класичних американських форм "системи мер-рад", "рада — менеджер", "комісійної системи". Важливим елементом муніципальної влади є чиновницький апарат, тобто різноманітні департаменти, відділи, бюро. Які комітети, департаменти можуть бути галузеві і функціональні (в англосаксонських країнах). У німецьких містах департаменти виконавчого апарату мають єдину нумерацію, кожний з них очолюється обраним чи призначуваним керівником. Міська адміністрація включає департаменти загального управління, фінансів, безпеки, порядку, культури й освіти, молоді, охорони здоров'я, соціальних проблем будівництва, управління суспільними справами, економіки й транспорту. Департаменти французьких муніципалітетів називають дирекціями, їх є близько семи: здоров'я, спорту, культури, відпочинку, санітарії, соціальних справ, урбанізації. У невеликих муніципалітетах штат виконавчого апарату, як правило, невеликий, окремі посади можуть займатись за сумісництвом. Чиновники призначаються і звільняються главою місцевої адміністрації чи муніципальною радою. Останнім часом у Великобританії, США виділяється так званий головний виконавчий чиновник, покликаний керувати всіма чиновниками і очолюваних ними департаментами. Муніципальні чиновники мають подвійну відповідальність: вони виконують вказівки відповідних органів муніципалітету й несуть юридичну відповідальність за виконання своїх функцій. У США окремі категорії муніципальних чиновників обираються населенням (шериф, клерк, скарбник), що ставить їх у достатньо незалежне становище відносно ради І гарантує свободу дій. Взаємини між представницькими і виконавчими органами в різних країнах різні. В одних розподіл влади на місцевому рівні не визнається і представницькі органи володіють повнотою влади, наданої місцевому самоврядуванню. Офіційний глава муніципалітету обирається радою, може діяти тільки від Його Імені і на виконання його функцій (Данія, Фінляндія. Австралія. Місцеві співтовариства США і Великобританії, де застосовується система "слабкий мер-рада"). Виконавчі органи в цих випадках підлеглі представницьким. У Німеччині, країнах Північної Європи, Японії, США, де застосовується система "сильний мер-рада") здійснено чіткий розподіл влади на місцях. Виконавчі органи володіють відносною самостійністю і протистоять політиці представницьких установ. У Бельгії виконавчі комітети муніципальних рад наглядають за управлінням місцевими справами, збором доходів, виконують рішення ради, управляють суспільною власністю і кадрами муніципальних служб144. Спостерігається тенденція чіткого розмежування їх повноважень. У Великобританії, що традиційно відмовлялася від розподілу влади на місцях. Закон про місцеве управління 2000 р. зобов'язав усі ради сформувати самостійний орган виконавчої влади, до якого входять обраний населенням мер, його помічники або управляючий, призначений радою. Як бачимо, залежно від обсягу наданих повноважень можна виділити органи місцевого самоврядування загальної, галузевої І функціональної компетенції. Загальною компетенцією володіють представницькі органи, яким належать повноваження з різних питань місцевого значення, незалежно від сфери або функцій місцевого самоврядування, а також колегіальні виконавчі органи (виконавчі комітети, бюро) І їх керівники (мери, губернатори, бургомістри, алькальди). Галузева І функціональна компетенція надаються спеціалізованим структурам місцевого самоврядування, представницьким або виконавчим органам. Так, ради створюють розгалужену систему комітетів або комісій, до складу яких входять переважно депутати ради. Також діють спеціалізовані органи, підпорядковані виконавчим органам загальної компетенції, — відділи, департаменти, що створюються за галузевим і функціональним принципами. У містах Нідерландів, наприклад, утворюються департаменти суспільних робіт, міської нерухомості, просторового планування, житлового будівництва. Залежно від порядку формування органи місцевого самоврядування поділяються на обрані і призначувані У більшості держав представницькі органи обираються населенням відповідної території, рідше шляхом багатоступеневих виборів (члени обласних рад Угорщини обираються на зборах делегатів сільських І міських представницьких органів). Глава місцевого адміністративного апарату (мер, бургомістр, алькальду обирається населенням або радою. У Японії. Бразилії, Перу, Колумбії, Бангладеш, США главу місцевого виконавчого апарату обирає населення. З 1993 р. в Італії глава виконавчої влади комуни — синдик — обирається прямими загальними виборами, а в Португалії мером стає перший за списком кандидат тієї політичної партії, яка отримала більшість голосів на місцевих виборах145. В Австрії, Данії. Іспанії. Норвегії. Франції, глави муніципальних утворень обираються радою з муніципальних радників. Іноді порядок обрання глави виконавчого апарату залежить від числа жителів самоврядної одиниці. Проте глави місцевої виконавчої влади в деяких монархічних країнах можуть і призначатися. Глави місцевого виконавчого апарату призначають своїх помічників, галузеві і функціональні органи адміністративного апарату комплектуються шляхом набору місцевих службовців, менеджери для керівництва виконавчим апаратом (США. Канада, Німеччина, скандинавські держави. Латинська Америка) укладають контракт на службу в місцевому самоврядуванні з місцевою радою146. За порядком ухвалення рішень виділяються колегіальні і єдиноначальні органи місцевого самоврядування. Представницькі органи колегіальні, виконавчі частіше єдиноначальні. Таким чином, на одній самоврядній території можуть діяти представницький колегіальний орган (рада), галузеві і функціональні комітети ради, колегіальний виконавчий орган (виконавчий комітет), глава виконавчого апарату (мер), галузеві І функціональні виконавчі департаменти, відділи, бюро, служби.

§ 5. Концепція "комунального поліціювання" та доцільність її використання в Україні

Зближення у світі різних систем соціального управління. їх децентралізація, як правило, пояснюються прагненням зміцнити демократичні засади суспільства, економічними факторами, бажанням держави перекласти витрати з утримання її органів на місцеве співтовариство.

Характеризуючи сучасні процеси у поліції більшості зарубіжних країн, фахівці стверджують, що за останні роки відбулись принципові зміни у філософії й практиці поліцейської діяльності. Це результат політики, метою якої була зміна її парадигми від вузької концепції поліцейського правозастосування до широкої концепції поліцейського обслуговування, розширення обсягу "некримінальних" функцій муніципальної поліції, а саме: пропагандистсько-виховна робота з населенням; правова освіта населення; участь в налагодженні сімейних і побутових конфліктів; надання психологічної та екстреної медичної допомоги жертвам насильства і громадянам, що потрапили в критичну ситуацію, нещасні випадки; участь в антиалкогольних і антинаркотичних громадських рухах і програмах: надання допомоги дітям з неблагополучних родин; організація, управління та сприяння різним громадським формуванням по боротьбі з правопорушеннями та інші.

Реформування поліцейської діяльності включає такі питання як розвиток стратегій попередження злочинів засобами громади, збільшення кількості піших патрулів, розвиток локалізованих командних структур, створення систем місцевої відповідальності тощо. Реалізація згаданих функцій здійснюється у формі консультацій, порад, пропозицій і пов'язана зі зверненням поліції до різних державних та недержавних організацій, соціальних служб і населення з метою залучення їх до вирішення завдань з охорони громадського порядку, боротьби зі злочинністю та організації взаємодії в цій роботі.

Загалом ці аспекти відображають комунальну діяльність місцевої поліції (community policing) або поліцейське обслуговування за допомогою громад. Концепція комунального поліціювання (перекладається як районна, місцева чи зональна охорона порядку та громадської безпеки) розроблена у США як альтернатива традиційному патрульному напрямку охорони громадської безпеки. Перші теоретичні праці з концепції комунального поліціювання в юридичній літературі з'явились в кін. 60-х років XX ст. їх авторами є Г. Гольдштейн, Д. Вільсон, Г. Келлінг. Але немає єдиного загальноприйнятого визначення цієї діяльності. Разом з тим не викликає заперечень формулювання її головного принципу: поліцейські та громадяни повинні працювати разом, щоб допомагати вирішувати проблеми громади.

Спроби запровадження системи комунального поліціювання ужиття США датуються поч. 70-х pp. Найбільший її розвиток досягнуто в серед. 80-х—на поч. 90-х років, хоча спостерігалось 1 зниження Інтересу; адже не повністю було реалізовано сподівання, які на цю систему покладались, більшість поліцейських звикли працювати за старими методами і не хотіли змінювати стиль роботи.

Основна мета та ідея комунального поліціювання полягають у з'ясуванні причин та умов виникнення, зростання злочинності і перебудові системи роботи в тому напрямку, щоб викоренити ці причини, а також налагодити взаємодію з населенням даної території. Адже виникнення цієї концепції було зумовлено тим, що, незважаючи на великі видатки на поліцію, постійне її забезпечення технічними засобами та найновішими інформаційними досягнення, кількість злочинних проявів не зменшувалась. Аналітичні центри зарубіжних країн підрахували, що видатки на вирішення цих проблем будуть меншими ніж на подальше збільшення поліції її оснащення та забезпечення.

Система комунального поліціювання, насамперед, передбачає постійне перебування поліцейського у зоні обслуговування (районі, комуні), бажано пішки. Крім того, її концепція відповідала і вимогам громадськості зарубіжних країн, яка вимагала підвищення контролю за роботою поліції з метою зменшення фактів порушень прав людини та корупції з боку поліції. Сам розвиток країн вимагав необхідності змін в системі поліціювання та охорони громадського порядку.

Поліцейські підрозділи у більшості з них почали виключати з обігу слово "сила" і використовувати гасло "обслуговування" з усіма корпоративними атрибутами. Однак ідея обслуговування, висловлена головними офіцерами поліції, не знайшла загального сприйняття усім-персоналом поліції, крім того, організаційна культура все ще значною мірою підтримує дух "контролю та сили"152. Особливого значення у впровадженні ідеї "якості обслуговування" набула організація навчання поліцейських різних рангів новій стратегії діяльності. Розуміння поліцією громади, яку вона обслуговує, повинно стати однією з найбільш фундаментальних цілей навчання поліцейських.

Кожний поліцейський повинен жити справами громади, людей, які його оточують, знати турботи та проблеми громади І намагатись разом з населенням їх вирішувати. Тоді поліція може досягти результату у боротьбі із злочинністю.

Основні постулати системи комунального поліціювання були розроблені Робертом Тюяновичем і базуються на таких положеннях:

1. Комунальне поліціювання—нова філософія у сфері охорони порядку та організаційна стратегія, яка дозволяє поліцейським та жителям району (комуни) тісно співробітничати, по-новому вирішувати проблеми злочинності й соціального безладу. Законослухняні громадяни отримують доступ до поліціювання та охорони порядку, право впливати на цей процес через підтримку ДІЙ поліції та їх участь у цій діяльності. Вирішення сучасних проблем вимагає пошуку нових підходів з боку поліції, так і населення окремих районів.

2. Необхідною в цій програмі є участь усього особового складу поліції. Кожний співробітник поліції зобов'язаний зрозуміти ваяиіивість нових підходів роботи, шляхів вирішення проблем району (комуни).

3.' Комунальне поліціювання вимагає формування нового типу офіцера (офіцера з комунального поліціювання), який працював би як прямий зв'язок між поліцією та населенням комуни. Він не повинен бути ізольованим у патрульній машині і підпорядковуватись не командам по радіо, а здійснювати прямий "обличчям до обличчя" контакт з людьми на території обслуговування.

4. Працівники поліції покликані працювати з добровольцями з числа законослухняних громадян, відповідати на виклики про допомогу, здійснювати арешти, заходи з припинення дрібних правопорушень і т. п. Але їх основне завдання — розвивати і налагоджувати широкі зв'язки з громадянами, які живуть на відповідній території і намагатись покращити її життя.

5. Комунальне поліціювання передбачає формування нового типу взаємовідносин поліції та громадян на основі взаємної довіри. Громадяни беруть на себе частину відповідальності за те, що поліція повільніше реагує на виклики, які не потребують термінового втручання, їм пропонується вирішувати свої дрібні проблеми, тоді як поліції зосередиться на охороні громадського порядку.

6. Ця система акцентує на попереджувальній (профілактичній) роботі поліції, а не швидкому реагуванні, як було раніше. Поліція сприяє створенню спокійного, врівноваженого мікроклімату в районі завдяки спільній діяльності поліції і добровільних помічників з числа жителів району.

7. Концепція, у першу чергу, спрямована на захист вразливих верств суспільства, які можуть стати об'єктом злочину: неповнолітніх, людей похилого віку, національних меншин, бідняків, безпритульних і т. д.

8. Комунальне поліціювання передбачає децентралізацію у роботі поліції, тобто комуна (район) повинна сама дбати про поліцію як про один з ресурсів покращення життя. Це не тактика, що використовується у певний період, це новий спосіб мислення і ставлення поліції до громадян і громадян до поліції.

9. Загалом це інтегрована система, що стосується всіх верств суспільства і працівників поліції, які можуть надати допомогу і звертатись з проханням про неї.

10. Комунальне поліціювання спрямовано на встановлення балансу між технічними досягненнями і людськими навичками, тобто передбачає використання новітніх технологій в процесі охорони порядку, але не відкидає і людське спілкування, спільне вирішення проблем суспільства.

Американські вчені Ч. Різонз і Б. Верф пропонують нову інтегровану систему взаємовідносин у суспільстві, де можна виділити такі сегменти: законодавчі органи; судова система; поліція; правопорушники; законослухняні громадяни; система виправних закладів; добровольці з охорони громадського порядку та їх асоціації; соціальні служби; державні організації та установи; навчальні заклади; приватний сектор; добровільні об'єднання громадян за інтересами. Вони пов'язують всі сегменти суспільства, яким надається своя роль, за допомогою концепції комунального поліціювання.

На сучасному етапі комунальне поліціювання отримало визнання і розповсюдження у Великобританії, Канаді, Франції, Німеччині, Японії, США тощо. Тут застосовуються методи комунального поліціювання. практично у кожному відділі запроваджені посади офіцерів з комунального поліціювання або при кожній поліцейській дільниці створено відділення, які займаються питаннями комунального поліціювання, розробляються плани та напрями з втілення їх в життя. Про глобальні результати ще говорити не доводиться, але зрушення у посиленні зв'язків з громадськістю та попередженні злочинності вже є.

Огляд джерел, присвячених стратегіям поліцейської діяльності, зорієнтованим на громаду, демонструє основні моделі реалізації ідеї "community policing":

- поліцейське обслуговування, засноване на територіальному принципі [area-basedpolicing);

- товариство багатьох агенцій (multi-agency partnerships):

- попередження злочинів засобами громади (community crime prevention);

- стратегії поліцейсько-громадського контакту {police-public contact strategies);

- територіально-базовані піші патрулі {area-based foot patrols);

- залучення громади та консультування з громадами {сюттипііу involvement and consultation).

Якщо порівняти таку діяльність поліції з роботою міліції України, то вона включає в себе адміністративно-управлінську, адміністративно-наглядову, адміністративно-процесуальну та адміністративно-розпорядчу діяльність. Таким чином, питання адміністративної діяльності поліції виходять на одне з перших місць, хоч відкрито адміністративною діяльністю це не зветься".

В Україні в умовах реформування правоохоронних органів та органів місцевого самоврядування можливе використання позитивного досвіду поліції зарубіжних країн у сфері комунального поліціювання за такими напрямами:

1. Однією з основних проблем в Україні є дискусійне питання про збільшення чи зменшення чисельності міліції, підвищення заробітної плати, її екіпірування, навчання та ефективності роботи. У малих містах США і Великобританії відсутні структури централізованої поліції, охорона громадського порядку реалізується муніципальною поліцією. Яким чином здійснюється керівництво такою поліцією, як вона працює, звітує перед місцевою владою, якій вона підпорядкована, як фінансується тощо — ці питання розв'язані, лише слід їх узагальнити та розробити механізми запровадження в Україні. Певна правова база створення місцевої (муніципальної) міліції існує: Указ Президента "Про утворення місцевої міліції" 2001 р., Закон України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо місцевої міліції" 2004 р.. Положення про місцеву міліцію, затверджене постановою КМУ 2004 р., інші національні та міжнародні документи.

2. Іншою проблемою, є взаємодія міліції та громадських формувань з охорони громадського порядку. За Законом України "Про участь громадян в охороні громадського порядку і державного кордону" 2000 р. визначені основні засади такої взаємодії, та доцільно узагальнити певний зарубіжний досвід для використання правоохоронними органами України.

3. Заслуговують уваги системи сусідського спостереження та ін., які використовують поліції зарубіжних країн, завдяки чому знижується рівень злочинності. Органи місцевого самоврядування в Україні при створенні місцевої (муніципальної) міліції також можуть вирішувати питання забезпечення міліції системами спостереження, комп'ютерною, відеотехнікою, приймати рішення про використання частини коштів приватного капіталу на потреби охорони громадського порядку. Це сприятиме активізації роботи міліції і зникне питання проблемного централізованого фінансування.

4. Органи місцевого самоврядування повинні стати організатором охорони громадського порядку, як це здійснюється в зарубіжних країнах, а міліція, зі свого боку, зобов'язана вносити пропозиції щодо удосконалення цієї діяльності.

Поліцейське обслуговування повинно відповідати потребам кожної громади і здійснювати кроки, які б гарантували відповідність поліцейських дій пріоритетам громадськості. Очікується, що концепція комунальної діяльності стане в XXI ст, основною філософією діяльності муніципальної поліції, оскільки її реалізація дозволить вирішити проблеми інформаційного вакууму навколо поліції, її відірваності від населення, авторитету і поваги поліцейських у суспільстві, зробить населення і поліцію партнерами. Важливими є соціальна спрямованість діяльності муніципальної поліції, забезпечення спокою у районі проживання, її готовність прийти на допомогу в надзвичайній ситуації. Це вимагає перерозподілу стратегічних та тактичних завдань взаємодії з населенням, ролі її керівних органів та спільного з громадою планування охорони правопорядку. Досягнення розумного балансу між превентивними і силовими діями є головною проблемою поліцейської стратегії.

РОЗДІЛ 4. ОСОБЛИВОСТІ СИСТЕМИ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ § 1. Основи місцевого самоврядування в Україні Основи місцевого самоврядування—об'єктивно сформовані в суспільстві економічні, соціальні, фінансові, правові та інші можливості й умови, сукупність яких утворює той базис, на якому будується система місцевого самоврядування. Це ті об'єкти реальної дійсності, на яких базується діяльність владних органів, ті ресурси, що вони мають у своєму розпорядженні. Вони різноманітні за природою, об'єктним складом, що дає змогу їх класифікувати. Б. А. Руснак виокремлює такі основи місцевого самоврядування: конституційно-правові, матеріальна, фінансова, соціальна, територіальна158. Більш поширена позиція, за якою виділяють правову, територіальну і матеріально-фінансову основа органів публічної влади. Насамперед вони та їх посадові особи мають діяти тільки на основі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією та законами. Тобто правова основа становить сукупність правових норм, що регулюють суспільні відносини, які виникають у процесі організації й функціонування органів публічної влади, закріплюють елементи їх організації і діяльності. її складовими можна визначити: 1- Українське законодавство — Конституція України, закони "Про місцеве самоврядування в Україні" 1997 р., "Про ратифікацію Європейської хартії місцевого самоврядування" 1997 р., "Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів", "Про статус депутатів місцевих рад" 2002 р., "Про органи самоорганізації населення" 2001 р., "Про службу в органах місцевого самоврядування" 2001 р., "Про столицю України — місто-герой Київ" 1999 р., "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" 1991 р., "Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами І масової інформації". Положення про загальні збори громадян за місцем проживання в Україні, затверджене Постановою Верховної Ради України 1993 р., Хартія українських міст 1997 р. Загальних зборів Асоціації міст України. Компетенція органів місцевого самоврядування деталізується у галузевих законах. 2. Міжнародно-правові акти—Всесвітня декларація місцевого самоврядування 1985 р., прийнята Всесвітньою асоціацією місцевого самоврядування. Європейська декларація прав міст 1992 р., прийнята Постійною конференцією місцевих і регіональних органів влади Європи (СІДАЕ) Ради Європи, Європейська хартія міст 1992 р., Хартія Конгресу місцевих і регіональних влад Європи (КМРВЄ) 1994 р., ухвалена Комітетом Міністрів; 3. Локальні нормативно-правові акти—статути територіальних громад, регламенти місцевих рад, положення про символіку територіальної громади та інші акти, які приймаються органами і посадовими особами місцевого самоврядування. Правовий статус місцевого самоврядування у містах Києві та Севастополі, Автономній Республіці Крим визначається згаданими актами з особливостями, передбаченими законами про міста Київ і Севастополь ("Про столицю України — місто-герой Київ" 1999 р.). У зв'язку з комплексністю й багато аспектністю відносин, що виникають у процесі організації й функціонування органів місцевого самоврядування, норми, спрямовані на їх врегулювання, є різноманітними І за галузевою належністю можуть бути віднесені до конституційних, адміністративних, фінансових, цивільних, трудових, муніципальних тощо. За роллю в механізмі реалізації функцій та повноважень органів публічної влади ці норми поділяються на матеріальні та процесуальні. Матеріальні норми закріплюють призначення і міру можливої й необхідної поведінки органів публічної влади, їх структурних підрозділів І та посадових і службових осіб у владних правовідносинах. Процесуальні норми визначають юридичну процедуру, порядок і умови реалізації передбачених матеріальними нормами функцій і повноважень, надаючи цій процедурі правової І частково організаційної форми. У процесі деталізації правового регулювання організації роботи органів публічної влади відбувається подальша диференціація правових норм за системно-структурною ознакою; формуються блоки правових норм, що регулюють організацію роботи керівництва, посадових, службових осіб, допоміжного персоналу відповідних органів. З ускладненням юридичних процедур виокремлюються блоки норм, що регулюють окремі провадження та стадії прийняття владних рішень. При визначенні правової основи організації й діяльності конкретного органу влади слід враховувати період дії правового акта, оскільки акти, що втратили юридичну силу, мають цінність при характеристиці еволюції правової основи органу публічної влади. Крім того, правову основу можуть становити норми як правових актів в цілому (наприклад, статутних законів "Про місцеві державні адміністрації", "Про місцеве самоврядування в Україні". "Про статус депутатів місцевих рад" та ін.), так і норми, що містяться в окремих статтях, чи окремі положення правових актів (наприклад, положення галузевих законів "Про основи містобудування", "Про транспорт", "Про зайнятість населення" встановлюють повноваження органів місцевого самоврядування в сферах суспільного життя). Однією з основ місцевого самоврядування є територіальна основа, закріплення якої має важливе значення, оскільки місцеве самоврядування характеризується насамперед визначеними просторовими І графічними факторами і може здійснюватися територіальною громадою в межах адміністративних кордонів населених пунктів. Під "територією" тут розуміють сукупність частин соціального, природно-ресурсного та інших потенціалів країни, що просторово збігаються, стосовно яких з боку органів державної влади і з боку органів місцевого самоврядування можна здійснювати відповідні регулятивні дії159. Територіальною основою місцевого самоврядування є визначені адміністративно-територіальні одиниці—село, селище, місто, району місті, район, область. При добровільному об'єднанні за рішенням місцевого референдуму кількох територіальних громад сусідніх сіл, що мають спільний адміністративний центр, в єдину територіальну громаду, територіальну основу відповідних органів місцевого самоврядування може становити загальна територія об'єднаних сіл. Територіальна основа діяльності органів місцевої влади включає ряд ознак, які дають кількісну та якісну характеристику того географічного простору, на який поширюється влада зазначених органів. До них належать географічні розміри і масштаби підвладної території, місце, де знаходяться органи влади, топографію, умови для певного виду економічної діяльності, наявність природних ресурсів, доступ до транспортних вузлів та комунікацій та ін. Ці аспекти мають суттєве значення для з'ясування потенційних і реальних можливостей держави і місцевого самоврядування, визначення місця й ролі певних місцевостей серед аналогічних територіальних одиниць. Адміністративно-територіальними одиницями України є 24 області, одна адміністративно-територіальна автономія (Автономна Республіка Крим), два міста зі спеціальним статусом (Київ і Севастополь), 612 районів (з них у містах —121), 165 міст обласного і 279 районного значення, 907 селищ міського типу, 490 сільських і 121 міський район, а також 28 839 сільських населених пунктів, об'єднаних у 10 190 сільських округів ("сільрад"). У середньому на область припадає 24,1 тисячі км? сільськогосподарських земель, 19 районів, шість міст обласного підпорядкування, 1 207 населених пунктів160. Стаття 132 Конституції України передбачає, що територіальний устрій України ґрунтується на засадах єдності та цілісності державної території, поєднання централізації і децентралізації у здійсненні державної влади, збалансованості соціально-економічного розвитку регіонів, з урахуванням їх історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних і культурних традицій. Юрисдикція України, дія її нормативно-правових актів розповсюджується на всіх осіб, що перебувають на її території, за винятком тих, що мають дипломатичний, консульський імунітет чи Іншим чином виведені за межі юрисдикції держави перебування. Водночас на громадян України влада української держави розповсюджується незалежно від місця їх перебування (діє принцип екстериторіальності). Згідно зі ст. 25 Конституції. Україна гарантує піклування та захист своїм громадянам, які перебувають за її межами. Конституція до матеріальної і фінансової основи місцевого самоврядування відносить рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, землю, природні ресурси, що є у власності територіальних громад (ст. 142). Головне місце серед елементів структури матеріальної та фінансової основи місцевого самоврядування займає комунальна власність. Вона закріплена Законом України "Про власність" 1991 р., Конституцією України 1996 р.. де визначено комунальну власність як самостійну форму власності, суб'єктами якої є територіальні громади села (кількох сіл у разі добровільного об'єднання у сільську громаду їх жителів), селища, міста, району в місті. Від Імені та в інтересах територіальних громад правомочності щодо володіння, користування та розпорядження об'єктами права комунальної власності можуть здійснювати відповідні органи місцевого самоврядування. Перелік об'єктів права комунальної власності територіальної громади визначає відповідна сільська, селищна, міська рада. Об'єкти права комунальної власності громадського користування, які мають важливе значення для забезпечення життєдіяльності села, селища, міста, задоволення потреб громади та для збереження історико-культурних об'єктів визначаються нею як об'єкти виключного права комунальної власності. До них можуть бути віднесені: ♦ землі загального користування населених пунктів (майдани, вулиці, проїзди, шляхи, пасовища, сінокоси, набережні, парки, сквери, бульвару кладовища, місця знешкодження та утилізації відходів), а також землі, надані для розміщення будинків органів державної влади і місцевого самоврядування; • землі природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та Історико-культурного призначення; • річки, водойми та їх береги; природні ландшафти та заповідники; кладовища; пам'ятки історії та архітектури; інші об'єкти, визначені статутом територіальної громади161. Територіальні громади можуть мати спільну власність (сумісну або часткову) — об'єкти, що задовольняють спільні потреби громад, об'єкти права комунальної власності, кошти місцевих і бюджетів, які за рішенням двох чи кількох громад, відповідних органів місцевого самоврядування об'єднуються на договірних засадах для виконання спільних проектів, для спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, установ та організацій. Територіальна громада безпосередньо або через органи місцевого самоврядування володіє, користується і розпоряджається належним їй на основі права комунальної власності рухомим і нерухомим майном, коштами та іншими об'єктами з метою забезпечення надання необхідних громадських послуг. За законом територіальна громада — власник комунального майна, може здійснювати з об'єктами комунальної власності господарські операції, передавати їх у постійне або тимчасове користування фізичним та юридичним особам, здавати в оренду, вносити як частку до статутного фонду підприємств та акціонерних товариств, продавати, купувати, використовувати як заставу, приватизувати, визначати в угодах та договорах умови використання та фінансування об'єктів комунальної власності, що приватизуються або передаються у користування та оренду тощо. Органи місцевого самоврядування з метою забезпечення умов для надання громадських послуг на належному рівні можуть продавати, купувати, резервувати земельні ділянки, здавати їх в оренду, використовувати як заставу, передавати їх як внески до статутних фондів (капіталів) акціонерних товариств, товариств з обмеженою відповідальністю, кооперативів, фінансово-кредитних установ та Інших підприємств і органі

⇐ Предыдущая 5 6 7 8 91011 12 13 14 Следующая ⇒