Главная | Обратная связь

Лекція 5. Органи місцевого самоуправління та самоврядування в зарубіжних країнах

1.Теоретичні та конституційні засади організації місцевого управління та самоврядування.

2.Система органів управління на місцях у зарубіжних країнах та їх правове регулювання

3.Порядок формування, структура та організація роботи органів місцевого управління

4.Конституційне регулювання компетенції місцевих органів та їх відносин з центральною владою у зарубіжних країнах

Теоретичні та конституційні засади організації
місцевого управління та самоврядування

Жодною країною сучасного світу, за винятком декількох невеликих держав (наприклад, держава-місто Ватикан, Науру, Тувалу та ін.), неможливо управляти тільки з центру. Практика розвитку місцевого управління протягом багатьох століть у цілому підтвердила наявність об’єктивних потреб у ньому з боку суспільства. Обгрунтовуючи необхідність існування органів місцевої влади, французький учений і політичний діяч ХІХ ст. Ал. де Токвіль писав: "Центральна влада, якою б освіченою та досвідченою вона не була, не в змозі одна охопити всі подробиці життя великого народу. Вона не може цього зробити тому, що таке завдання перевищує всі межі людських можливостей. Коли така влада намагається тільки лише своїми силами створити і привести в дію незліченну багатоманітність різних суспільних механізмів, вона повинна або задовольнитися неповними результатами, або її зусилля будуть просто даремними". Централізація надає зовнішню впорядкованість справам суспільства і забезпечує можливість досягнути деякої одноманітності проявів людської активності. Коли ж "виникає необхідність привести у рух глибинні сили суспільства або ж різко прискорити його розвиток, централізована влада негайно втрачає свою силу". У разі ж об'єднання індивідуальних сил із громадськими, як це відбувається у межах місцевого самоврядування, часом удається домогтися того, чого "найконцетрованіша і найактивніша влада була б не в змозі зробити"[1].

Світовий досвід переконує, що у більшості зарубіжних країн управління місцевими справами, як правило, здійснюється як через призначені з центру органи державної адміністрації на місцях, які виступають у якості периферійної ланки державного апарату, так і через представницькі органи, які обираються населенням відповідних адміністративно-територіальних одиниць. Такі представницькі органи часто іменуються органами місцевого самоврядування або муніципального управління[2].

Поєднання державного управління на місцях із місцевим самоврядуванням зумовлюється цілим комплексом причин політичного, економічного та юридичного порядку. По-перше, тенденції децентралізації, уособленої органами місцевого самоврядування, природно протистоїть тенденція централізму, що створює механізм узгодження місцевих інтересів із загальнодержавними. По-друге, можливості формування місцевого бюджету за рахунок місцевих податків і зборів досить обмежені (підвищення податків може викликати незадоволення виборців), і його засобів часто-густо не вистачає для виконання завдань і функцій місцевого самоврядування. Звідси випливає необхідність централізованих асигнувань на потреби місцевого самоврядування. А це, зумовлює контроль центральної влади за муніципальними органами у даній сфері. По-третє, природним уявляється обмеження самостійності муніципалітетів у галузях, які мають загальнодержавні значення, що пов’язано з необхідністю забезпечити однакові високі стандарти управління. Нарешті, по-четверте, законодавче регулювання місцевого самоврядування, що включає регламентацію компетенції та основ порядку діяльності місцевих органів, породжує потребу адміністративного контролю за законністю актів місцевого самоврядування[3].

З цього приводу англійський фахівець Д.М.Хілл у монографії "Теорія демократії та місцеве управління" зазначає, що місцева демократія не може існувати автономно від загальнонаціональної демократичної системи і виправдовує своє призначення лише в якості сукупності самоврядних спільнот. Демократична система влади охоплює цілий ряд державних і приватних органів та інститутів, одним з яких є місцеве управління"[4].

У науковій літературі нерідко підкреслюється, що функціонування демократичної системи забезпечується розподілом влад по горизонталі (на три гілки влади), а також по вертикалі, що передбачає наявність відносно автономних спільнот, які мають свої органи і компетенцію, місцеве управління, таким чином, є необхідною демократичною противагою центральній владі, яке сприяє своєю легітимною діяльністю обмеженню можливого свавілля з її боку[5].

Розвиток конституційного інституту місцевого управління нерозривно пов’язаний з виникненням та еволюцією місцевого самоврядування як децентралізованої форми управління, розробкою теоретичних концепцій місцевого самоврядування, формуванням законодавства, що регулює муніципальну діяльність.

Правові основи систем місцевого управління та самоврядування більшості європейських країн, а також США, Японії та ряду інших держав були закладені у ході муніципальних реформ у ХІХ ст., хоча традиції громадського, міського самоврядування мали своє коріння ще в осередках полісної демократії античного світу, міських і сільських громадах середньовічної станової держави.

Думка про надання громаді самостійності в управлінні місцевими справами, забезпечення свободи громадського самоврядування від нагляду і втручання з боку центральних влад почала розвиватися в середньовічній Європі. Її розвиток був пов'язаний з намаганням окремих міських громад, у яких набирав силу торгово-промисловий капітал, вийти з-під юрисдикції землевласників, звільнитися від їх впливу, останні природно, намагались не допустити цього. Звідси народилася ідея про примат громади та її права над державою, оскільки громади сформувались раніше від неї. Пізніше ці ідеї були сформульовані у вченнях Е.Мейєра, О.Лабанда, О.Ресслєра та інших німецьких учених і отримали назву теорії "вільної громади", сутність якої зводилась до того, що громади, за самою природою своєю самостійні, вони не державою створені, а нею тільки визнані, а тому мають самостійне право управляти своїми власними справами. Прихильники цієї теорії в поняття самоврядування включали такі елементи: 1) управління власними справами громади; 2) громади є суб'єктами прав, які їм належать; 3) посадові особи общинного управління суть органи не держави, а громади. Отже, діяльність органів самоврядування протиставилась державному управлінню і, отже, самоврядування є органами не держави, а "місцевої громади".

Тоді вважалося, що місцеві представницькі органи є "нібито четвертою владою, пов’язаною законом і судовим контролем, але не підпорядкованої уряду та його органом у центрі і на місцях"[6]. Цікаво, що Конституція Бельгії 1831 р. навіть містила спеціальну статтю, присвячену громадському управлінню, і, що дуже важливо, поряд із законодавчою, виконавчою і судовою владами визнавала владу четверту – муніципальну: "інтереси, які стосуються винятково громад або провінцій, підлягають регулюванню радами громад або провінцій, згідно із принципами, встановленими Конституцією" (ст. 31, у редакції 1993 р. – ст. 41).

На зміну теорії вільної громади прийшла суспільна теорія самоврядування (або суспільно-господарська теорія самоврядування). Прихильники цієї теорії (наприклад, О.Гірке) зводили сутність самоврядування до завідування господарськими справами даної самоврядної одиниці[7].

Однак подібні погляди на місцеве самоврядування проіснували недовго. З одного боку, протиставлення громад державі не сприяло її зміцненню, а з іншого – з цієї теорії випливало, що територія держави повинна складатися з територій, незалежних одна від одної самоврядних громад, чого не відбувалося на практиці.

Поступово ідея протиставлення громади державі ущухнула. Місцеве самоврядування стали розглядати як розподіл обов'язків щодо управління державними справами між центральними і місцевими владами. З’являється державницька теорія самоврядування, основні положення якої розробили видатні німецькі вчені ХІХ ст. Лоренц Штейн і Рудольф Гнейст. Останній, до речі, першим увів у науковий обіг поняття "самоврядування" (selfgovemment). Згідно з цією теорією, самоврядування – це одна з форм організації місцевого державного управління. Усі повноваження у галузі самоврядування дані державою, мають джерелом державну владу. Тому, за словами Р.Гнейста, самоврядування є здійснення місцевими виборними установами волі держави, місцеві органи є, насамперед, агентами держави; відтак вже даної місцевості". Відмінною рисою самоврядування він вважав те, що посади в органах самоврядування є почесними посадами; вони заміщаються шляхом призначення урядом, але безоплатні; в безоплатності праці посадових осіб органів самоврядування він вбачав гарантію незалежності їх від центральної адміністрації.

Державницька теорія самоврядування отримала свій розвиток у працях російських учених А.Д.Градовського, М.І.Лазаревського, Б.М.Чичеріна та інших.

Прихильниками цієї теорії були і радянські вчені. Вони пов'язували самоврядування з діяльністю Рад. "Будучи органами державної влади на місцях, – зазначали правознавці, – Ради є також і місцевими органами влади, тобто самоврядуванням по-справжньому". Місцеві ради розглядалися як органи, які мають "подвійну" природу – органи державної влади на місцях, які входять в єдину систему Рад, і органи громадського самоврядування населення.

У цілому можна підкреслити, що основні теоретичні положення про природу і сутність місцевого управління та самоврядування, висунуті та обгрунтовані у працях Токвіля, Штейна, Гнейста та інших учених ХІХ ст., лежать в основі сучасних поглядів на органи місцевого управління та самоврядування, їх місце в системі демократичного управління суспільством.

На зламі ХХ і ХХІ століть існують різні теорії, що відображають підпорядкування муніципалітетів державній адміністрації. Широкого розповсюдження набула концепція дуалізму місцевого управління. Згідно з цією теорією, муніципалітет, здійснюючи відповідні управлінські функції, виходить за межі місцевих інтересів і, отже, повинен діяти як інструмент державної адміністрації. Водночас муніципалітети зберігають самостійність у чисто місцевих справах. Так, датські вчені стверджують, що муніципалітети не є нерегульованою "державою у державі", але виступають у якості місцевих політичних одиниць із відносно більшою незалежністю, яка вписується у загальну систему держави[8].

Деякі концепції муніципального управління пов’язані з теорією "держави загального благоденства". В основу однієї з них – теорії соціального обслуговування покладена теза про здійснення муніципалітетами одного з основних завдань: надання послуг своїм мешканцем, організація обслуговування населення[9]. У багатьох державах сприйняли концепцію позаполітичного місцевого управління, яка проголошує, що муніципалітети повинні стояти осторонь від політики, бути службовим апаратом, який спеціалізується на поданні суспільству певних послуг[10].

Більш виваженою у даному випадку виглядає позиція фінських учених, які, підкреслюючи зв’язок місцевого самоврядування з державною організацією, водночас фіксують реальне становище: "Між тим, у правовій теорії немає спільної думки щодо того, як розуміти становище муніципального самоврядування у державі. Одні стверджують, що право комун на самоврядування видано державою у законодавстві, і комуни, отже, не володіють суверенним правом на управління своєю територією як держава. Інші дотримуються тієї позиції, при якій комуна і держава рівноправні та їх існування не залежить одна від одної. Фактом залишається, що традиції місцевого самоврядування старіші від традицій держави. Отже, недоцільно підкреслювати становище держави як органа, який дав право на самоврядування, і зображати її як первісний суб’єкт суспільного правління[11].

На нашу думку, більш правильними здається підхід, при якому не протиставляється місцеве самоврядування місцевому управлінню, а розглядає їх у співвідношенні частини до цілого. Так, дослідник Х.Ф.Алдерфера закликає не протиставляти такі питання, як "місцеве самоврядування" та "місцеве державне управління", "місцеве представницьке управління" і "місцеве непредставницьке управління", оскільки всі вони входять до більш широкого поняття – "місцеве управління". Останнє, на думку вченого, досить всеосяжне і "охоплює всі одиниці управ­ління нижче загальнонаціонального рівня в унітарних державах і нижче рівня суб’єкта федерації у федеративних державах[12].

Місцеве управління, як у цьому переконує світовий досвід, є досить складним і гнучким механізмом, який може включати як державну адміністрацію на місцях, так і місцеві представницькі та їх виконавчі органи, що відображає суміщення в інституті місцевого (муніципального) управління самоврядних і державницьких засад. У противному прийшлося би визнати, що у Великобританії та інших державах англосаксонського права, де відсутні представники з центру, немає місцевого управління,, хоча саме останній термін і використовується тут як у законодавстві, так і в працях дослідників.

Місцеве управління і самоврядування завжди вважалися підвалиною демократичного устрою суспільства, і від того, наскільки розвинута, активна і досконала муніципальна система, багато в чому залежить міцність демократичних інститутів і загальна політична стабільність у тій чи іншій державі. В ретроспективному плані муніципальна система отримала новий імпульс для свого розвитку з появою перших писаних конституцій. Уже тоді робилися спроби відвести їй адекватне місце у державному механізмі.

У даний час, як і в минулому, юридичною базою формування та діяльності місцевих органів влади у будь-якій державі служать конституція та інші правові акти, але при цьому положення конституції користуються безумовним пріоритетом перед будь-якими іншими законами. Порівняльний аналіз текстів основних законів свідчить, що в конституціях переважної більшості держав світу закріплені такі положення, що стосуються функціонування місцевого управління та самоврядування: роль і місце органів місцевої влади в політичній системі суспільства; головні принципи організації місцевого управління та самоврядування; основи адміністративно-територіального поділу; організаційні форми здійснення місцевого самоврядування та управління, основи їх компетенції, внутрішньої структури і взаємовідносин; адміністративний нагляд; гарантії місцевого самоврядування (конституційні, судові, законодавчі, матеріально-фінансові тощо).

Насамперед, конституції переважної більшості сучасних держав розглядають інститут місцевого самоврядування як невід’ємний елемент політичної системи, важливий принцип її функціонування, суттєву ланку у механізмі народовладдя. Наприклад, у п. 1 ст. 2 Конституції Болгарії сказано, що Республіка Болгарія – єдина держава з місцевим самоврядуванням". А п. 2 ст. 1 встановлює, що вся державна влада походить від народу і здійснюється ним безпосередньо і через органи, передбачені Конституцією. Згідно же з п. 1 ст. 136 таким органом є, зокрема, община, в якій здійснюється місцеве самоврядування. Громадяни беруть участь в управлінні общиною як через обрані ними органи місцевого самоврядування, так і безпосередньо шляхом референдуму та загальних зборів населення. Аналогічні положення містить і Конституція РФ, де в ч. 2 ст. 3 сказано, що народ здійснює владу безпосередньо, а також через органи державної влади і місцевого самоврядування.

Звичайно, організація та діяльність місцевого управління та його органів, як державних, так і самоврядних, базується на ряді принципів, найважливіші з яких закріплені в конституціях. До їх числа відносяться передусім принципи суспільного і державного ладу, які зафіксовані у початкових розділах основних законів: це – демократизм і народовладдя: визнання, дотримання та захист прав і свобод людини і громадянина; суверенітет і цілісність території держави; національна рівноправність і право на національну самобутність; розподілу влад, законність.

Обсяг конституційного регулювання питань місцевого управління та самоврядування у різних державах неоднаковий. Зокрема, в країнах із федеративним устроєм національні конституції можуть регламентувати місцеве управління досить докладно (Австрія, Бразилія, Мексика), а можуть тільки згадувати про нього (ФРН) або взагалі не торкнутися цього питання, залишивши регулювання місцевого управління суто на розсуд суб’єктів федерації (Австралія, Канада, США, Швейцарія).

Так, в Основному законі ФРН тільки констатується, що "у землях, округах і громадах народ повинен мати представництво, утворене загальними, прямими вільними, рівними і таємними виборами" (п. 1 ст. 28). У Конституції Індії 1950 р. практично до 1992 р. тільки зазначалося, що держава вживає заходи щодо організації сільських пачаятів (представницьких органів, утворених на рівні села. – А.Г.) і наділення їх такими повноваженнями та владою, які можуть стати необхідними для того, щоб вони функціонували в якості самоврядної одиниці" (ст. 40). Але у 1992 р. були прийняті 73-я і 74-а поправки до Конституції, які надали повноцінний конституційний статус відповідно панчаятам і муніципалітетам. Дані поправки закріпили, зокрема, основні принципи організації та діяльності місцевих представницьких органів у Індії, головними з яких є регулярне проведення виборів до цих органів за територіальними округами (кожні п’ять років). На випадок же дострокового розпуску місцевого представницького органу нові вибори повинні відбутися протягом шести місяців із моменту розпуску.

У США повна залежність і похідність місцевих органів від штатів була сформульована ще у 1868 р. верховним суддею штату Айова Дж.Діллоном: "Муніципальні корпорації зобов’язані своїм утворенням і здобувають усі свої права і повноваження від легіслатур штатів"[13], т.зв. "правило Діллона". Положення, які регулюють місцеве управління, містяться в конституціях усіх штатів. Але ступінь врегульованості різних аспектів місцевого управління в окремих штатах неоднакова. Наприклад, конституції Алабами, Делавєру та Міссісіпі містять невелику кількість норм, які стосуються місцевих органів. І, навпаки, у конституціях Аляски, Іллінойса та інших штатів закріплені не тільки основні принципи діяльності місцевих органів, але й норми, які регламентують внутрішню організацію муніципалітетів[14].

У Російській Федерації у Конституції 1993 р. дається характеристика загальної конституційної моделі російського місцевого управління, встановлюються можливі форми його здійснення, фіксуються гарантії місцевого самоврядування (розділ VІІІ, ст. 130-133).

Обсяг конституційного регулювання місцевого управління в унітарних державах також неоднаковий. Так, в Основних законах Данії та Норвегії про місцеве управління взагалі нічого не сказано. Лаконічні в цьому питанні конституції Грузії та Франції. Водночас у новітніх конституціях інших країн місцевому управлінню присвячені цілі розділи (у хорватській – розділ "Устрій місцевого (локального) самоврядування", у болгарській – "місцеве самоврядування і місцева адміністрація", чеській – "Територіальне самоврядування ", Основний закон Монголії 1992 р. – Адміністративно-територіальні одиниці Монголії, їх управління".

Конституції багатьох держав фіксують і ряд специфічних принципів, які торкаються функціонування місцевих органів влади. Так, конституції Італії 1947 р. (ст. 115, 116, 118, 199), Греції 1975 р. (п. 2 ст. 102), Іспанії 1978 р. (ст. 137), Португалії 1976 р. (ст. 227), Румунії 1991 р. (ст. 119) та інших держав проголошують принцип автономії як неодмінний атрибут для управління на місцях. При цьому португальський Основний закон під автономією розуміє демократичну участь громадян в управлінні соціально-економічним розвитком, стимулювання і захист місцевих інтересів, а також зміцнення національної єдності та солідарності між усіма португальцями. Іспанська конституція (ст. 2, 138) говорить також про принцип солідарності між автономними утвореннями як спосіб встановлення справедливої й адекватної рівноваги між різними частинами іспанської території. Ст. 59 Основного закону Монголії закріплює принцип, згідно з яким управління на місцях будується на основі поєднання самоврядування з державним управлінням.

Звичайно, конституційні положення про місцеве управління конкретизуються і деталізуються у поточному законодавстві. В першу чергу – це спеціальні закони про місцеве управління (Закон про місцеве управління 1968 р. – у Данії; Закон про місцеве самоврядування та управління 1992 року – в Хорватії). Окремими законами може регламентуватися діяльність представників державної адміністрації на місцях (наприклад. Закон про префектів 1992 р. – в Албанії).

Місцеве управління і самоврядування регламентується також законами про статус членів місцевих представницьких органів (Закон про статус членів місцевої Ради 1990 року – у Литві); загальними законами про статус депутатів усіх рівнів (Закон про статус народного депутата – в Латвії), а також різними актами, присвяченими іншим конституційно-правовим інститутам, зо­крема інституту виборів (Закон про обрання членів Національної асамблеї, членів муніципальних рад і мерій 1991 року – у Болгарії).

Чималу роль у регулюванні місцевого управління в усіх державах відіграють закони, присвячені, зокрема, оподаткуванню, державному і місцевим бюджетам (норми таких законів відносяться переважно до фінансового права). Прикладом таких законів можуть служити Закон про місцеві фінанси 1979 р. – у Португалії; Закон про бюджети органів місцевого самоврядування 1993 р. – в Естонії; Закон про місцеві мита і податки 1994 р. – у Румунії тощо.

У ряді держав (наприклад, у Данії) своєрідним неформалізованим способом регулювання місцевого управління є укладання угод між центральним урядом і впливовими асоціаціями місцевого управління. Як зазначає датський юрист К.Кетшєр, багато питань місцевого оподаткування, фінансів, позик тощо, регулюються не стільки за допомогою законодавчих актів, скільки шляхом внесення відповідних положень до потрібних угод[15].

§ 2. Система органів управління на місцях
у зарубіжних країнах та їх правове регулювання

Правову основу місцевого управління та самоврядування у будь-якій державі, як уже зазначалося, складають конституційні положення, а також норми поточного законодавства. Насамперед, практично в усіх національних конституціях зафіксований принцип, згідно з яким система органів місцевого управління та самоврядування будується відповідно до системи адміністративно-територіального поділу. Зокрема, такий підхід характерний для основних законів Іспанії (ст. 137), Італії (ст. 114, 115, 116), Португалії (ст. 237, 238), постсоціалістичних країн, де на конституційному рівні закріплена структура місцевих органів влади.

Важливий конституційний принцип організації місцевої влади, який декларується у більшості основних законів зарубіжних країн, – це наявність у самоврядних територіальних колективах представницьких органів, які обираються на основі загальних і рівних виборів при таємному голосуванні. Саме такий спосіб формування місцевих органів самоврядування зафіксований практично в усіх конституціях зарубіжних країн (наприклад, ст. 115, 116 бельгійського, ст. 107 люксембурзького, ст. 129 нідерландського, ст. 102 чеського, ст. 69 словацького основних законів).

У державно-правовій практиці розрізняють різні типи (моделі) або системи місцевого управління, що зумовлює особливості правового регулювання цього інституту в різних країнах світу.

На батьківщині класичних муніципальних форм – у Великобританії – склалася система, що отримала назву англійської. Подібна система місцевого управління діє в Австралії, Канаді, Новій Зеландії, США та інших країнах. Характерною рисою цієї системи є відсутність на місцях повноважних представників уряду, які опікують місцеві виборні органи. Звичайно, це не означає, що уряд не здійснює ніякого впливу на діяльність органів місцевого самоврядування. У Великобританії, наприклад, міністерство у справах навколишнього середовища здійснює контроль із загальних питань, які знаходяться у віданні місцевих громад. Інші міністерства здійснюють контроль у інших сферах – у галузі освіти (міністерства освіти), у галузі соціальних послуг (міністерства самоврядування діють у межах своїх повноважень, то контроль уряду обмежується узгодженням питань із відповідними міністерствами. Уряд здійснює вплив на здійснення програм місцевих громад, використовуючи фінансові важелі: субвенції, дотації. Іншою характерною рисою системи є принцип, який утвердився у Великобританії у ХІХ ст., згідно за яким муніципальні органи роблять лише те, що їм прямо дозволив закон. Муніципалітети розглядаються як автономні утворення, що здійснюють владу, покладену на них парламентом. Це і зумовило ту обставину, що саме парламент, створюючи приватні та місцеві статути, в яких визначав повноваження муніципальних органів та їх взаємовідносини з центральними органами, і створив правову базу муніципального управління. З 1689 по 1832 р. парламентом було прийнято понад 200 таких актів, які створили основу для прийняття у 1834 р. Закону про опіку злиденних, що вважається актом, який заклав підвалини сучасної системи місцевого управління. В 1835 р. актом про муніципальні корпорації встановлений статус 178 міст Англії та Уельсу. Даний акт передбачав обрання муніципальних радників, гласність засідань і т.ін. Цими і наступними актами парламентом протягом сторіччя була створена сучасна система британських муніципальних органів[16].

Зауважимо, що за останні роки у Великобританії здійснюються заходи щодо переходу до однорівневої системи місцевого самоврядування. Так, згідно з Законом про місцеве самоврядування 1992 р. урядом була створена комісія з місцевих громад з метою вивчення – по кожному регіону – організації місцевої влади, а також доцільності запровадження замість дворівневої системи однорівневих структур[17].

Певною специфікою відрізняється правове регулювання місцевого управління в ряді держав, які сприйняли цю систему. У США, наприклад, найважливішим правовим актом, який визначає правовий статус місцевих органів, є муніципальні хартії; вони існують у 39 штатах. Хартії місцевого самоврядування дають можливість муніципалітетам самим обирати структуру свого управління, забезпечуючи цим плюралізм форм місцевої демократії.

У ряді зарубіжних держав Європи, Африки, Латинської Америки та Близького Сходу діє система місцевого управ­ління та самоврядування, яка у своїй основі має французьку модель місцевого управління. Для цієї моделі характерна наяв­ність на місцевому рівні спеціального уповноваженого уряду, який здійснює контроль за органами місцевого самоврядну­вання. Крім того, підкреслимо, що в основі правового реглювання компетенції органів місцевого управління покладено принцип: цим органом дозволені усі дії, що прямо не заборонені законом і не відносяться до компетенції інших органів[18].

У рамках цієї моделі і в деяких галузях може зберігатися певна ієрархічна підпорядкованість різних рівнів управління. В Італії, наприклад,ст. 130 Конституції надає право областям здійснювати контроль за законністю актів провінцій, комун та інших місцевих утворень. Крім того, згідно з Законом № 142 про устрій місцевих автономій області визначають завдання й основні напрями планування та розвитку територій, які входять до них, розподіляють між ними кошти, які надходять від центральних влад, тощо. У Франції ж відповідно до законів від 7 січня і 22 липня 1983 р. жоден територіальний колектив не може здійснювати опіку над іншим, крім 3-х окремо визначених питань: регіон – над департаментом і комуною з питань освіти і культури; департамент – над комуною із соціальних питань, охорони здоров'я, шкільного транспорту тощо.

В якості самостійної муніципальної системи в науковій літературі виділяють місцеве (комунальне) управління Німеччини. Правові засади цієї системи закладені ще у прусському Статуті міст, запровадженому фон Штейном у 1808 р. Він передбачав розвиток системи общинного самоврядування: нарівні з представницьким міським органом утворювався колегіальний виконавчий орган – магістрат. Його очолював бургомістр, який був одночасно і головою представницького органу влади. Згідно зі Статутом, органи місцевого самоврядування зобов’язані були розв’язувати місцеві справи не тільки від свого імені, але й за дорученням держави. У подальшому магістрати були включені в систему державного управління. На початку ХХ ст. здійснювався процес одержавлення громад, які потрапили під жорсткий державний контроль, держава здійснювала керівництво їхньою діяльністю[19]. На сучасному етапі місцеві органи влади у ФРН утворюються в районах, містах у ранзі районів і громадах. Згідно з німецькою правовою доктриною, самоврядування означає, що державні завдання вирішуються юридичними особами публічного права. Інакше кажучи, держава делегує частину своїх функцій органам самоврядування. Отже, федерація і землі, є не єдиними суб’єктами державного управління: громади й райони виконують покладені на них функції або як інститути самоврядування, або від імені держави за вказівкою державного органу у межах делегованих ним функцій.

Як бачимо, місцеве управління у ФРН, а також в Австрії та Японії, має схожість як з англосаксонською, так і з французькою системами, володіючи, однак, при цьому і деякими специфічними рисами, що дозволяє деяким дослідникам говорити про своєрідні "змішані", "гібридні" форми управління на місцях[20].

Близькою до цієї "гібридної" системи є т.зв. "радянська" модель (система Рад) місцевого управління, що зберігається в тій чи іншій формі у В'єтнамі, КНР, КНДР, на Кубі. Окремі риси продовжують прослідковуватися і в деяких країнах, утворених на теренах колишнього СРСР. В основі побудови цієї моделі покладено принцип повновладдя представницьких органів (Рад) на відповідній території (насправді вони діють за вказівкою місцевих органів правлячої (комуністичної партії). Наприклад, Конституція Куби 1976 р. характеризує місцеві асамблеї як вищі органи державної влади на місцях, які здійснюють у межах свого кола відання державні функції у відповідних територіальних одиницях. Система Рад характеризується ієрархічною підпорядкованістю ланок, які входять до неї. Вони обирають свої колегіальні виконавчі органи (виконкоми, місцеві уряди). Важливою особливістю організації та діяльності Рад було і залишається партійне керівництво ними, основними напрямками якого є: а) вироблення політичної лінії та вказівок з основних питань, пов’язаних із реалізацією Рада­ми політики партії; б) керівництво формуванням представницьких органів, підбір, розстановка, навчання і виховання кадрів, працюючих у радах; в) контроль за діяльністю радян­ських органів щодо реалізації партійних директив.

Характеризуючи організацію місцевого управління у зарубіжних країнах, небхідно враховувати, що специфіка муніципальних організаційних форм, поєднання і взаємодія місцевого самоврядування і державного управління визначаються історичними, географічними, демографічними особливостями тієї чи іншої країни, політичним режимом, а також правовою системою. Зокрема, для багатьох країн, що розвиваються, характерна вагома роль у місцевому управлінні представників, призначених зверху, тобто т.зв. "пряме державне управління на місцях". У ряді країн, і це заслуговує на особливу увагу, представниками держави можуть виступати мери (бургомістр­ри) муніципалітетів. Так, у Бельгії бургомістр призначається королем із числа членів комунальної ради, будучи одночасно представником короля і головним магістратом комуни. У Нідерландах бургомістр, який є головою виконавчого органу му­ніципалітету, призначається королівським указом за рекомеда­цією королівського комісара у справах даної провінції після консультації з муніципальною радою.

Первісним осередком місцевого самоврядування у зарубіжних країнах є, як правило, міські та сільські комуни, які можуть іменуватися по-різному. В Данії, наприклад, вони іменуються муніципалітетами (комуни, громади). У деяких країнах утворюються невеликі самоврядні територіальні осередки, які не мають статусу муніципалітетів. Наприклад, в Іспанії нараховується більше 3670 місцевих громад, розмір яких менший від розміру комуни. Вони мають назви: хутір, посад, прихід (парафія) тощо.

Після Другої світової війни у деяких європейських державах (Великобританія, ФРН, Скандинавські країни) відбулися реформи місцевого самоврядування, що мали основним завданням укрупнення муніципалітетів. Так, у Данії перед реформою у 1970 р. було 1297 сільських і 88 міських муніципалітетів, а в ході реформи вони були перетворені у 275 великих муніципалітетів. При цьому, як свідчить зарубіжний досвід, питання зміни меж муніципалітетів, їх ліквідації, злиття повинні розв’язуватися законодавчим шляхом, з урахуванням думки населення відповідних територій.

Підсумовуючи сказане про зарубіжні системи місцевого управління, підкреслимо, що під впливом політичних факторів ідея самоврядування призвело до плутання термінів "влада" і "са­моврядування", необгрунтованого протиставлення понять "дер­жавне керівництво", "управління", "місцеве самоврядування". Відбувається, отже, підміна понять, і за допомогою категорії "місцеве самоврядування" робиться спроба трактувати органи, які стоять найближче до населення, як недержавні, вивести їх за межі державного механізму. У Пояснювальній доповіді Ради Європи до Європейської Хартії місцевого самоврядування 1985 року зазначається, що однозначно визначити, якими саме питаннями повинні займатися місцеві влади, взагалі неможливо. Адже насправді більшість проблем, які розв’язуються ними, мають як місцеве, так і загальнонаціональне звучання, і обмеження компетенції місцевих органів лише суто локальними, другорядними питаннями означало б відведення місцевому самоврядуванню другорядної ролі[21].

§ 3. Порядок формування, структура та
організація роботи органів місцевого управління

Як уже зазначалося, адміністративно-територіальні одиниці є просторовою межею місцевих влад, останні ж утворюються, насамперед, з метою зручності управління. Держави сучасного світу, як правило, мають дволанкову (Данія, Коста-Рика, Японія та ін.); триланкову (Італія, Кенія та ін.); чотириланкову (Камерун, ФРН та ін.), або ж, п’ятиланкову (Франція) систему адміністративно-територіального поділу. У більшості постсоціалістичних держав система адміністративно-територіального поділу є дволанковою і включає такі ступені: вищий – області (Болгарія, Угорщина), повіти (Румунія), воєводства (Польща) і нижчий – громади (Болгарія), комуни (Румунія), гміни (Польща), села (Угорщина). В Монголії є три ланки місцевого адміністративно-територіального поділу. Це вища ланка – аймакі та столиця; середня – сомони та округи у столиці, і нижча – багі, а у столиці – хорони. Міста залежно від розмірів і значення прирівнюються до однієї зі ступенів. У багатьох країнах особливий статус має столиця. В Румунії столиця прирівнюється до повіту, решта міст або мають статус комуни, або оголошені муніципіями з більш високим статусом[22].

Представницькі органи створюються не в кожній адміністративно-територіальній одиниці. Наприклад, подібних органів немає у французьких кантонах і округах, а також в округах німецьких земель, у польських воєводствах. Відсутні представницькі органи на департаментському рівні у Болівії, Коста-Риці та Гондурасі.

В конституціях унітарних держав, як правило, вказується тільки порядок і спосіб утворення місцевих представницьких органів. У більшості ж своїй порядок виборів до муніципальних рад регулюються спеціальними виборчими законами. У федеративних же державах ведення таких законів покладено на законодавчі органи суб’єктів федерації.

У державах із давніми демократичними традиціями представницький орган – муніципальна рада обирається шляхом загальних прямих виборів населенням відповідної адміністративно-територіальної одиниці, від чисельності якої залежить і його кількісний склад. У Бразилії, наприклад, кількісний склад муніципальних рад установлений безпосередньо Конституцією 1988 р. Муніципальні ради у територіальних одиницях, чисельність населення яких не перевищує 1 млн. мешканців, можуть мати у своєму складі від 9 до 21 члена; із населенням від 1 млн. до 5 млн. – від 33 до 41 члена; із населенням понад 5 млн. жителів – від 42 до 55 членів (п. 1.ІV ст. 29)[23]. У Франції кількість муніципальних радників регулюється Законом від 19 листопада 1982 р., згідно з яким ради можуть нараховувати від 9 (у комунах із населенням менше 100 осіб), до 69 членів (у комунах із населенням понад 300 тис. осіб). Для Парижу, Марселя та Ліону чисельність муніципальних радників складає відповідно 163, 101 і 73 члени[24]. У Болгарії кількісний склад муніципальних рад коливається від 9 до 65 членів (лише представницький орган Софії нараховує 101 радник); в Італії – від 15 до 80, у Нідерландах – від 7 до 45, у Латвії – від 7 до 15 (за винятком міської Ради Риги, що складаються з 60 членів)[25].

Термін повноважень місцевих представницьких органів складає: один рік (у деяких провінціях Канади); два роки (Болівія, Мексика); три роки (Швеція, Естонія); чотири роки (Данія, Польща, Угорщина, Японія); п’ять років (Бельгія, Люксембург, Франція).

Водночас у деяких країнах, що розвиваються, розповсюджена практика призначення членів представницьких органів. Наприклад, Конституція Таїланду 1978 р. припускає призначення в окремих випадках, обумовлених законом, певної кількості членів асамблей. В окремих країнах резервуються місця для жінок, для представників окремих прошарків населення (Індія). У США, ради графств нерідко складаються з представників нижчестоячих муніципальних влад.

Законодавство багатьох держав не встановлює принцип збереження зарплатні за членами муніципальних органів на час виконання ними своїх функцій. Особи, обрані до складу представницького органу місцевої влади, працюють на безоплатній основі (ФПН), або отримують винагороду від муніципальних рад (Великобританія, США, Японія) за відвідування пленарних засідань. У Франції муніципальна рада може (але не зобов’язана) встановити своїм членам певну плату.

У переважній більшості зарубіжних країн муніципальні ради юридично очолюють муніципальний апарат управління. До їх відання відносяться прийняття місцевого бюджету, видання нормативних актів з питань, віднесених до їх компетенції, встановлення місцевих податків, розв’язання питань, пов’язаних із муніципальною власністю тощо.

Основною організаційно-правовою формою роботи місцевих представницьких органів є сесії. У Франції та Японії, наприклад, муніципалітети збираються на чергові засідання 4 рази на рік, в Італії – не менше 2 разів на рік. У Великобританії муніципальні ради графств збираються на чергові засідання щоквартально, а інші ради – щомісячно. У США засідання рад скликаються щотижнево, один раз у два тижні або щомісяця[26]. Засідання рад мають відкритий характер, але муніципалітет може прийняти рішення про проведення закритого засідання.

Як правило, муніципальні ради утворюють різні комісії або комітети – постійні і тимчасові. Вони можуть бути також галузевими, функціональними і територіальними. Так, у Великобританії 2/3 рад графств мають до дев’яти комітетів, а 1/3 – понад дев’яти, які практично керують багатьма напрямками муніципальної діяльності[27].

Важливу роль у муніципальному управлінні належить виконавчим органам, які несуть відповідальність за повсякденне управління місцевими справами, реалізацію рішень представницьких органів. Нерідко при аналізі структури місцевого самоврядування використовується і більш широке поняття – виконавчий апарат, який включає в себе власне виконавчий орган загальної компетенції (бургомістри, мери, колегіальні виконавчі органи тощо), так і підпорядковані йому органи спеціальної компетенції (департаменти, бюро і т.ін.).

При цьому небхідно звернути увагу на таку особливість. Виконавчий орган у ФРН, Японії, багатьох країнах із континентальною моделлю місцевого управління може виконувати певні функції державної адміністрації. У даному випадку виконавчий орган посідає нібито подвійне становище. З одного боку, він розглядається як складова частина місцевого самоврядування, а з іншого – як низова ланка виконавчої вертикалі, відповідальна за виконання доручення йому справ (виконання законів на певній території, забезпечення громадського порядку і безпеки, реєстрація актів громадського порядку і безпеки, реєстрація актів громадянського стану видавання різних разових дозволів тощо). У такій подвійній якості виступають, наприклад, мери у Франції, Італії, Японії та інших країнах[28].

Державно-правова практика зарубіжних країн виробила декілька способів формування виконавчих органів на місцях. Найчастіше місцеві представницькі органи обирають зі свого складу одноособово керівника (Великобританія, США). У ряді німецьких земель (Рейнланд-Пфольц, Саар) бургомістр (місцевий виконавчий орган) також обирається місцевою радою, будучи її головою. Але тут бургомістр вважається не тільки вищою посадовою особою місцевого управління, але й представником уряду відповідної землі. Обрання одноособового органа (голови виконавчого апарату) радою характерно для багатьох держав світу (Австрія, Данія, Іспанія, Єгипет, Мексика та ін.).

Місцеві представницькі органи можуть обрати зі свого складу і колегіальні виконавчі органи (в Італії, наприклад, такий орган на рівні областей, провінцій та комун іменується джунтою). Колегіальний виконавчий орган – магістрат – формується на низовому рівні у німецьких землях Бремен, Гессен та ін. Він обирається представницьким органом зі свого складу і включає шість – 12 членів, у тому числі бургомістра[29].

Для радянської системи місцевого управління також є характерними колегіальні виконавчі органи. Так, згідно зі ст. 114 Конституції Куби провінційні та муніципальні асамблеї народної влади з числа своїх членів обирають виконавчі комітети. Члени виконавчого комітету обирають голову, заступника і секретаря, які затверджуються асамблеєю, і є одночасно головою, заступником голови і секретарем асамблеї.

В ряді держав одноособовий виконавчий орган обирається населенням. Так, в Японії населенням обирається: губернатор – у префектурах; мери – і муніципалітетах і старости – у селах. Водночас у деяких державах (наприклад, у Бельгії та Нідерландах) мер (бургомістр) призначається главою держави за пропозицією відповідної муніципальної ради. Нарешті, в управлінні місцевими справами деяких країн (Гана, Малаві, Чад та ін.) де-факто беруть участь вожді племен. За законом вони не розглядаються як органи самоврядування, але в повсякденному житті відіграють дуже важливу роль (розподіл землі громади, пасовища, регулювання сімейних відносин, сільських спорів і т.ін.).

§ 4. Конституційне регулювання компетенції місцевих органів та їх відносин
з центральною владою у зарубіжних країнах

Повноваження та функції місцевих органів управління у сфері їх відання найбільш докладно закріплюються у спеціальних законах про місцеве управління на самоврядування, а також у законах, які регулюють різні галузі державного управління (фінанси, освіта, охорона здоров’я тощо). У державах англосаксонського права, зокрема, у Великобританії важливим джерелом визначень повноважень місцевих органів є судові прецеденти, які у значній мірі регулюють і конкретизують компетенцію місцевих органів, установлену актами парламенту. В сучасних умовах розповсюдженим явищем стало регулювання повноважень органів місцевого управління урядовими постановами, інструкціями міністерств. Але у самому загальному вигляді вони закріплюються і в конституціях. У федеративних державах, як правило, коло повноважень місцевих органів регулюється конституційним законодавством суб’єктів федерації. Звичайно, порядок надання повноважень місцевим органам у різних державах є неоднаковим.

Наявні на сьогодні в конституціях зарубіжних держав положення, що стосуються регулювання компетенції місцевих органів та їх відносин із центральною владою умовно можна поділити на три групи: 1) конституційні положення, в яких формуються загальні підходи до регулювання повноважень і функцій органів місцевого управління та самоврядування; 2) конституційні норми, що стосуються питань розподілу компетенції між центральними органами держави й органами місцевого управління; 3) загальні принципи взаємовідносин місцевих органів із центральною владою.

Як уже зазначалося, конституції багатьох зарубіжних держав містять спеціальні розділи, присвячені управлінню справами на місцях, в яких так чи інакше регулюються вказані питання. Інколи цілі, завдання і принципи місцевого управління закріплюються в окремих статтях основного тексту конституції. Значення відповідних норм полягає в тому, що вони, з одного боку, встановлюють певні межі діяльності місцевих органів влади, а з іншого – представляють собою конституційний наказ, доручення, до реалізації якого повинні намагатися органи держави і сама держава у цілому в своїй діяльності.

Сучасні зарубіжні конституції насамперед закріплюють загальні підходи до регулювання компетенції місцевих органів влади. Так, Конституція Греції у п. 3 ст. 101 фіксує таку норму – принцип: "Периферійні (тобто місцеві – А.Г.) державні органи володіють загальною вирішальною компетенцією у питаннях свого району, а центральні служби, крім спеціальних функцій, відають загальним напрямком, координацією і контролем діяльності периферійних органів, як це визначено законом". У ст. 124 Конституції Нідерландів сказано: "1. Повноваження провінцій і муніципалітетів щодо регулювання і відання внутрішніх справ делегуються органом провінцій і муніципалітетів. 2. Акт парламенту може зобов’язати органи провінцій і муніципалітетів забезпечити регулювання і відання внутрішніх справ". Аналогічно в Конституції Естонії (ст. 154) сказано, що вирішенням усіх питань місцевого життя займаються органи місцевого самоврядування, які діють на підставі закону самостійно. При цьому підкреслюється, що ті чи інші обов’язки на місцеве самоврядування можуть бути покладені лише на підставі закону або за погодженням із місцевим самоврядуванням. Подібні положення містяться у конституціях Словенії (ст. 140), Норвегії (ст. 130), Словаччини (ст. 67), Чехії (ст. 104) та інших держав.

У федеративних державах застосовуються дещо інші підходи до регулювання компетенції місцевих органів управління та самоврядування. Зокрема, у ФРН обсяг і зміст повноважень місцевих органів "зумовлені залишковим вільним простором, який за законом не наданий іншим державним органам"[30]. В Основному законі (п. 2 ст. 28) йде мова про те, що "громадам повинно бути надано право регулювати у межах закону під свою відповідальність усі справи місцевої спільноти". Федеральний конституційний суд дав таке тлумачення даної статті: "комунальним органам повинно бути гарантовано право займатися усіма місцевими справами, які за законом не надані іншим органам управління"[31]. Цей принцип у більш розгорнутому вигляді закріплений у конституціях земель. Згідно з конституцією землі Гессен "громади є на своїй території винятковими володарями усіх повноважень місцевого публічного управління, яке здійснюється на основі їх власної відповідальності. Вони можуть виконувати будь-яке завдання публічної влади, крім випадків, коли вирішення цих завдань покладено на інші відомства в суспільних інтересах спеціальним приписом закону (п. 1 ст. 137)[32].

У США, де, як відомо діє принцип "позитивного" регулювання (аналогічно до інших держав англосаксонської системи права), обсяг повноважень місцевих органів влади встановлюється шляхом їх докладного перерахування у конституціях штатів. Федеральна ж Конституція США обмежилась тим, що у десятому розділі першої статті встановила обмеження прав штатів. Вони були, зокрема, позбавлені права укладати міжнародні договори, вступати до союзів, викарбовувати метод, обкладати митою і податками ввіз і вивіз товарів. Без згоди Конгресу штати не можуть утримувати у мирний час війська, вступати у війну, укладати угоди з іншими штатами та іноземними державами.

На відміну від інших федеративних держав, у Канаді в силу особливостей її Конституції, провінції не мають свого окремого Основного закону. Провінційні конституції представляють собою сукупність норм V розділу "Конституційного Акту 1867 р. та конституційних актів про приєднання провінцій до федерації. Питання місцевого самоврядування регулюються окремими провінційними законами. Можна стверджувати, що федеральна Конституція надає провінціям виключні повноваження щодо регулювання проблем місцевого характеру. Так, пп. 7, 9, 10 ст. 92 Конституційного Акту 1867 р. відносить до їх виключної компетенції видання законів з питань заснування, утримання та управління лікарнями, притулками, благодійними установами і будинками опіки для бідних; щодо видачі патентів на торгівельні заклади, бари, готелі та аукціони з метою отримання доходів на місцеві потреби.

У цілому можна зробити висновок, що підходи щодо конституційного регулювання компетенції місцевих органів управління у зарубіжних державах спрямовані на вирішення триєдиного завдання: зберегти даний інститут стосовно центральної влади, захистити цей інститут із принципових питань, а також забезпечити послідовний та ефективний розвиток цього інституту. Аргументом на цю користь може слугувати такий приклад: з 1984 р. Федеральна рада Австрії отримала абсолютне право вето на зміни компетенції у бік погіршення становища земель[33].

Компетенція місцевих органів управління та самоврядування у зарубіжних державах є досить типовими. Цілком зрозуміло і те, що в конституціях накреслені тільки їх основні контури.

Так, у Конституції Іспанії її норми розмежовують предмети відання між державою і автономними місцевими спільнотами шляхом виключної сфери кожної з них (ст. 148 і 149). Зокрема, у переліку предметів відання місцевих органів влади є 22 пункти (ст. 148). До того ж Конституція передбачає, що через кожні п’ять років місцева спільнота може розширити свої повноваження у межах, які не зачіпають виключну компетенцію держави.

На Кубі місцеві асамблеї народної влади наділені чи не найбільш широкими повноваженнями дія здійснення державних функцій у межах своєї території. Згідно зі ст. 102 Конституції Куби 1976 р., вони керують економічними, виробничими та обслуговуючими підприємствами, які знаходяться в їхньому підпорядкуванні, а також здійснюють ту діяльність, яка необхідна для задоволення економічних, культурних, освітніх потреб населення, і допомагають у виконанні планів, розташованих на їх території підприємств, що знаходяться в їх безпосередньому підпорядкуванні. Місцеві асамблеї народної влади відповідно до своїх повноважень і на основі закону беруть участь у підготовці та виконанні плану соціально-економічного розвитку (ст. 104). До їх повноважень також входять обрання суддів і призначення керівників адміністративних управлінь (ст. 105 Конституції). Отже, у класичній тріаді влади на муніципальному рівні місцеві представницькі органи місцевої влади посідають лідируюче становище і володіють практично функціями виконавчої влади.

Прикладом конституційного регулювання компетенції місцевих органів влади у федеративних державах може служити Основний закон Австрії. Згідно зі ст. 118 Конституції, сферу компетенції громади складають: а) її владні повноваження і б) повноваження, передані їй Федерацією або землею, а відповідно до п. 7 ст. 119-а громада з дозволу уряду землі може передати здійснення окремих повноважень, що відносяться до власної компетенції, будь-якому державному органу. Цікавим, на наш погляд, є австрійський досвід щодо посилення кооперації та координації у взаємовідносинах між федерацією та землею з питань їх компетенції, зокрема діяльність постійних конференцій членів уряду та керуючою адміністрацією земель і природних ресурсів[34].

Щодо регламентації компетенції органів місцевого самоврядування у конституціях постсоціалістичних держав, то вона, за винятком Основного закону Угорщини, визначена лише у найбільш загальних рисах. Наприклад, у Конституції Румунії (ст. 120) сказано, що місцеві ради і примари розв’язують публічні справи міст і комун, а до компетенції повітових рад входить координація діяльності низових рад і реалізація публічних служб повітового значення. Конституція Болгарії фіксує такі положення органів місцевого самоврядування, як право на об’єднання з іншими громадами для вирішення загальних питань (ст. 137), право на власність і самостійний бюджет (ст.ст. 140, 141). Ст. 62 Основного закону (конституції) Монголії визначає в якості основоположних повноважень територіальних органів самоврядування вирішення питань соціально-економічного життя та організацію участі населення у розв’язанні питань, які відносяться до компетенції вищестоящих органів.

Свої особливості має конституційне регулювання цих питань у державах Латиноамериканського регіону. Згідно зі ст. 311 Конституції Колумбії 1991 р., муніципії як базові одиниці в адміністративно-територіальному поділі повинні надавати державні послуги, визначені законом, здійснювати необхідно для місцевих потреб будівництво, сприяти розвиткові своєї території, активізації суспільної участі, поліпшенню соціальних і культурних умов життя своїх мешканців і виконувати інші функції, передбачені законом.

Конституційне законодавство багатьох держав у тій чи іншій формі та у неоднаковому обсязі виділяє і т.зв. "делеговану" (доручену) компетенцію місцевих органів. Наприклад, у ФРН функції місцевого управління поділяються на три основні групи: добровільні, обов’язкові та делеговані (доручені). До третьої групи відносяться питання, що не вважаються безпосередньо місцевими й утворюють т.зв. "делеговану сферу впливу"[35]. Законодавство Фінляндії також передбачає три групи функцій управління: добровільні (ті, що відносяться до загальної сфери діяльності комун), безпосередньо встановлені законом, а також делеговані зверху (т.зв. "агентні")[36].

Як слушно зазначається у науковій літературі, загальна тенденція для багатьох сучасних держав полягає у скороченні власне комунальних справ і розширений обов’язкових і доручених, що відображає всезростаючу інтеграцію місцевих органів до державного механізму, їх пристосування до вирішення завдань, які мають загальнодержавне значення. У ФРН подібні справи у даний час складають 80-90 відсотків від загального обсягу справ, які виконують місцеві органи[37].

Свої повноваження місцеві органи здійснюють під контролем центральних влад, які є важливим елементом функціонування всього державного механізму. При цьому у різних державах взаємовідносини між місцевою та центральною владами будуються залежно від прийнятої в тій чи іншій країні моделі. Якщо у США, Нідерландах та Швейцарії відносини ці будуються на основі концепції (моделі) партнерства, то у таких країнах як Франція, Італія, Португалія, Японія – на т.зв. "агентській моделі". Перша концепція розглядає відносини місцевих і центральних влад як відносини партнерів і рівноправних учасників (за аналогією з цивільним правом), які переслідують загальні цілі та які надають необхідні послуги населенню. Подібний підхід передбачає наявність невеликих і компактних муніципальних одиниць, наділених значною автономією у різних сферах, включаючи і галузь фінансів. У рамках агентської моделі відносини між центральними і місцевими владами розглядаються як відносини агента і принципала, тобто акцент робиться на головній ролі центра стосовно місцевого управління. Та останнім часом у науковій літературі утверджується нова модель взаємовідносин центральних і місцевих влад, в основу якої покладена кон­цепція взаємозалежності. Згідно з цією моделлю, відносини центральних і місцевих органів характеризуються як у деякій мірі їхньою незалежністю, так і взаємозалежністю і визначаються реальним владним потенціалом сторін і ресурсами, які знаходяться в їх розпорядженні[38].

Ці концепції знаходять свій відбиток у текстах основних законів зарубіжних держав. У конституціях багатьох держав, прийнятих після Другої світової війни, отримали відображення різні аспекти інституту адміністративного нагляду (контролю). Насамперед, зафіксована необхідність законодавчого регулювання адміністративного нагляду. Зокрема, в Конституції Болгарії сформульована така вимога: "центральні державні органи та їх представники місцях здійснюють контроль за відповідністю актів органів місцевого управління закону тільки коли це передбачено законом" (ст. 144). Конституція Греції у п. 5 ст. 102 містить припис про те, що "держава здійснює нагляд над органами місцевого самоврядування, не перешкоджаючи їх ініціативі та вільній діяльності". Аналогічні норми можна зустріти в Конституціях Італії (ст. 125), Португалії (ст. 243) та інших держав.

У конституціях деяких держав перелічуються суб’єкти здійснення адміністративного нагляду: в Болгарії – це обласні керуючі; в Румунії та Монголії – префекти, в Угорщині – міністр внутрішніх справ, який діє через республіканських уповноважених.

Звичайно, в конституціях чітко визначається об’єкт і предмет адміністративного нагляду. Так, згідно зі ст. 144 Конституції Болгарії, центральні державні органи та їх представники на місцях здійснюють контроль за законністю актів органів місцевого управління, якщо це передбачено законом. Аналогічну норму фіксує ст. 122 Конституції Румунії. Розширює предмет адміністративного нагляду Основний закон Монголії: префект несе відповідальність за забезпечення на своїй території законів, рішень уряду і вищестоящих органів (ст. 61.1).

Однак чи не найповніше регулює ці питання Конституція Іспанії, яка у ст. 153 встановлює, що контроль за діяльністю органів місцевої влади здійснюється:

а) Конституційним судом – стосовно конституційності прийнятих ними актів, які мають силу закону;

б) Урядом за поданням Державної ради – щодо здійснення повноважень, делегованих місцевим органом;

в) Органами адміністративної юстиції – стосовно автономного управління та його регламентарних норм;

г) Лічильною палатою – у тому, що стосується економічних і бюджетних питань.

Основною формою впливу представників центральної влади на органи місцевого управління у межах адміністративного нагляду є їх право опротестувати у судовому порядку акти останніх, у випадку, якщо такі акти суперечать закону. Дія актів місцевого управління у такому випадку призупиняються. Про це сказано, зокрема, у ст. 122 Конституції Румунії.

Особливу сферу контролю центральних органів держави за місцевим управлінням складає сфера повноважень, делегованих вищими органами територіальним колективам. Контроль тут більш жорсткий і переростає в адміністративну опіку. Наприклад, п. 5 ст. 111 Конституції Намібії містить припис: "Усі нормативні акти, схвалені місцевими органами влади згідно з повноваженнями, наданими їм відповідним законом, мають бути подані на розгляд до Національних Зборів і можуть бути визнані нечинними відповідним рішенням Національних Зборів".

У літературі вказується на розповсюдженість і інших форм контролю за діяльністю органів місцевого управління. Зокрема, важливим засобом контролю є видання різних циркулярів, які встановлюють стандарти для місцевих служб. Дійовим засобом контролю визнається і безпосереднє інспектування діяльності місцевих органів різними чиновниками міністерств. У Великобританії та Скандинавських країнах контроль за певними сферами діяльності місцевих органів здійснюють омбудсмани, які мають право ставити питання про відповідальність посадових осіб за неправильне здійснення фінансово-бюджетних і деяких інших повноважень[39].

Значну роль у взаємовідносинах центральних органів державної влади із місцевими органами відіграє фінансовий контроль. Конституції деяких держав (ст. 267 уругвайської, ст. 135 болівійської, ст. 246 еквадорської, ст. 195 колумбійської конституції та ін.) фіксують право місцевих органів на формування своїх бюджетів, визначають його джерела, а також централізовані дотації держави. Ст. 141 Конституції Болгарії, наприклад, містить припис: "Держава засобами з бюджету та іншими способами допомагає нормальній діяльності громад". Румунська конституція (ст. 138) закріплює норму, згідно з якою місцеві податки і збори встановлюються місцевими радами у межах і при умовах, установлених законом. А ст. 119 Конституції Італії промовляє, що області користуються фінансовою автономією. При цьому для виконання певних завдань держава у законодавчому порядку надає окремим областям спеціальні кошти.

Нарешті, вкажемо на особливу роль судових гарантій щодо захисту органів місцевого управління. Право на судовий захист передбачається нерідко у текстах конституцій новітнього періоду. Так, згідно зі ст. 145 Конституції Болгарії місцеві громади можуть оскаржити у суді акти і дії, якими порушуються їх права. Такі спори розглядаються загальними або адміністративними судами. А відповідно до ст.ст. 149 і 150 Конституція надає право місцевим органам влади порушити у Конституційному суді спори про компетенцію між органами місцевої влади і центральними виконавчими органами.

Завершуючи розгляд даного питання, важливо підкреслити, що на ефективність тієї чи іншої форми взаємовідносин місцевих органів із державними органами, ступінь їх реалізації багато в чому впливає розстановка партійно-політичних сил на центральному і місцевому рівнях влади, інші фактори. У цілому ж можна констатувати, що в демократичних державах створений досить гнучкий і надійний механізм, який в основному забезпечує координацію зусиль усіх рівнів влади, який дозволяє враховувати різні місцеві особливості.

 

[1] Див.: Токвиль Ал. (де) Демократив в Америке. – М., 1994. – С. 86, 89.

[2] У ряді держав муніципальним іменується лише міське управління (наприклад, у Великобританії, США). Але у спеціальній літературі термін "муніципальне" застосовується і стосовно інших видів місцевого управління.

2Див.: Алебастрова И.А. Муниципальные системы в странах Восточной Европы: конституционные аспекты. – М., 1994. – С. 8.

 

 

[4] Цит. за: Черкасов А.И. Сравнительное местное управление: теория и практика. – М., 1998. – С. 6.

2 Див.: Институты самоуправления: историко-правовое исследование. – М., 1995. – С. 3.

 

 

[6] Барабашев Г.В. Муниципальные органы современного капиталистического государства. – М., 1971. – С. 172.

2 Див.: Коркунов Н.М. Русское государственное право. – СПб, 1909. – Т. 2. – С. 489.

 

 

[8] Див.: Местное самоуправление. – М., 1995. – С. 18.

[9] Див.: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. – М., 1997. – С. 48.

[10]Див.: Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. – М., 1999. – С. 324.

[11] Див.: Коммунальное управление в Финляндии. – Хельсинки, 1985. – С. 38.

[12] Цит. за: Черкасов А.И. Вказана праця. – С. 23.

[13] Цит. за: Современный буржуазный федерализм. – М., 1978. – С. 26.

[14] Див.: Черкасов А.И. Вказана праця. – С. 39.

[15] Цит. за: Черкасов А.М. Вказана праця. – С. 13.

[16] Див.: Баранчиков В.А. Муниципальные органы Великобритании. – М., 1990.

[17] Див.: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Вказана праця. – С. 50.

[18] Див.: Там само. – С. 52.

[19] Див.: Тимофеев Н.С. Коммунальное право ФРГ. – М.: МГУ, 1982. – С. 15.

[20] Див.: Органы местного управления в зарубежных странах: Сравнительное исследование. – М., 1994. – С. 13.

[21] Цит. за: Черкасов А.И. Вказана праця. – С. 33.

[22] Див.: Алебастрова И.А. Муниципальные аспекты в странах Восточной Европы: конституционные аспекты. – М., 1994. – С. 17.

[23] Constitution of the Federative Republic of Brazil 1988. – Brasilia, 1996. – P. 27.

[24] Див.: Брэбан Г. Французское административное право. – М., 1988. – С. 103.

[25] Див.: Черкасов А.И. Вказана праця. – С. 62-63.

[26] Див.: Сравнительное конституционное право. – М., 1996. – С. 695.

[27] Див.: Гарнер Д. Великобритания: центральное и местное управление. – М., 1984. – С.