 |
|
Система принципів місцевого самоврядування в Україні
Аналіз тенденцій розвитку самоврядування, основних засад функціонування системи місцевого самоврядування дають змогу підвищити його ефективність. Так, як зазначає А. Карлов, характеристики принципів місцевого самоврядування дозволяють осягнути протиріччя в управлінській діяльності, розвиток влади. Фіксуючи закономірності та тенденції розвитку місцевої влади, вони відображені у процесах становлення громадянського суспільства, парламентаризму, захисту прав людини.
У доктрині принципи місцевого самоврядування тлумачаться односторонньо, переважно в інституційному аспекті. В. Баран-чиков розуміє їх як ідеї й концепції, матеріалізовані й належно оформлені, складають у сукупності сутність і основу різних соціальних установ180. Він виходить з макрорівня соціуму, основного суб'єкта локальної демократії - територіального колективу, що утворюється й діє специфічними, властивими лише йому методами і способами; з позиції, за якою місцеве самоврядування опосередковує відносини між державою і суспільством.
К. Шеремет бачить основну проблему не у кількості принципів організації й діяльності місцевого самоврядування, а у виявленні ступеня узагальненості виражених у них ідей і правових механізмів їх реалізації законодавцем181.
На думку О. Кутафіна і В. Фадєєва, поняття принципів самоврядування характеризується не тільки повнотою, але І конструктивністю тому, що включає визначення провідної ролі населення у становленні й функціонуванні місцевого самоврядування. Під ними варто розуміти обумовлені природою місцевого самоврядування основні засади й ідеї, що лежать в основі організації та діяльності населення, формованих ним муніципальних органів .
О. Шугріна, розглядаючи принципи самоврядування, включає їх в основи місцевого самоврядування, покликані забезпечити самостійність населення в управлінні місцевими справами, незалежність і невтручання органів державної влади, створення умов для ефективного вирішення питань на місцевому рівні. Як бачимо, розширюється сфера соціальної діяльності населення на локальному рівні, на формування і функціонування якої спрямовані принципи місцевого самоврядування.
їх виникнення у вигляді правових принципів як загально-соціальних свідчить про актуальність для суспільства і потребу юридичного оформлення. Вони пристосовані до політичного, економічного, ідеологічного, соціального розвитку громад в межах певної території, а з часом і держав.
Практика текстуального закріплення в нормативних актах принципів права (яку законі про місцеве самоврядування) сприяє їх правильному застосуванню і тлумаченню. Отже, в процесі становлення конституційні принципи місцевого самоврядування після їх закріплення в законодавстві набули всіх властивостей і функцій принципів права. Вони нормативно-регулятивні, загальні, обов'язкові, об'єктивно обумовлені, історичні та Ідейно-політичні категорії; їх соціальна функція — регулювання суспільних відносин у сфері місцевого самоврядування. Це дає можливість розглядати їх з позиції певних ідей, керівних основ.
У сучасній юридичній науці єдиної класифікації принципів права не створено. Певний інтерес викликає класифікація принципів місцевого самоврядування як принципів права саме з так званою системного підходу, запропонована А. М. Колодієм185. На думку А. Щиглика, для самоврядування характерні такі принципи:
1) приналежність влади усьому колективу;
2) її здійснення колективом безпосередньо або через виборні органи;
3) єдність, збіг володарюючого та підвладного суб'єктів;
4) саморегулювання за допомогою спільно прийнятих соціальних норм;
5) спільне ведення загальних справ, відстоювання і захист спільних інтересів на основі самодіяльності186.
Європейська хартія місцевого самоврядування 1985 р. містить стандарти організації управління на місцях на засадах самоврядування, зобов'язує застосовувати норми, які гарантують політичну, адміністративну 1 фінансову незалежність місцевих влад. У її преамбулі зазначено:
• місцеве самоврядування — одна з основ демократичного ладу:
• право громадян брати участь в управлінні суспільними справами;
• для забезпечення ефективного, наближеного до громадянина управління створюються органи місцевого самоврядування, наділені реальною владою;
• збереження і закріплення місцевого самоврядування в країнах є внеском у розбудову Європи на принципах демократії і децентралізації влади:
• місцеві органи влади, наділені правом прийняття владних рішень, створюються демократичним шляхом з широкою компетенцією;
• права громад та органів самоврядування мають бути надійно захищені.
Принципи місцевої демократії в хартії розглядаються не щодо населення конкретної території, а крізь призму органів місцевого самоврядування, їх компетенції, порядку здійснення повноважень! використовуваних коштів188. Отже, цей документ загалом містить принципи представницької демократії, а принципи прямої демократії знаходять опосередковане закріплення. Це підтверджують і нормативні акти зарубіжних держав, багато з яких закріплюють принцип самостійності місцевого самоврядування, однак він тлумачиться переважно як автономія організаційних структур місцевого самоврядування.
Ратифікована Україною Європейська хартія місцевого самоврядування відповідно до Конституції України — частина національного законодавства189, усі її положення мають обов'язкову юридичну силу.
Загалом в Україні основні засади організації та діяльності системи місцевого самоврядування визначені в Конституції, законі Про місцеве самоврядування в Україні" 1997 р. Такі джерела як статути (хартії) місцевого самоврядування, прийняття яких є правом територіальних громад, також можуть містити принципи місцевого самоврядування.
Конституція України конкретизує частину принципів хартії згідно з національними особливостями. В Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування як засада організації публічної влади на місцях, "народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади, місцевого самоврядування" (статті 5. 7). Важливе значення мають принципи, що закріплюють визначальну роль громади у здійсненні самоврядування (статті 140, 142,143, 145 Конституції);
Значний потенціал демократії конституційних положень не відображений у законодавстві, як зазначалось, через те, що в Конституції України втілена "громадська" теорія місцевого самоврядування, а в профільному законі — його "державна" теорія. Стаття 4 закону про місцеве самоврядування фіксує такі основні принципи місцевого самоврядування як:
1) народовладдя;
2) законності;
3) гласності;
4) колегіальності;
5) поєднання місцевих і державних інтересів;
6) виборності;
7) правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності у межах повноважень, визначених законом;
8) підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами їх органів та посадових осіб;
9) державної підтримки та гарантій місцевого самоврядування;
10) судового захисту прав місцевого самоврядування. Загалом їх умовно можна поділити на дві групи: загальні (універсальні) принципи організації та здійснення форм публічної влади в Україні; принципи місцевого самоврядування як специфічної форми публічної влади (основні й спеціальні). Перша група включає принципи гуманізму, народовладдя, демократизму, гласності, верховенства права, законності.
Другу групу становлять принципи, закріплені в Конституції та законах відповідно до Європейської хартії місцевого самоврядування. Основні здійснюють визначальний вплив у всіх сферах місцевого самоврядування, тоді як спеціальні притаманні окремим сферам місцевого самоврядування. Конституція України та закон про місцеве самоврядування в Україні до основних відносять:
- гласність, колегіальність, поєднання місцевих і загальнодержавних інтересів;
- виборність, визнання за місцевим самоврядуванням власної компетенції;
- правову, організаційну та матеріально-фінансову самостійність територіальних громад і їх органів в межах повноважень, визначених законом;
- підзвітність та відповідальність перед територіальними громадами їх органів І посадових осіб, державну підтримку та гарантії місцевого самоврядування;
- судовий захист прав місцевого самоврядування;
- самостійне вирішення громадою питань місцевого значення.
Спеціальні принципи місцевого самоврядування мають розгалужену систему. Так, у сфері місцевих фінансів можна віднести: збалансування доходів і видатків місцевих бюджетів, фінансування державою витрат, пов'язаних із здійсненням органами самоврядування наданих законом повноважень виконавчої влади, самостійність місцевих бюджетів, фінансова підтримка місцевого самоврядування державою тощо.
Кожен з них має самостійне значення і тісно взаємодіє з інши-ми. У сукупності вони становлять єдину цілісну систему принципів, які визначають організацію та функціонування місцевого самоврядування в Україні.
З переліку принципів до безпосередньої демократії належать принципи народовладдя, гласності, виборності, підзвітності й відповідальності перед громадами їх органів і посадових осіб, судового захисту прав місцевого самоврядування. До виділеної групи можна віднести принципи, закріплені у ст. З згаданого закону, що визначають право громадян на участь у місцевому самоврядуванні: участі громадян відповідної територіальної громади у місцевому самоврядуванні, недискримінації громадян у сфері самоврядування залежно від раси, кольору шкіри, політичних, релігійних і інших переконань, статі, етнічного й соціального походження, майнового стану, місця проживання й строку проживання на відповідній території, за мовними й іншими ознаками.
Так, принцип народовладдя визнає народ єдиним джерелом влади в Україні, який здійснює владу безпосередньо, через органи державної влади І місцевого самоврядування. Передбачає визначення місцевого самоврядування як форми реалізації населенням визначеної території локальних інтересів за допомогою самостійного вирішення питань місцевого значення. Принцип гласності дозволяє контролювати діяльність органів самоврядування, дає можливість населенню території впливати на вироблення рішень місцевого значення. їх органи й посадові особи зобов'язані відповідати за зверненнями жителів у терміни, передбачені законом.
Принцип виборності органів місцевого самоврядування є основним інституційним принципом самоврядування і реалі-зуючи його шляхом виборів, громада формує систему органів самоврядування. Принцип підзвітності й відповідальності перед територіальними громадами їх органів і посадових осіб синергує з попереднім принципом. Вторинна природа органів і посадових осіб місцевого самоврядування підкреслює інституційну роль громади в їх формуванні та "зворотний" зв'язок між цими суб'єктами. Органи самоврядування та їх посадові особи відповідають перед населенням за прийняті рішення, свої дії.
Специфіка застосування в місцевому самоврядуванні принципу законності передбачає, що органи державної влади і місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти на підставі, у межах повноважень та спосіб, передбачені законами. Місцеве самоврядування - влада підзаконна і всі елементи його системи зобов'язані дотримуватися вимог законодавства. Рішення органів місцевого самоврядування мають відповідати вимогам закону і є обов'язкові до виконання на відповідній території. Вони зупиняються у встановленому законом порядку з одночасним зверненням до суду лише через їх невідповідність Конституції чи законам України.
За принципом судового захисту прав місцевого самоврядування жителі—члени територіальної громади індивідуально чи колективно можуть подавати в суди загальної юрисдикції позови про визнання недійсними дій, що порушують права місцевого самоврядування, а також їхні права, свободи й законні Інтереси як членів громади, правові акти органів державної влади, їх посадових осіб, органів і посадових осіб місцевого самоврядування, установ і організацій, розташованих на території громади, а також громадських об'єднань.
Принципи, що гарантують право на участь у місцевому самоврядуванні, можна тлумачити розширено як принципи дотримання прав людини на рівні локальної демократії. Права і свободи людини, закріплені в розділі II Конституції (обирати й бути обраним в органи місцевого самоврядування, направляти індивідуальні і колективні звернення в ці органи, знайомитися з документами й матеріалами, що безпосередньо стосуються прав І свобод людини, оскаржувати в суді рішення й дії органів самоврядування, реалізувати право на освіту, медичну допомогу, житло і т. д.), здійснюються насамперед на локальному рівні. Тому порушення законності, недотримання прав і свобод людини і громадянина в діяльності місцевого самоврядування розцінюється як зазіхання на принципи демократії і громадянського суспільства. Тобто закріплені й гарантовані Конституцією України права і свободи людини і громадянина обумовлюють та визначають діяльність органів місцевого самоврядування.
Незважаючи на "перекіс" у законодавстві України убік регламентації становлення організаційних структур місцевого самоврядування, багато його принципів мають значний потенціал прямої І опосередкованої демократії, що дає можливість громадам впливати на соціальні процеси, які відбуваються у сфері місцевого самоврядування, впливати на його функціонування.
Отже, принципи місцевого самоврядування, хоч є принципами Інституту права, частина з них, зокрема принципи народовладдя, законності, гласності, колегіальності, виборності є загальносоціальними принципами права. Вони набули властивостей принципів юридичного права, що визначаються у системі права як загальноправові, а згодом відображені у законі про місцеве самоврядування як принципи інституту права.
Аналізуючи місцеве самоврядування як інститут конституційного права, до принципів інституту права можна віднести такі принципи самоврядування: поєднання місцевих І державних інтересів: правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності в межах повноважень, визначених законами України; підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами їх органів 1 посадових осіб: державної підтримки та гарантії місцевого самоврядування: судового захисту прав місцевого самоврядування.
Безперечно, конституційні принципи місцевого самоврядування мають ознаки публічного права. їх особливість як принципів регулятивного права полягає у встановленні позитивних правил поведінки, правовій організації суспільних відносин І забезпеченні координації суспільних зв'язків щодо місцевого самоврядування. Регулятивне право юридично закріплює, врегульовує суспільні відносини, які є основою стабільного існування суспільства, відповідають інтересам його більшості і виражають загальну волю.
За наявними ознаками принципи місцевого самоврядування можна віднести до принципів матеріального права — сукупності норм і принципів, за допомогою яких здійснюється вплив на суспільні відносини шляхом закріплення форм власності, визначення порядку утворення та структури органів влади, встановлення статусу суб'єктів тощо. їм властиві також ознаки принципів об'єктивного права—нормативного регулятора, який є системою обов'язкових, формально визначених принципів 1 норм, що є критерієм правомірності поведінки учасників правовідносин. Існують незалежно від індивідуальної свідомості, оскільки виникають І діють поза нею191.
Отже, із системного підходу конституційні принципи місцевого самоврядування, як і принципи права (правосвідомості; пра-воутворення; правотворчості; системи права; загальноправові; міжгалузеві; галузеві; інститутів права, у т. ч. самоврядування; структури права: загальносоціального, юридичного, публічного 1 приватного, матеріального і процесуального, регулятивного і охоронного, об'єктивного 1 суб'єктивного), взаємодіють між собою. Такий взаємозв'язок загальноправових, міжгалузевих, галузевих та інститутів права принципів права є співвідношення загального, особливого і конкретного.
Це не дозволяє спрощено тлумачити зв'язок між загальноправовими принципами і принципами Інституту права—місцевого самоврядування. Перші втілені в принципах Інституту самоврядування, які є орієнтирами правотворчої І правоохоронної діяльності суспільства, держави у цій сфері. їх дотримання забезпечить розвиток і функціонування місцевого самоврядування як елемента правової системи. І навпаки, зневажливе до них ставлення, їх порушення з боку державної влади унеможливлюють стабільність цього інституту права, здатні зруйнувати існуючу модель правової, демократичної держави.
Спроби України реалізувати принципи самоврядування, спонукають до їх удосконалення, узгодження і систематизації. Отже, поняття самоврядування набуває адекватного виразу тоді, коли формується система його принципів, які взаємодіють з іншими, а в сукупності є ефективними і значущими. Перетворити їх на функціональну систему є суттєвою проблемою при створенні реально діючої системи місцевого самоврядування, розв'язання якої пов'язане з трансформаційними процесами у суспільстві, зміцненням політичних, законодавчих та економічних основ демократії. Слід вжити заходів, насамперед законодавчого характеру щодо закріплення економічної та фінансової основи самоврядування, забезпечення законності, встановлення порядку розгляду спорів між радами, переліку майна як об'єкта комунальної власності, розмежування повноважень органів державної влади і місцевого самоврядування.
Відносини центральних і місцевих органів влади мають будуватися не на основі жорсткої централізації чи т. зв. демократичного централізму, властивого колишній радянській системі, а на принципах правової, організаційної, матеріально-фінансової самостійності (автономії) самоврядування.
Таким чином, система основоположних вихідних начал та ідей, обумовлена природою місцевого самоврядування, які закріплені чи випливають зі змісту Конституції та законів України, визначають організацію та діяльність громади, органів, що формуються громадянами та самостійно управляють місцевими справами в інтересах населення становить принципи місцевого самоврядування.
Загалом вони потребують удосконалення та системного запровадження, їх ефективна реалізація покликана забезпечити належну організацію І функціонування місцевого самоврядування, розвиток ініціативи, самодіяльності громадян та місцевої демократії.
§ 4. Державна політика України у сфері місцевого самоврядування
Суттєвою проблемою в умовах демократизації суспільства є концептуальне визначення, зміст державної політики у сфері місцевого самоврядування. Це пояснюється і тим, що пріоритетним завданням внутрішньої політики України визначено вдосконалення управлінської вертикалі та структури органів виконавчої влади на місцях, розмежування і збалансування повноважень та відповідальності органів влади у сфері державних і громадських послуг", "зміна відносин між місцевим самоврядуванням та державою", "збільшення обсягу послуг для людей", "формування системи ефективної, відповідальної, по-справжньому народної влади, здатної діяти в інтересах людей".
Державна політика як важливий компонент життєдіяльності суспільства, маючи велику кількість вимірів і характеристик, формує відповідну систему та механізми соціально орієнтованої публічної влади. Тому актуальним і необхідним є удосконалення процесу формування державної політики у сфері місцевого самоврядування, аналізу процесу її становлення та реалізації.
Незважаючи на певну зацікавленість проблематикою державної політики, наукові дослідження не дають системної відповіді на питання щодо комплексу концептуальних чинників формування державної політики у сфері місцевого самоврядування. Але теоретичні, практичні та універсальні наукові розробки дозволяють розвинути зазначені напрямну контексті її вивчення в України.
Безпосередньо проблемам становлення, визначення домінант державної політики в галузі місцевого самоврядування в Україні присвячені поодинокі праці Г. В. Падалка. І. О. Дегтярьової. Ряд дослідників (Наврузов Ю., Яковенко О. та ін.) аналізують ЇЇ у контексті державної регіональної політики як складову адміністративної реформи. Як свідчать фундаментальні наукові дослідження загальних проблем державної політики198, в Україні ще не склалася система кваліфікованого аналізу державної політики та механізмів її впровадження як через відсутність відповідних теоретико-методологічних робіт, навчально-методичної літератури, відповідно підготовлених фахівців.
Ще не вироблено національної доктрини розвитку місцевого самоврядування, теоретичної моделі державної політики щодо місцевого самоврядування або так званої державної муніципальної політики України, концептуального механізму її реалізації в Україні. Необхідність ґрунтовного наукового пізнання процесу розробки та реалізації такої політики зумовлено і тим, що вона не стала об'єктом наукового аналізу українських правознавців. У вітчизняній науці проводилися фундаментальні дослідження державної економічної, бюджетної, соціальної, інформаційної, культурної, кадрової, військової, молодіжної, тендерної політики, у сфері громадянства, підтримки малого бізнесу тощо.
Загалом державна політика сфері місцевого самоврядування є поліаспектною за своєю суттю: до її кола входить значна кількість суспільних проблем, вона стосується інтересів багатьох суб'єктів і водночас є об'єктом уваги з боку учасників політики, має різнобічний і багатофункціональний вплив на суспільство, складна у виробленні та неоднозначна й конфліктна при впровадженні, чутлива до суспільних змін. Тому її аналіз має міждисциплінарний та мультидисциплінарний характер.
Визначення поняття державної політики розвитку місцевого самоврядування як цілеспрямованої діяльності держави з метою подолання чи попередження суспільних проблем у цій сфері, до яких залучено сукупність об'єктів і суб'єктів місцевого самоврядування, є вузьким, адже охоплює діяльність державних органів влади. Схоже трактування міститься і в проекті Декларації про засади державної політики України щодо розвитку місцевого самоврядування199.
В. Кампо трактує муніципальну (комунальну) політику як діяльність державних, громадських і політичних організацій щодо здійснення закріплених в Конституції і законах положень про І місцеве самоврядування, їх вдосконалення, визначення пріоритетів у різних сферах місцевого життя тощо200.
Можливо, оптимальним стане визначення державної політики у сфері місцевого самоврядування як системи організаційно-правових заходів та дій органів і посадових осіб публічної влади щодо визначення та зміцнення основ, забезпечення оптимального функціонування, гарантій і захисту місцевого самоврядування. Основна її мета — створення оптимальних умов для становлення місцевого самоврядування в Україні й підвищення ефективності його функціонування. Головними завданнями державної політики у цій сфері є:
- трансформація державної влади та місцевого самоврядування на засадах децентралізації, деконцентрації, субсидіарності;
- розмежування відповідальності інститутів державної влади і влади місцевого самоврядування, їх повноважень;
- забезпечення реалізації конституційного права жителів членів територіальних громад — на здійснення місцевого самоврядування;
- створення умов для реалізації функцій і повноважень територіальних громад, органів і посадових осіб місцевого самоврядування;
- надання якісних громадських та державних послуг з наближенням до рівня їх споживання за принципом субсидіарності;
- формування ресурсної бази, необхідної для виконання завдань і повноважень місцевого самоврядування;
- синхронізація процесу розбудови дієздатних територіальних громад з адміністративною, податковою, земельною, житлово-комунальною реформами;
- забезпечення узгодженості державних пріоритетів і місцевих програм соціально-економічного розвитку, державних гарантій місцевого самоврядування. Державна політика у сфері місцевого самоврядування базується на Конституції та законах України (про місцеве самоврядування. Державний бюджет, освіту, культуру, охорону здоров'я і т. д.), принципах і нормах міжнародного права, згода на обов'язковість яких надана парламентом України. Серед підзаконних актів слід виділити Укази Президента України "Про державну підтримку розвитку місцевого самоврядування в Україні", "Про зміцнення економічних основ самоврядування міст України", про Концепцію державної регіональної політики. Також її напрями закріплено в Засадах державної політики України в галузі прав людини та Концепції Програми законодавчого забезпечення розвитку місцевого самоврядування, загальнодержавних програмах економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку, охорони навколишнього середовища.
Загалом аналізуючи дії держави щодо місцевого самоврядування, можна відзначити неодноразові спроби реформування його системи, у результаті яких класичне самоврядування залишилось лише на рівні населенних пунктів.
На наше переконання, можна окреслити чотири періоди становлення державної політики України у сфері місцевого самоврядування:
1) 1990-1996 рр., до прийняття Конституції України, що характеризується постійними змінами системи місцевих органів влади;
2) 1997-1999 роки (прийняття законів "Про місцеве самоврядування в Україні", "Про місцеві державні адміністрації" тощо);
3) 1999-2004 рр. (спроби реформування політичної системи, системи місцевого самоврядування й адміністративно-територіального устрою, визначення напрямів і пріоритетів державної політики у цій сфері у підзаконних актах);
4) з 2005 р. — період "застиглого реформування" і невизначеності державної політики у цій сфері.
Державою констатувалися "дефіцит законодавчого регулювання щодо місцевого самоврядування"201, "хаотичність" його розвитку202, але при цьому ухвалення необхідних законів гальмувалося, а термін "права людини"у фундаментальних державних програмних документах про місцеве самоврядування навіть не згадувався203. Така несистемність державної політики та діяльності в даній сфері стала важливою причиною стримування соціально-економічного розвитку та стабільності в державі, міжнародного економічного співробітництва України, ринкових перетворень на місцях, загострення різних соціальних, економічних, екологічних та ін. проблем.
Дослідження основних напрямів розвитку місцевого самоврядування в Україні дає змогу виділити основні фактори, що впливають на його ефективність: зовнішні (що важко піддаються регулюванню) і внутрішні (припускають регулювання), сталі і змінні, об'єктивні і суб'єктивні. Серед зовнішніх факторів виокремимо: світові тенденції глобалізації, співпраця з зарубіжними партнерами щодо розвитку місцевого самоврядування, державна підтримка місцевого самоврядування, правове забезпечення, стан соціально-економічного, культурного розвитку держави тощо. Відповідними внутрішними факторами є: кадрове забезпечення, організаційна діяльність, потреби та інтереси громади, матеріально-технічна база, інформаційне забезпечення та ін204.
Формування державної політики здійснюється з використанням чотирьох груп ресурсів: ресурси влади, фінансові ресурси, соціально-технологічні ресурси, ресурси суспільної підтримки. Як інструменти політики можуть бути використані регулювання, економічні інструменти, інформаційний вплив.
Потенціал місцевого самоврядування реалізується завдяки відповідним механізмам—засобам, застосування яких призведе до досягнення поставлених цілей (якісні управлінські послуги, забезпечення життєдіяльності громадян, ефективна діяльність органу місцевого самоврядування тощо). Найважливішими з них є організаційний, правовий, фінансово-економічний та інформаційний.
Перший пов'язаний з вирішенням протиріч нормативно-організаційного характеру в діяльності територіальної громади, органів самоорганізації населення та інших і включає такі важелі впливу на їх діяльність як залучення громадян до вирішення проблем функціонування територіальних утворень; застосування технологій інноваційно-інвестиційного розвитку; наукове опрацювання оптимальної структури і штатів, чіткий розподіл функцій І повноважень між окремими працівниками та структурними підрозділами органу; прозорість прийняття й реалізації управлінських рішень, кадрової політики тощо.
Правовий механізм складають нормативні акти (ратифіковані міжнародні, загальнодержавні й локальні), що дозволяють суб'єкту місцевого самоврядування у своїй діяльності досягати цілей щодо якісного життєзабезпечення громадян, надання їм необхідних послуг та забезпечує реалізацію природних прав І свобод людини у сфері суспільного врядування. Фінансово-економічний механізм—система взаємозалежних інструментів, засобів та заходів, упровадження яких пов'язане з діяльністю органів місцевого самоврядування та впливом зовнішніх чинників, що забезпечує матеріально-фінансові можливості реалізації визначених законом самоврядних повноважень, їх фінансову спроможність.
Основою інформаційного механізму є доступність різноманітних даних, порядок отримання і форми надання інформації, що стосується усіх сфер життєдіяльності територіальної громади: дані про територію, населення, комунальну власність, житловий фонд, стан навколишнього середовища тощо; про суб'єктів господарської діяльності на території ради; нормативно-правова база; листування з іншими органами місцевого самоврядування, державної влади, підприємствами, установами та організаціями; звернення громадян.
Отже, місцевий розвиток і забезпечення життєдіяльності населення, які є метою місцевого самоврядування, залежать від оптимального поєднання в його організації різних Інтересів суб'єктів політики місцевого розвитку (схема).
На державну політику у сфері місцевого самоврядування важливий вплив справляють Президент України, органи виконавчої влади, у т. ч. на місцевому рівні. Вона знаходить відображення в щорічних і позачергових посланнях Президента України до Верховної Ради України про внутрішнє І зовнішнє становище України, Програмі діяльності Кабінету Міністрів України, схваленій парламентом і т. д. Формування такої політики забезпечує апарат органів виконавчої влади, спеціальні органи (наприклад. Фонд сприяння місцевому самоврядуванню при Президентові України). Судова влада певним чином впливає на реалізацію політики держави через розгляд судових справ про захист чи відповідальність місцевого самоврядування. Суди фактично встановлюють відповідно до Конституції і законів України правові межі державної політики в галузі місцевого самоврядування.
Органи місцевого самоврядування намагаються впливати на політику держави, захищаючи інтереси територіальних громад, використовуючи організації своїх прихильників: Асоціацію міст України, Асоціацію шахтарських міст та інші організації тощо207.
Різні політичні партії, громадські організації пропагують свої варіанти політики у сфері місцевого самоврядування. Іноді зовсім протилежні. У період, коли її пріоритети визначає адміністративний апарат а кризові явища одразу здолати не можна, слід шукати консенсус між громадянами і місцевою владою. "Щоб користуватися довірою, — пише В. Пзевус, — муніципальна (комунальна) політика має ставити собі нові завдання і визначати сферу Дій. Саме під час змін нам потрібна політика, позначена громадянським діалогом".
Важливо також, щоб при розробленні і реалізації такої політики Верховною Радою України (згідно із п. 5 ст. 85 Конституції це ЇЇ повноваження), проводились консультації з представниками об'єднань органів місцевого самоврядування, політичними партіями, громадськістю і враховувались їх інтереси.
Забезпечення узгодженості державних пріоритетів і місцевих програм соціально-економічного розвитку як завдання державної політики можна розглядати на трьох рівнях: інституційному, територіальному і змістовному. Перший визначає три сегменти проблем: перерозподіл повноважень між органами влади щодо розробки і впровадження державної політики у цій сфері: створення інституцій для реалізації визначеного кола повноважень; розробка механізмів співпраці суб'єктів державної політики в галузі місцевого самоврядування. Територіальний рівень зосереджено на раціоналізації адміністративно-територіального поділу з метою зміцнення економічного, податкового і виробничого потенціалу територіальних утворень, максимального їх самозабезпечення. У свою чергу, змістовним рівнем державної політики має бути чітке визначення пріоритетів держави щодо розвитку окремих територій, включаючи державну підтримку, єдність державних соціальних стандартів, механізми фінансово-бюджетних відносин.
Розробка і реалізація ефективної державної політики залежать від зміцнення кадрової основи місцевої влади, наближення до громадян рівня прийняття рішень, які стосуються їх інтересів. Важливою ланкою у забезпеченні підвищення ефективності місцевого самоврядування можна визначити розвиток системи фінансового контролю, контролю громади за діял ьністю обраних нею органів і посадових осіб, що сприятиме удосконаленню їх діяльності.
Отже, сучасна державна політика у сфері місцевого самоврядування має спрямовуватись на забезпечення: а) створення умов для життєдіяльності членів громади (сприятливого середовища проживання на даній території, надання послуг, Ін.); б) доцільності діяльності органів самоврядування, що пов'язана із задоволенням потреб та інтересів громадян; в) орієнтації в наданні якісних громадських послуг на споживачів, їх потреби та Інтереси; г) пріоритету людського розвитку в діяльності органів самоврядування.
Державна політика у галузі місцевого самоврядування як важливий елемент внутрішньої політики держави має бути динамічною і конструктивною, враховувати місцеві й регіональні особливості, соціально-економічні проблеми. Вона не повинна призвести до багатовладдя, протистояння центральної, регіональної і місцевої влади, тому її пріоритетними є:
1. Удосконалення організації й функціонування системи місцевого самоврядування, формування її територіальної основи -базових адміністративно-територіальних одиниць, у межах яких громади, жителі цих адміністративно-територіальних одиниць самостійно вирішують всі питання місцевого значення.
2. Оптимізація організаційних засад здійснення виконавчої влади на регіональному та місцевому рівнях, чіткий розподіл повноважень між органами місцевого самоврядування та місцевими органами державної влади.
3. Зміцнення гарантій місцевого самоврядування, удосконалення механізмів захисту прав та інтересів територіальних громад. їх органів, посадових осіб.
4. Створення умов для взаємодії територіальних громад, у т. ч. на регіональному та міжнародному рівнях.
Розвиток місцевого самоврядування та державної політики у цій сфері свідчать про суперечливий, але поступальний процес, властивий кожному перехідному етапу. Важливо, щоб така політика передбачала шляхи розв'язання проблем місцевого самоврятування за якісно новими підходами, відповідним ідеям свободи й справедливості, демократії та відповідальності влади.
|