 |
|
Представницькі органи місцевого самоврядування: їх система і порядок формування
Існування виборних представницьких органів на місцевому рівні — організаційна умова реальності й ефективності місцевого самоврядування.
Згідно із Законом "Про місцеве самоврядування в Україні", представницький орган місцевого самоврядування — це виборний орган (рада), який складається з депутатів і відповідно до закону наділяється правом представляти інтереси територіальної громади і приймати від її імені рішення.
Дворівнева система представницьких органів місцевого самоврядування закріплена ст. 140 Конституції України і ст. 5 Закону з урахуванням адміністративно-територіального устрою. Перший рівень складають сільські, селищні, міські ради, районні в місті ради (у випадку їх створення), які представляють територіальні громади сіл, селищ, міст, районів у містах та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування. Обласні та районні ради мають іншу природу і виступають як представницькі органи місцевого самоврядування другого рівня, оскільки представляють Інтереси не обласних та районних громад, а спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією і законами України або переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.
На думку певних дослідників, в Україні трирівнева система місцевих рад. У будь-якому випадку, завдяки існуванню обласних і районних рад система місцевого самоврядування, здійснюваного на рівні територіальних громад, має продовження і на регіональному рівні.
Місце представницького органу в системі місцевого самоврядування досить чітко окреслено в Європейській Хартії місцевого самоврядування, яка віддає їм пріоритет відносно інших органів місцевого самоврядування: місцеве самоврядування здійснюється радами або зборами, члени яких вільно обираються таємним голосуванням на основі прямого, рівного, загального виборчого права і які можуть мати підзвітні їм виконавчі органи (ст. 3). Це положення Хартії отримало логічний розвиток в Законі України "Про місцеве самоврядування в Україні", що закріплює пріоритетне значення представницьких органів шляхом встановлення їх виключної компетенції (ст. 26).
До представницьких органів Конституція України та закон відносять сільські, селищні, міські ради, які представляють сільські, селищні, міські громади та здійснюють від їх імені, в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією та законами України.
Місцеві ради складаються з депутатів, яких обирає населення відповідної території на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування. Депутатом місцевої ради може бути обраний громадянин України, що має право голосу і на день виборів досяг віку 18 років. Організацію й проведення місцевих виборів здійснюють територіальні виборчі комісії (сільські, селищні, міські, районні в місті), окружні та дільничні.
Значний персональний склад представницьких органів вимагає чіткої координації діяльності депутатів і оперативного вирішення поточних організаційних питань. Це обумовлює наявність у структурі місцевої ради її голови, постійних і тимчасових комісій, депутатських груп і фракцій. Водночас особливості правового статусу обласних і районних рад обумовлюють певну специфіку їх структури — наявність президії й заступника голови ради.
Для усіх місцевих рад характерною є система функцій, зокрема, представницька, нормотворча, установча, кадрова, контрольна, організаційно-розпорядча. З урахуванням сфер їх діяльності виокремлюють: політичну, економічну, соціальну, культурну, екологічну ідеологічну функції. Підкреслюючи важливість завдань, які вирішуються радами на територіальному рівні, можна виділити функції забезпечення і охорони прав, свобод і законних інтересів людини і громадянина, фінансово-бюджетну і матеріально-технічну функції.
Представницькими органами також є органи самоорганізації населення та сільський, селищний, міський голова як структурний елемент місцевої ради. Це виборні органи, що виражають волю і представляють Інтереси всієї територіальної громади чи її частини, мають право приймати від її імені рішення, які діють на певній території.
| § 2. Форми і методи роботи місцевих рад. Організація роботи постійних комісій і депутатів місцевих рад Місцеві ради усіх рівнів, виконуючи функції представницьких органів самоврядування, спрямовують визначені законом і набуті практикою форми та засоби своєї діяльності на забезпечення належного вирішення питань місцевого значення в межах Конституції та законів України. Удосконалення організації діяльності рад обумовлено повноваженнями, які за чинним законодавством має здійснювати кожна рада, та відповідними місцевими особливостями. Серед правових форм діяльності місцевих рад можна виділимо нормотворчу, установчу, правозастосовчу, контрольну та інтерпретаційну. Нормотворча форма здійснюється шляхом прийняття ними рішень нормативного характеру, затвердження регламенту ради, статуту територіальної громади, положень про символіку територіальної громади, постійні комісії ради, відділи, управління та ін. виконавчі органи ради тощо. Установча форма діяльності місцевих рад виявляється у формуванні власної структури та визначенні кількісного складу ради, структури виконавчих органів ради, чисельності апарату ради і виконкому; обранні депутатами голови районної і обласної ради; прийнятті рішення про дострокове припинення повноважень депутата, сільського, селищного, міського голови, секретаря ради. Празозастосовча форма діяльності місцевих рад реалізується через прийняття радою рішень індивідуального характеру, висновків і рекомендацій постійними комісіями ради, рішень президій обласної, районної ради дорадчого характеру. У межах контрольної форми можна виділити два види проваджень: нормотворче і виконавче. Нормотворче контрольне провадження полягає у здійсненні контролю за законністю нормативних актів виконавчих органів ради, держадміністрацій, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій. За підсумками контрольної діяльності місцеві ради можуть скасувати акти виконавчих органів ради, які суперечать законодавству чи рішенням ради, звертатися до суду про визнання незаконними актів держадміністрацій, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, що обмежують права громад, повноваження органів місцевого самоврядування. Виконавче контрольне провадження полягає у контролі за реалізацією відповідними органами та посадовими особами своїх повноважень і здійснюється шляхом заслуховування звітів місцевих голів про роботу виконавчих органів ради, постійних комісій, керівників виконавчих органів ради і посадових осіб, яких вона призначає, повідомлень депутатів про їх роботу та ін. Основними організаційними формами діяльності місцевих рад є: сесії; окремі та спільні засідання постійних комісій, підкомісій і робочих груп; засідання президій обласних, районних рад; засідання тимчасових контрольних комісій; персональна робота голови ради, секретаря, заступників голови ради; робота депутатів у виборчих округах; участь голови ради чи депутатів у загальних зборах громадян за місцем проживання; участь депутатів з правом дорадчого голосу в засіданнях ін. місцевих рад та їх органів, органів самоорганізації населення; звіти сільського, селищного, міського голови перед громадою, депутатів перед виборцями; зустрічі керівників та посадових осіб місцевих рад з населенням. Серед допоміжних організаційних форм діяльності місцевих рад можна виділити прес-конференції та інтерв'ю, прийом громадян, участь у роботі "Виїзних приймалень" тощо. Сільська, селищна, міська, районна у місті, районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, засідань постійних комісій ради. Сесія ради скликається за необхідністю, але не менше одного разу на квартал. її відкриває і веде сільський, селищний, міський голова, а у випадку його відмови чи неспроможності скликати сесію, — секретар ради; сесію районної у місті, районної, обласної ради — голова ради або його заступник. Сесії ради проводяться гласно, та рада може прийняти рішення про проведення закритого пленарного засідання. Сесія ради правомочна, якщо в її пленарному засіданні бере участь більше половини депутатів від загального складу ради. Пропозиції щодо питань на розгляд ради вносяться сільським, селищним, міським головою, постійними комісіями, депутатами, виконавчим комітетом ради, головою місцевої держадміністрації, головою районної, обласної ради, загальними зборами громадян. Робочими органами сесії є: - лічильна комісія — створюється для підрахунку голосів І обирається радою за пропозицією головуючого, за звичай, з трьох депутатів за алфавітним переліком; зі свого складу обирає голову; - редакційна комісія — обирається радою за пропозицією головуючого з числа депутатів, у її роботі беруть участь автори проекту ухвали; - секретаріат ради—створюється для забезпечення роботи ради і в своїй діяльності керується відповідним положенням, що затверджується радою. Регламентом роботи відповідної ради визначаються всі основні процедурні питання роботи ради, порядок скликання її сесії, підготовки і розгляду нею питань, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та ін. Протоколи сесій сільської, селищної, міської ради, прийняті нею рішення підписуються сільським, селищним, міським головою, районної у місті, районної, обласної ради—головою відповідної ради, у разі їх відсутності — секретарем сільської, селищної, міської ради, заступником голови районної в місті, районної, обласної ради, а у випадку, передбаченим законом, —депутатом ради, який за дорученням депутатів головував на її засіданні. Міський, селищний, сільський голова, секретар ради, голови постійних комісій, керівники фракцій або їх заступники входять до складу колегії, що є дорадчим органом. Колегія вносить пропозиції з питань порядку денного, про раціональну організацію І планування роботи ради та її органів, сприяє узгодженню позицій депутатів у випадку виникнення спірних питань. Матеріально-технічні форми реалізуються секретарем та апаратом ради. Серед методів діяльності рад виокремимо методи планування, вироблення рішень, інформаційного забезпечення, контролю І координації діяльності. Метод планування виявляється у складанні поточних І перспективних планів роботи ради, які затверджуються на пленарних засіданнях ради (щодо строків і порядку реалізації організаційних форм діяльності ради та її органів, графіки проведення контрольних заходів і т, д.). Пропозиції до планів вносять голова, постійні комісії, депутати, виконавчий комітет, враховуються місцеві ініціативи, внесені на розгляд ради, пропозиції загальних зборів і органів самоорганізації. Проекти планів розробляються апаратом ради за участю керівника апарату, секретаря ради і під керівництвом голови. Як свідчить практика, обласні ради планують роботу на рік, районні й міські, селищні, сільські ради—на півріччя, діяльність виконавчих комітетів, постійних комісій — на квартал-півріччя228. Метод вироблення рішень у діяльності місцевих рад має низку особливостей, обумовлених структурою та компетенцією представницьких органів місцевого самоврядування. Рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень, які приймаються на ЇЇ пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених Законом "Про місцеве самоврядування в Україні". Рішення ради приймається відкритим (у тому числі поіменним) або таємним голосуванням. Постійні комісії ради готують висновки (щодо попереднього розгляду кандидатур осіб, які пропонуються для обрання, затвердження, призначення або погодження радою; з питань попереднього розгляду проектів програм розвитку, місцевого бюджету, проектів рішень ради) і рекомендації (за результатами контрольних заходів), які приймаються на засіданні постійної комісії більшістю голосів від загального складу комісії і підписуються головою комісії. Метод інформаційного забезпечення у сучасних умовах набуває суттєвого значення. Рішення рада та її органи приймають на основі документальної чи фактичної інформації, яка отримується шляхом: проведення постійними комісіями перевірок діяльності підзвітних і підконтрольних раді та виконкому органів; їх звітів підрозділів і посадових осіб; заслуховування повідомлень депутатів про роботу в раді і виконання доручень ради; інших органів влади; інформування керівниками підприємств, установ, організацій про результати розгляду депутатських звернень; участі голови і депутатів місцевих рад у роботі загальних зборів громадян; виїздів депутатів з працівниками З МІ на місця з метою вивчення громадської думки щодо діяльності органів місцевого самоврядування; проведення консультативних референдумів на території громади. Метод контролю у роботі місцевих рад здійснюється, зокрема, через систему контролю виконання, коли на сесіях розглядається стан виконання рішень і зняття їх з контролю, проведення "днів контролю". Органи місцевого самоврядування можуть виступати з ініціативою про перевірки, їх організовувати на підприємствах, установах і організаціях, що не перебувають у комунальній власності, з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади. Сільська, селищна, міська рада здійснює контрольні повноваження шляхом: затвердження звіту про виконання відповідного бюджету; заслуховування на пленарних засіданнях ради звіту про виконання плану роботи ради, звіту місцевого голови про діяльність виконавчих органів ради, звітів постійних комісій, керівників виконавчих органів ради та посадових осіб, яких вона призначає або затверджує, заслуховування повідомлень депутатів про роботу в раді, виконання ними доручень ради; заслуховування повідомлень керівників органів внутрішніх справ про їх діяльність щодо охорони громадського порядку на відповідній території, порушення перед відповідними органами вищого рівня питання про звільнення з посади керівників цих органів у разі визнання їх діяльності незадовільною; прийняття рішення про недовіру чи про дострокове припинення повноважень місцевого голови у випадках, передбачених законодавством; скасування актів виконавчих органів ради, які не відповідають Конституції чи законам України, іншим актам законодавства, рішенням відповідної ради, прийнятим у межах її повноважень; здійснення контролю за виконанням органами самоорганізації населення повноважень, наданих їм радами. Метод координації в діяльності місцевих рад реалізується у формах координації-керівництва і координацІЇ-взаємодІЇ. Перша має місце, коли секретар сільської, селищної, міської ради за дорученням відповідного голови (а в районних, обласних, районних у містах радах — голова ради) координує діяльність постійних та інших комісій ради, дає їм доручення, сприяє організації виконання їх рекомендацій. Координація-взаємодія виявляється у діяльності Координаційної ради з питань взаємодії місцевих органів влади і самоврядування при Секретаріаті Верховної Ради України, координаційних рад при головах обласних і районних рад, через роботу постійних комісій місцевих рад. Голова і депутат місцевої ради на території ради, до якої його обрано, може брати участь з правом дорадчого голосу у роботі інших рад та їх органів, зборах колективів підприємств, установ, організацій, засіданнях органів самоорганізації і зборах громадян за місцем проживання. Поряд з традиційними формами і методами навчання використовуються можливості спеціальних навчальних закладів, місцеві курси, семінари, конференції, "круглі столи" з актуальних питань, виїзні наради-семінари на базі обласних рад та інші активні форми навчання. Значне місце відводиться підготовці резерву кадрів, розробляється і реалізується план-календар проведення занять із зарахованими особами тощо. |