Бюджетный федерализм

Важной функцией бюджета (государственных финансов в целом) как инструмента государственного регулирования при любом устройстве является выравнивание (перераспределение) доходов между группами граждан (в пользу попавших в зону объективных социальных рисков: болезнь, старость, безработица, бедность и пр.) и между регионами страны для обеспечения сопоставимых условий жизнедеятельности в разных точках единого государства, а также территориального развития. Эта функция бюджета актуальна как для унитарных стран, так и для государств с федеративным устройством, однако методы достижения указанных целей и используемые финансовые инструменты существенно отличаются.

Отношения между органами власти и, соответственно, бюджетами разного уровня существуют в любом государстве с административно-территориальным делением, однако складываются они на разных основах (принципах). Государствам с унитарным устройством свойственна высокая централизация бюджетных прав и ресурсов на уровне центрального правительства при гораздо более низкой их концентрации у нижестоящих органов власти. Бюджетные системы государств с федеративным устройством исходят из противоположных принципов, главные из которых — самостоятельность и равноправие бюджетов разных уровней в рамках соблюдения баланса интересов органов власти всех уровней и населения.

Понятие бюджетного федерализма впервые ввели американские специалисты, понимая под ним автономное функционирование бюджетов отдельных уровней власти, бюджетные взаимоотношения, основанные на четко сформулированных нормах. При этом, по их мнению, модель становится эффективной при обязательном соблюдении трех условий:

• разграничении полномочий между всеми уровнями власти по расходам;

• наделении всех уровней власти фискальными ресурсами для выполнения своих полномочий;

• сглаживании вертикальных и горизонтальных дисбалансов с помощью бюджетных трансфертов для достижения определенных стандартов потребления общественных услуг на всей территории страны [7].

Концепция бюджетного федерализма содержит основополагающие идеи федерализма как территориальной формы демократии. Она должна обеспечивать реализацию прав каждой личности и территориальных общностей людей на получение определенного объема социальных услуг соответствующего их запросам качества и в отвечающих их интересам и потребностям формах.

Многообразие принципов бюджетного федерализма может быть сведено к трем ключевым принципам — единству бюджетной системы, ее сбалансированности и реальной самостоятельности бюджетов разного уровня. Последний принцип включает степень самообеспеченности, оценку способности регионов и территорий к социально-экономическому развитию.

Итак, под бюджетным федерализмом понимается отношений (политико-правовых, экономических, финансовых), направленных на поиск баланса интересов Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления в целях достижения устойчивого территориального развития, обеспечения доступности потребления основных общественных благ населением с помощью трех составляющих:

1) разграничения расходных полномочий и расходов по уровням власти;

2) разграничения налогов и других доходов в соответствии с распределенными расходами;

3) перераспределения финансовой помощи (межбюджетных трансфертов) для сбалансированности бюджетов.

Первое распределение расходных полномочий осуществляется исходя из стандартов, ориентированных на сопоставимый уровень потребления общественных благ населением на всей территории страны независимо от проживания, а второе — налоговый (доходный) потенциал располагается неравномерно по территории страны в силу исходных различий в обеспечении природными, трудовыми ресурсами, уровне социально-экономического развития. К тому же располагаемые ресурсы, как правило, меньше потенциально необходимых. В связи с этим возникает противоречие, выражающееся в несбалансированности расходных и доходных полномочий. В этом случае вступает в силу третье условие действия бюджетного федерализма — сглаживание дисбалансов различными способами или бюджетное регулирование.

Каждому гражданину страны по Конституции РФ и федеральным законам государством обеспечивается определенный набор социальных гарантий или общественных благ в сфере образования, здравоохранения, безопасности, экологической, правовой защиты и т. д. Для характеристики стоимости этих услуг существует показатель душевой бюджетной обеспеченности. Он характеризует величину расходов бюджетной системы на одного человека и показывает, какое количество общественных (бюджетных) услуг может получить гражданин.

При этом территории проживания граждан в России существенно отличаются по своему доходному потенциалу. В одних регионах расположены запасы «дорогих» природных ресурсов (нефть, газ, алмазы, редкоземельные металлы и т. д.), в других — только глина, песок и галька. В ряде регионов сконцентрированы успешно работающие предприятия, банковские, страховые структуры, малый и средний бизнес, устойчиво пополняющие доходы территориальных бюджетов, а в других в силу климатических особенностей, отдаленности от промышленных центров и других обстоятельств существует крайне низкий налоговый потенциал и, следовательно, невысокая душевая бюджетная обеспеченность. С помощью финансовых инструментов производится выравнивание уровней бюджетной обеспеченности территориальных бюджетов для того, чтобы предоставить любому гражданину страны независимо от проживания сопоставимый набор общественных (бюджетных) услуг.

Термин «бюджетный федерализм» часто пересекается с понятиями «межбюджетные отношения», «регулирование бюджетов», но между ними нельзя ставить знак равенства, поэтому в контексте рассматриваемых проблем необходимо выявление их иерархической соподчиненности.

Бюджетный федерализм определен как система отношений, которая выходит за рамки чисто бюджетных отношений и включает правовые, экономические, бюджетные, налоговые отношения между Федерацией, ее субъектами, органами местного самоуправления, основанные на их противоречивой взаимосвязи.

Бюджетное регулирование, в свою очередь, представляет комплекс механизмов управления (регулирования) бюджетной системы в целях обеспечения ее сбалансированности. Оно является неотъемлемой ее составляющей, главные формы регулирования — достижение вертикальной и горизонтальной сбалансированности этой системы.

Под вертикальной сбалансированностью понимается процесс устранения несоответствия между объемом обязательств каждого уровня власти по расходам и доходным потенциалом бюджетов каждого уровня по вертикали: федеральный бюджет — субфедеральные бюджеты — местные бюджеты.

В случае если потенциальные возможности по обеспечению доходной части на нижестоящем уровне недостаточны для выполнения возложенных на него функций, вышестоящий уровень власти обязан предоставить этому региональному или местному органу власти недостающие бюджетные ресурсы. Таким образом, целью вертикальной сбалансированности бюджетов является обеспечение финансовой базы для реализации расходных полномочий различных уровней власти.

Однако вертикальное выравнивание не решает всех проблем бюджетной сбалансированности. Оно сочетается с горизонтальной сбалансированностью бюджетов.

Горизонтальная сбалансированность — устранение несоответствия между бюджетными расходами и их доходным покрытием в рамках бюджетов одного уровня (по горизонтали), вызванного объективными причинами.

Горизонтальное выравнивание направлено на обеспечение стандартного, сопоставимого уровня потребления общественных услуг гражданами страны независимо от отличий в доходной обеспеченности территории проживания, ее особых инфраструктурных, климатических и других объективных факторах. Они обусловлены существенными различиями в экономическом положении тех или иных регионов, уровней затрат и большой дифференциацией бюджетных возможностей региональных и местных органов власти. Существенное воздействие на предоставление каждому гражданину социальных стандартов, гарантированных государством, оказывают рыночные процессы, неустойчивое экономическое развитие, процессы приватизации, сопровождавшиеся на начальных этапах массовым отказом предприятий от социальных затрат и содержания объектов социально-бытовой сферы, а также собственная позиция органов власти и управления региона по отношению к рыночным изменениям.

Горизонтальное выравнивание бюджетов еще называют межбюджетным выравниванием, или межбюджетными отношениями. Они могут быть определены как объективно обусловленная система оказания помощи региональным и местным бюджетам.

Существенно различаются финансовые инструменты вертикального и горизонтального выравнивания.

Для вертикального регулирования бюджетной системы используются налоги.

Финансовые инструменты вертикального регулирования — собственные (полностью поступающие в один уровень бюджета) и закрепленные (поступающие в несколько видов бюджета) налоги.

Примерами собственных налогов являются: НДС, акцизы на нефть и газ, которые полностью поступают в федеральный бюджет.

Для региональных бюджетов собственные налоги — это налог на имущество юридических лиц, транспортный налог. Для местных бюджетов — это налог на землю и на имущество физических лиц.

Финансовые инструменты горизонтального регулирования — межбюджетные трансферты или финансовая помощь, которая во всех формах является, как правило, безвозмездной и безвозвратной, однако она различается по целям:

1) дотации (нецелевая помощь, предоставляемая для общего бюджетного выравнивания);

2) субвенции (целевая помощь);

3) субсидии (долевая помощь);

4) бюджетные кредиты (возвратные, но недорогие, 0,25 от ставки рефинансирования ЦБ РФ);

5) новые отрицательные трансферты — изъятие половины от 1,3 превышения средних налоговых доходов для выравнивания бюджетной обеспеченности местных бюджетов;

6) субвенции на выполнение межмуниципальных функций (школьный автобус и пр.).

Первые четыре вида трансфертов являются традиционными, передаваемыми вышестоящим бюджетом нижестоящему. Два последних — трансферты другой направленности — могут передаваться нижестоящими бюджетами бюджетам вышестоящим.

Очевидно, что межбюджетные отношения не могут отождествляться со всей совокупностью отношений бюджетного федерализма. Бюджетный федерализм существенно шире, он представляет собой систему бюджетно-налоговых отношений, которая предполагает реальное участие всех звеньев бюджетной системы в едином бюджетном процессе, в равной степени ориентированном на учет интересов всех его участников.

Организация бюджетного регулирования напрямую связана с моделью государственного устройства. В унитарных странах бюджетным системам свойствен высокий уровень централизации бюджетных ресурсов и незначительный объем бюджетных прав и обязанностей местных бюджетов при высоком удельном весе финансовой помощи из центрального бюджета. В государствах с федеративным устройством бюджетное регулирование является частью отношений бюджетного федерализма, предполагающего более сбалансированное распределение полномочий и ответственности между уровнями бюджетной системы, относительную самостоятельность бюджетов, их равноправие в бюджетной системе государства, организацию межбюджетного перераспределения, т. е. финансовой помощи нижестоящим бюджетам в разных формах.

Системы управления в развивающихся странах, как отмечают эксперты Всемирного банка, более централизованы, чем в промышленно развитых странах. За последние 30 лет в развивающихся странах отмечен лишь незначительный перенос тяжести государственных расходов с национального на более низкие уровни. В развитых странах, особенно с федеративным устройством, напротив, наблюдаются тенденции к некоторой децентрализации государственных полномочий, выражаемой в передаче государственных расходов на более низкие уровни.

Таким образом, межбюджетные отношения являются неотъемлемой составной частью в структуре отношений бюджетного федерализма и представляют обособленный, вполне конкретный вид отношений, а бюджетный федерализм является их совокупностью.

Ключевое значение для бюджетного федерализма имеет вопрос об оптимальных масштабах общественного выбора. Ответ на вопрос: в силу каких причин и при каких условиях может быть оправданной (т. е. справедливой и эффективной) реализация общественного выбора на уровне территории, а не на уровне государства в целом, в немалой степени зависит от специфики объектов выбора.

Рассматривая проблемы федерализма с точки зрения функций государственных финансов, следует констатировать, что по отношению к стабилизационной функции сосредоточение коллективного выбора на уровне отдельного региона не было бы эффективным. Единство национальной экономики и, в конечном счете, целостность страны предполагают отсутствие внутренних таможенных границ и регионального протекционизма. Поэтому экономика региона является по природе своей открытой, а межрегиональные товарные потоки ограничиваются лишь величинами транспортных и информационных издержек. В этой связи предельная склонность к импорту на уровне региона, как правило, значительно выше, чем на общенациональном уровне (в первом случае имеется в виду импорт, в том числе из других регионов, а во втором — только из-за границы). Исключение составляют лишь малые по размеру страны, имеющие чрезвычайно тесные интеграционные связи с соседями. В то же время для таких стран, как Россия, различие общенационального и региональных значений предельной склонности к импорту, несомненно, весьма существенно. Соответственно значение мультипликатора для региональной фискальной политики, при прочих равных условиях, ниже, чем для общенациональной.

Соответственно, при прочих равных условиях, фискальную стабилизационную политику эффективнее осуществлять централизованно.

Это не означает, что территориальные власти не проводят макроэкономическую политику. Коль скоро они обладают бюджетными правами и пользуются ими на практике, их действия, несомненно, оказывают влияние на макроэкономическую ситуацию. Это относится к территориальным налогам, расходам и заимствованиям. Тщательный учет макроэкономических последствий принимаемых решений — неотъемлемое условие рациональности экономической политики региона, во всяком случае, крупного. Если такой учет осуществляется целенаправленно и адекватно, налицо сознательная реализация стабилизационной функции региональных финансов. Однако потребность в эффективной макроэкономической политике не является причиной бюджетной децентрализации.

В отношении распределительной функции общественных финансов вывод не столь однозначен. Территориальные легислатуры^{^[16]}, отражая волю жителей региона или города, нередко принимают социальные программы, финансируемые за счет региональных и местных налогов. Программы могут предусматривать как прямые выплаты, так и разного рода льготы (например, по оплате жилья, пользованию общественным транспортом и пр.). Одобрение такого рода программ означает, что представления о справедливости, на которых базируется политика перераспределения, имеют своего рода территориальное измерение.

Это можно объяснить двояко. Во-первых, в регионе могут преобладать социально-политические пристрастия, не вполне типичные для всей страны. Так, если население региона настроено несколько более эгалитарно, чем население страны в целом, состав региональной легислатуры окажется, вероятно, относительно более левым, а региональная социальная политика — относительно более активной, чем в других регионах. Во-вторых, жители территории могут в большей степени проявлять солидарность по отношению друг к другу, чем по отношению к жителям других территорий. Так иногда бывает в странах, регионы которых отличаются большим этническим, культурным и экономическим разнообразием. В подобных обстоятельствах избиратели способны иногда предпочесть внутрирегиональную перераспределительную программу общенациональной.

Бюджетный федерализм позволяет делать выбор между общенациональными и территориальными социальными программами, а также между их вариантами. Поскольку выбор диктуется различиями в понимании справедливости, он не может оспариваться на основе экономических критериев. Вместе с тем очевидны опасности, связанные с ситуацией, когда внутрирегиональная солидарность значительно сильнее общенациональной, представления о допустимой мере неравенства резко различаются от региона к региону, а важнейшие социальные гарантии действуют преимущественно в региональных границах. Та степень бюджетной децентрализации, которая соответствует подобной ситуации, не была бы фактически востребована при наличии достаточно развитой общенациональной идентичности, а при ее отсутствии столь широкая децентрализация привела бы, в конечном счете, к распаду государства.

Стабильность общенационального суверенитета предполагает, что основные социальные гарантии действуют на всей территории страны и выражают общенациональную политику распределения как денежных доходов, так и услуг здравоохранения, образования и т. д. Соответственно ведущая роль в реализации распределительной функции государственных финансов, как правило, принадлежит центральным властям. Вместе с тем ограниченная мера децентрализации в отношении этой функции уместна.

Наибольшие преимущества децентрализация приносит при осуществлении аллокационной функции общественных финансов. При определенных обстоятельствах децентрализованное выполнение этой функции в большей степени способно приводить к Парето-улучшениям, чем централизованное.

Когда выгоды от каждой единицы общественного блага получает все население страны, то решения об их производстве, несомненно, должны быть результатами общенационального коллективного выбора. Например, стратегические вооружения предназначены для защиты всех граждан от опасности агрессии. Если в отношении таких вооружений жители одного региона проявляют относительно большую заинтересованность (готовность платить), чем жители другого, то требуется выработать согласованную позицию, пусть даже она не в равной степени отвечает интересам каждого. Общенациональные органы власти создаются как раз для того, чтобы решать вопросы, затрагивающие интересы граждан независимо от места их проживания.

Однако во многих случаях происходит локализация выгод, приносимых общественным благом. При этом состав общественных благ, в которых нуждается население разных городов и регионов, неодинаков. Так, в одном месте для улучшения снабжения питьевой водой требуется бурить скважины, в другом — строить канал, в третьем — создавать очистные сооружения повышенной эффективности. Даже если речь идет об одном и том же виде общественного блага, зачастую каждая его единица потребляется локально. Например, любой город нуждается в освещении, однако оно в отличие от оборонительных систем непосредственно доставляет выгоды только тем, кто находится в данном месте. Значит, решение о том, как лучше освещать город, в принципе, может быть принято децентрализованно.

Локализация выгод от общественного блага не всегда приобретает пространственный характер. Границы фактического потребления (восприятия, усвоения) блага бывают не только географическими, но и социальными. Так, радиопередача на иностранном языке представляет смешанное общественное благо для тех, кто знаком с данным языком. Однако там, где нет четкой пространственной границы распространения выгод, труднее справляться с проблемой безбилетника, контролируя доступ к благу. Следовательно, велика опасность того, что децентрализованные решения, касающиеся желательного состава и количества общественных благ, не будут подкреплены децентрализованным финансированием.

Конечно, общенациональные власти выделяют регионам и даже отдельным организациям или группам граждан средства, мобилизуемые в общенациональном масштабе, и обусловливают пути их использования. Однако это само по себе не выражает сущность бюджетной децентрализации как основы экономического федерализма. Фискальный федерализм предполагает хотя бы некоторую долю самостоятельности не только в определении потребностей в общественных благах, но и в изыскании ресурсов для их удовлетворения. Лишь тогда можно говорить о собственной бюджетной политике территориального сообщества граждан, которые объединяют часть своих средств для достижения выдвигаемых ими совместных целей.

Административно-территориальные образования, имеющие собственные органы власти и управления, в принципе, способны обладать подобного рода самостоятельностью. Но практически оправданной самостоятельность является лишь тогда, когда она позволяет лучше удовлетворять потребности в конкретных общественных благах.

Представим, что всем гражданам страны свойственна одна и та же функция спроса на освещение улиц. В этом случае оптимальной была бы централизованная разработка соответствующих нормативов. В связи с конкретными особенностями топографии населенных пунктов, а также географическими различиями в уровне издержек федеральные органы могли бы устанавливать не единый для всех численный норматив, а единую методику расчета, например, формулу, в которую подставлялись бы параметры данного города или поселка. Определение локальных нормативов на основе предписанной методики, пусть даже с некоторой ее модификацией, представляло бы собой пример управленческой децентрализации, а не проявление реального экономического федерализма.

Допустим, что население страны делится на три группы, каждой из которых присуща своя, непохожая на другие функция готовности платить за общественные блага. При этом во всех регионах и городах эти группы представлены в равных пропорциях. В таком случае также не было бы основы для бюджетного федерализма, поскольку один и тот же подход годился бы для любой местности.

Напротив, децентрализация в максимальной степени наполнилась бы реальным содержанием в ситуации, когда группы, однородные по предпочтениям, концентрируются в тех или иных регионах или городах. Тогда самостоятельность территории в принятии решений, касающихся данного локального общественного блага, имела бы такой же смысл, как самостоятельность индивида в выборе частных благ.

Итак, бюджетный федерализм, в принципе, способен быть эффективным, если:

- децентрализованно принимаются решения, относящиеся к поставке тех общественных благ, выгоды от которых в основном локализуются на данной территории;

- локализацию выгод предполагается в существенной степени совместить с территориальной локализацией издержек, иными словами, жители региона берут на себя преимущественную ответственность за финансирование поставки локальных общественных благ;

- предпочтения, относящиеся к локальным общественным благам, в большей степени различаются между регионами, чем внутри регионов; иначе говоря, население региона в некотором смысле более однородно, чем население страны в целом.

На практике данные условия могут выполняться в различной мере, и это, конечно, сказывается на степени реализации тех тенденций, которые фиксирует теория фискального федерализма. Тем не менее, чтобы выявить эти тенденции, естественно предположить, что все перечисленные условия удовлетворяются полностью.

Увеличение численности граждан позволяет добиться экономии на масштабе при производстве локальных общественных благ, поэтому территориальные общности конкурируют между собой за привлечение дополнительных налогоплательщиков. Однако эти общественные блага практически всегда относятся к числу смешанных, и для большинства из них актуальна проблема переполнения.

Рассмотрим пример создания в городе общественного парка и определения его оптимального размера с точки зрения индивида. При этом для упрощения предположим, что в этом городе проживают граждане с одинаковыми вкусами.

Для отдельного потребителя, сопоставляющего свои издержки и выгоды, существенны две зависимости: одна определяет оптимальную площадь парка при данной численности пользователей, а другая — оптимальное число пользователей при данной площади парка. Дело в том, что для индивида значим не только вопрос, как лучше удовлетворить потребности тех, кто уже живет в городе (в том числе его собственные), но и насколько желателен приток новых жителей или, наоборот, стабилизация и даже некоторое уменьшение населения города при данном состоянии его инфраструктуры. Оба вопроса касаются, по существу, распределения издержек и выгод, связанных с локальными общественными благами, между налогоплательщиками. Увеличение населения позволяет разделить издержки между большим числом людей, но, вызывая переполнение, заставляет делить также и выгоды.

Оба этих вопроса должны быть решены совместно. В нахождении совместимых оптимальных решений такого рода и состоит смысл теории клубов.

Продемонстрируем принципиальный подход к подобным проблемам с помощью Рис. 2.23 [10], на котором S — площадь парка, а У — денежный масштаб. В данном случае в нем измеряются индивидуальные издержки С и индивидуальные выгоды В (это суммарные, а не предельные издержки и выгоды). N — численность жителей, которым предстоит пользоваться парком.

На Рис. 2.23(а) линии и показывают, как зависят издержки и выгоды от площади парка при некотором фиксированном значении численности жителей, которое обозначим . Линии и соответствуют зависимостям выгод и издержек от площади при некоторой иной численности населения, которую обозначим .

Если на самом деле число жителей составляет , то оптимальная площадь парка равна . Именно при таком значении S предельные издержки и выгоды в данном случае равны друг другу и достигается максимум расстояния по вертикали между кривыми и , т. е. разность между выгодами и издержками.

Однако при численности населения оптимальной оказалась бы площадь , при которой достигается максимальное значение разности

( ). Таким образом, каждому значению N можно поставить в соответствие некоторое оптимальное значение площади парка S*. Эту зависимость отражает линия S* на Рис. 2.23(в).

Рис. 2.23. Пример нахождения совместимых оптимальных решений

На Рис. 2.23(б) показано, как при фиксированном значении S определяется соответствующее ему оптимальное значение N. Линии выгод и издержек соответствуют здесь некоторой площади парка . И издержки, и выгоды индивида при данном количестве локального общественного блага уменьшаются с ростом числа пользователей. Наибольшее расстояние по вертикали между кривыми и достигается при численности населения , которая представляет собой оптимальное значение при заданной . Издержки , выгоды и оптимальное значение численности жителей соответствуют некоторой иной площади парка, а именно и т. д.

На Рис. 2.23(в) проведена линия N*, фиксирующая совокупность оптимальных значений N при различных S. Пересечение линий N* и S* отражает существование согласованного оптимального решения обеих проблем.

Ресурсную основу бюджетного федерализма составляют доходы территориальных бюджетов, которые формируются за счет собственных и регулирующих источников доходов.

Собственные, или закрепленные доходы - это средства, принадлежащие субъекту бюджетного права, т. е. полностью или в твердо фиксированной доле на постоянной основе поступающие в соответствующий бюджет, минуя вышестоящие бюджеты.

Основа собственных доходов - местные налоги и сборы, отчисления от федеральных и региональных налогов, переданные в территориальные бюджеты в твердой доле на постоянной основе.

Регулирующие доходы - это вся совокупность средств, передаваемых из вышестоящих бюджетов в нижестоящие с целью регулирования (сбалансирования) их расходов и доходов. Это средства, передаваемые вышестоящим органом власти нижестоящему на основании юридического акта (закона), постановления, решения или распоряжения (см. Рис. 2.24) [23].

Передача средств производится либо заблаговременно, т. е. до начала планируемого года на основании плана регулирования и законодательного акта о бюджете на планируемый год, либо в процессе исполнения бюджета по указанию вышестоящих распорядительных и исполнительных органов.

В соответствии с Законом РФ «Об основах налоговой системы» [13] в число главных регулирующих налогов входят отчисления от:

- НДС;

- акцизов;

- налога на прибыль (доход) предприятий;

- подоходного налога с физических лиц.

Нормативы отчислений регулирующих доходов утверждаются вышестоящими территориальными органами в зависимости от общей суммы территориального бюджета и объема их собственных доходов.

Отчисления от регулирующих налогов занимают по обьему и экономическому значению ведущее положение в доходах территориальных бюджетов.

Регулирующие доходы

Отчисления от федеральных и региональных налогов

Дотации и субсидии

Средства, полученные из вышестоящего бюджета по взаимным расчетам и из фондов финансовой поддержки

Отчисления от налога на прибыль

От налога на добавленную стоимость и акцизов

Отчисления от подоходного налога с физических лиц

Рис. 2.24. Схема регулирующих доходов

Преимущества существующей системы регулирования территориальных бюджетов состоит в следующем:

•обеспечивает необходимыми средствами территориальные бюджеты независимо от производительности местных источников;

•способствует выравниванию уровней развития отдельных территориальных единиц;

•стимулирует территориальные органы власти к выполнению планов мобилизации федеральных и региональных налогов.

Недостатки системы в основном заключаются в субъективизме при формировании регулирующих доходов территориальных бюджетов. Т. е. величины нормативов отчислений от регулирующих налогов и выбор их состава не всегда производится объективно. В дальнейшем планируется этот недостаток устранить введением в практику бюджетного планирования государственных минимальных социальных и финансовых норм.

Что касается дотаций и субвенций как методов наделения финансовыми ресурсами территориальных бюджетов, то следует отметить, что эти источники лишены стимулирующих свойств. Они способствуют развитию иждивенческих настроений у территориальных органов власти, не стимулируют развитие хозяйственной инициативы. Однако полностью их исключить нельзя. Дотация может иметь место, например, в городах - исторических и культурных заповедниках, где местные источники не в состоянии покрыть необходимые расходы.

Преимущество способа регулирования состоит в том, что средства территориальным бюджетам выделяются на основе единой для всех бюджетов методики, учитывающей территориальные бюджетные доходы (налоговый потенциал), численность населения, проживающего на территории. Т. е. выделение средств происходит на объективной основе - общей для всех регионов форма расчета выделения средств их общего фонда финансовой поддержки.

Для собирательного обозначения различных форм передачи средств из одних звеньев бюджетной системы в другие часто используют термин «бюджетные гранты». Бюджетный грант имеет место во всех случаях, когда некоторое поступление средств в территориальный бюджет непосредственно обусловлено законным решением, принятым органом власти, не относящимся к данной территории. Бюджетный грант необязательно предполагает межбюджетное перечисление денег (трансферт). Во многих случаях средства, составляющие грант, остаются на территории, на которой собраны.

Возможны бюджетные гранты, направленные «вверх» или «по горизонтали» бюджетной системы (территория может по своей инициативе ввести налог в пользу общенационального бюджета или другой территории). Однако на практике гранты практически всегда направляются «сверху вниз». Таким образом, общенациональные и региональные власти содействуют выравниванию условий, в которых осуществляются производство локальных общественных благ и перераспределительные процессы на местах.

Специфические предпочтения, характерные для населения территории, выявляются тем точнее, чем адекватнее ее жители воспринимают предельные издержки поставки локальных общественных благ. Бюджетные гранты позволяют непосредственно не увязывать удовлетворение потребностей в локальных общественных благах с ростом налогообложения именно тех граждан, которые, проживая в регионе, потребляют данные блага. В результате возникает избыточное давление в пользу увеличения бюджетных расходов. Поскольку это происходит одновременно на всех территориях, предъявляющих спрос на гранты, то, при прочих равных условиях, возникает тенденция к превышению оптимального уровня совокупного налогового бремени.

В зависимости от соотношения грантов с бюджетными доходами, образуемыми на основе собственной политики территорий, различаются так называемые американскаяи германская модели бюджетного федерализма. Для первой характерно преобладание в бюджетных доходах территории налогов, непосредственно устанавливаемых ее легислатурой. Эта модель благоприятствует гибкости и самостоятельности бюджетной политики, стимулируя повышение аллокационной эффективности. Второй присуща высокая доля бюджетных грантов. Ей соответствует относительно большее единство бюджетной политики в масштабе всей страны и, как правило, более активное перераспределение.

Модели характеризуют именно степень бюджетной самостоятельности территорий, а не сугубо количественные различия в соотношении федеральной и территориальной долей в консолидированном бюджете. Вместе с тем в странах, избравших германскую модель, доля федерального бюджета в суммарных доходах консолидированного, как правило, относительно выше.

Рациональное построение межбюджетных отношений предполагает учет конкретных аллокационных последствий всех видов грантов. Такие последствия бывают как намеренными, так и ненамеренными. Для территориальных органов гранты выступают в роли стимулов, модифицирующих их аллокационное поведение. Если такие органы обладают реальной бюджетной самостоятельностью, для них актуален выбор оптимального соотношения налогов и потребления локальных общественных благ. Бюджетные гранты, изменяя условия выбора, влияют на это соотношение.

Стимулирующее действие гранта зависит от его типа. С этой точки зрения различаются блочные и категориальные гранты, а среди последних в свою очередь выделяются гранты долевые и недолевые.

Блочный грант поступает в полное распоряжение территориального бюджета и может быть использован по усмотрению территориальных органов на любые цели, соответствующие функциям данного звена бюджетной системы. Таковы, например, отчисления от налога на добавленную стоимость и других федеральных налогов в бюджеты субъектов Российской Федерации.

Категориальным называется грант, направляемый в территориальный бюджет для использования на конкретные цели, которые устанавливаются органом, передающим средства из бюджета более высокого уровня. Так, часть ассигнований из федерального бюджета выделяется регионам для финансирования их участия в реализации общегосударственных программ.

Категориальный грант является долевым, если регион обязан дополнять его ассигнованиями из собственных источников на достижение той цели, для которой грант предназначен. Например, общегосударственная программа может предусматривать, что регионы, которые предпринимают строительство новых шоссейных дорог, получают из федерального бюджета средства, покрывающие 50% стоимости этого строительства. Регион вправе обратиться за подобным грантом, только когда он готов тратить и собственные средства на цель, поддерживаемую центральным правительством. Общегосударственный и региональный бюджеты как бы вступают в долю для «приобретения» конкретного общественного блага.

Если этого не происходит, категориальный грант является недолевым. Например, предоставление недолевого федерального гранта на улучшение водоснабжения населенных пунктов региона предполагает, что в связи со значимостью экстерналий или требованиями политики распределения федеральный бюджет в полном объеме финансирует создание соответствующих локальных общественных благ, а территориальный бюджет выступает в роли канала, по которому передаются средства.

Долевые гранты бывают как лимитированными, так и нелимитированными. Долевой нелимитированный грант неограниченно возрастает с увеличением степени достижения цели, для которой он предназначен, и ростом целевых ассигнований территориального бюджета. Так, центральное правительство может взять на себя обязательство финансировать половину расходов на строительство дорог независимо от его масштабов. Ограничителем суммарных затрат в этом случае служит только мера готовности населения региона оплачивать вторую половину расходов.

Однако возможен и иной вариант, когда, например, определяется предельная протяженность дорог, в финансировании строительства которых участвует федеральный бюджет, или просто устанавливается предельная сумма ассигнований, на которую вправе рассчитывать регион. В подобных случаях грант является лимитированным.

Блочные и недолевые категориальные гранты практически всегда лимитированы. Ведь у их получателей отсутствовала бы заинтересованность удерживать расходы в разумных пределах, если бы ограничения не накладывались фиксированными размерами грантов.

Для региона бюджетный фант играет примерно ту же роль, что социальная помощь для индивида. Блочный грант подобен помощи в форме денежной выплаты, которую получатель тратит на приобретение наиболее привлекательных для него товаров и услуг. Категориальный грант предполагает «натурализацию» помощи. Если он недолевой, то аналогом ему выступает бесплатное предоставление конкретного товара или услуги, а выделение долевых грантов аналогично лимитированному или нелимитированному субсидированию покупок.

Специфика российской модели бюджетного федерализма определяется рядом обстоятельств. Во-первых, это огромная исходная дифференциация регионов по основным политико-административным, экономическим и социальным характеристикам и, во-вторых, — ярко выраженная ориентация на фискальную модель бюджетного федерализма.

К основным особенностям политико-административного характера относятся:

1) излишне раздробленная численность (83) субъектов Российской Федерации;

2) новообразование части субъектов РФ никак не связывалось с наличием финансовой самостоятельности, а продиктовано парадом национальных суверенитетов; в настоящее время треть субъектов РФ (32 субъекта) существуют как национальные образования;

3) шесть разновидностей политического статуса субъектов РФ: область, республика, автономная область, автономный округ, край и мегаполис;

4) шесть разновидностей муниципальных образований (административные районы, города, в том числе республиканского, краевого, областного, окружного значения; городские районы и округа; поселки городского типа; сельские администрации; сельские населенные пункты) при конституционном закреплении их негосударственного статуса;

5) восемь федеральных округов (Центральный, Северо-Западный, Южный, Приволжский, Уральский, Сибирский, Дальневосточный, Северо-Кавказский).

К числу особенностей социально-экономического характера модели российского бюджетно-налогового федерализма относятся:

1) наличие нескольких групп экономических регионов, весьма отличающихся по уровню экономической самостоятельности (развитые, развитые выше среднего, средние, ниже среднего, слаборазвитые);

2) существенные различия субъектов РФ по ключевым социально-демографическим характеристикам — численности и плотности населения, средней продолжительности жизни, природно-климатическим условиям, национальным и историческим особенностям.

Таким образом, в настоящее время в Российскую Федерацию входят 83 региона — субъекта Федерации. Сегодня примерно 13 субъектов Федерации самодостаточны, однако большинство — 70 субъектов Федерации — дотационны. Правительством планируется сократить с 70 до 60 число субъектов Российской Федерации, получающих дотации, а количество регионов-доноров увеличить с 13 до 23 [22].

Из-за неравномерного размещения по территории страны производственного и ресурсного потенциала различия в бюджетной обеспеченности регионов России достигают 30 раз, а после межбюджетного выравнивания сокращаются до 3—3,5 раза.

Проблема взаимоотношений бюджетов различных уровней в условиях российской экономики имеет два аспекта. С одной стороны, речь должна идти о взаимоотношениях между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации, с другой – о финансовых отношениях между органами государственного управления (в том числе и субъектов Федерации) и структурами местного самоуправления.

В настоящее время роль бюджетов субъектов Российской Федерации в бюджетной системе возрастает. Это связано, прежде всего, с федерализацией властных отношений, что соответственно предполагает необходимость возрастания роли органов власти субъектов Федерации. Однако не менее, а, может быть, и более важную роль продолжают играть и местные (в том числе, муниципальные) бюджеты. Тем не менее, трудности и недостатки в отношениях между бюджетами субъектов Федерации и местными бюджетами, которые все более усугубляются, продолжают оставаться как бы вне поля зрения и политиков, и экономистов.

Бюджет субъектов Федерации — это система экономических отношений, посредством которой осуществляется распределение и перераспределение национального дохода на экономическое и социальное развитие субъекта Федерации.

Экономическая сущность бюджетов субъектов Федерации проявляется в аккумулировании финансовых ресурсов, образованных на самой территории и поступающих в региональные бюджетно-налоговые системы полностью (таково, например, большинство региональных налогов, штрафов и иных финансовых санкций).

Кроме того, в бюджетах субъектов Федерации сосредоточиваются финансовые ресурсы, поступающие в эти системы частично, в соответствии с принятым порядком их распределения между бюджетно-налоговыми системами разного уровня. Часть средств, аккумулируемых в вышестоящих бюджетах, перераспределяются по тем или иным соображениям в пользу нижестоящих бюджетов.

Экономическая сущность бюджетов субъектов Федерации реализуется в их функциях:

1. Закрепление определенного порядка движения бюджетно-налоговых потоков по уровням территориальной организации государства (направления этих потоков, пропорции их разделения, целевое назначение и т. д.) и адекватных процедур регулирования возникающих по этому поводу отношений.

2. Аккумулирование бюджетных средств, включая ресурсы, поступающие в соответствии с принятым порядком их распределения между бюджетно-налоговыми системами разного уровня.

3. Выполнение региональными органами власти и управления своих представительных и исполнительских полномочий с соблюдением требований формальной финансовой независимости их политики от вышестоящих уровней.

4. Самообеспечение внутри региональных социальных программ, т. е. бюджетное удовлетворение части потребностей населения в определенных жизненных благах и реализация его национально-этнических интересов.

5. Формирование инфраструктурного каркаса территории (отрасли «местного хозяйства», местные дороги и транспорт и т. п.), как важнейшего исходного условия формирования и поддержания внутри региональных связей.

6. Регулирование состояния и использования природно-ресурсного и экологического потенциала (земля, недра, леса, воды, флора и фауна, воздушный бассейн) как естественного базиса существования и развития территории.

7. Стимулирование определенных ценностных региональных ориентиров населения, создание условий для его деловой активности, для структурных преобразований, для инвестиционной привлекательности и т. д.

От того, насколько продуманы и корректно встроены в структуру общегосударственной региональной политики возможности реализации данных функций, во многом зависит реальный баланс общегосударственных и региональных интересов, а значит, и целостность государства, стабильность состояния общества.

Бюджеты субъектов Федерации — один из главных каналов доведения до населения конечных результатов общественного производства. Через них общественные фонды потребления распределяются между отдельными административно-территориальными единицами и социальными группами населения. Кроме того, из данных бюджетов финансируется в известной мере и развитие отраслей производственной сферы, в первую очередь, коммунального хозяйства, объем продукции и услуги которых выступают важным компонентом программы повышения благосостояния народа.

Для того чтобы региональные бюджеты выполняли все вышеизложенные функции, они должны отвечать требованиям целевой региональной ориентации, без которой они превращаются в низкий уровень тоталитарно-государственного бюджетно-налогового хозяйства. Региональные бюджеты должны основываться на строгом и стабильном порядке их сосуществования с государственной системой; вбирать в себя все, что положено по закону без каких бы то ни было ограничений; обеспечивать независимость регионального руководства; поддерживать социальный, национально-этнический, инфраструктурный, природно-ресурсный и экологический потенциалы своей территории в интересах всего населения; учитывать перспективу соответствующего региона.

Как только построение и функционирование региональных бюджетов начинает определяться политическими пристрастиями государственных и региональных властей или задачами общей перестройки экономики и т. д., ни о каком сущностном содержании этих систем говорить уже не приходится.

Кроме того, бюджеты субъектов Федерации должны быть простыми (требование доступности для исполнения) и понятными (требование логической ясности построения, обоснованности принципов формирования и расходования средств и т. д.), воспринимаемыми как справедливые (требование взаимного учета региональных и государственных интересов, потребностей отдельных социальных групп населения и т. п.).

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Аткинсон Э. Б., Стиглиц Д. Э. Лекции по экономической теории государственного сектора. - М.: Аспект-пресс, 1995. – 832 с.

2. Ахинов Г. А., Жильцов Е. Н. Экономика общественного сектора: Учеб. пособие. – М.: ИНФРА-М, 2010. – 345 с.

3. Балацкий Е. В. Информационный фактор в управлении государственным сектором // «Проблемы теории и практики управления», № 4, 1999.

4. Балацкий Е. В., Конышев В. А. Российская модель государственного сектор экономики. М.: ЗАО «Издательство «Экономика»», 2005. – 390 с.

5. Балацкий Е. В. Элементы экономики государственного сектора. – М.: Капитал страны, 2013. – 159 с.

6. Кейнс Дж. М. Общая теория занятости, процента и денег. /Пер. с англ. проф. Н. Н. Любимова; под ред. д. э. н., проф. Л. П. Куракова.— М.: Гелиос АРВ, 2002. – 352 с.

7. Пономаренко Е. В., Исаев В. А. Экономика и финансы общественного сектора (основы теории эффективного государства): Учебник. – М.: ИНФРА-М, 2007. – 427 с.

8. Строуп Р., Гвартни Дж. Азбука экономики. – М.: Институт Национальной модели Экономики, 2011. – 198 с.

9. Экономика общественного сектора: Учебник / Под ред. П. В. Савченко, И. А. Погосова, Е. Н. Жильцова. - М.: ИНФРА-М, 2010. — 763 с.

10. Якобсон Л. И. Государственный сектор экономики: экономическая теория и политика: Учебник для вузов. – М.: ГУ ВШЭ, 2000. – 367 с.

11. http://50.economicus.ru/index.php.

12. http://archive.kremlin.ru/text/appears/2003/05/44623.shtml.

13. http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=43286.

14. http://base.garant.ru/12136348/.

15. http://base.garant.ru/12137054/.

16. http://info.minfin.ru/fbdohod.php.

17. http://ru.wikipedia.org/wiki/Политический_процесс.

18. http://vladrieltor.ru/nalkodeks-glava2.

19. http://www.3-ndfl.net/nalog/ndfl.html.

20. http://www.ach.gov.ru/userfiles/tree/resolution-2013-2015-tree_files-fl-637.pdf.

21. http://www.investmentrussia.ru/teoriya-investirovaniya/investitzii-v-rossii-2013.html.

22. http://izvestia.ru/news/510755#ixzz2ahNjFcQi.

23. http://www.xliby.ru/delovaja_literatura/finansy_i_kredit_uchebnoe_posobie/p4.php.

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ………………………………………………………………………3

Раздел 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ЭКОНОМИКИ ОБЩЕСТВЕННОГО СЕКТОРА……………………………………………...7

1.1. Общественный сектор и его роль в современной экономике……………..7

1.2. Общественные блага………………………………………………………..64

1.3. Распределение, эффективность и благосостояние………………………..96

1.4. Общественный выбор……………………………………………………..115

Раздел 2. ОБЩЕСТВЕННЫЕ ДОХОДЫ И РАСХОДЫ………………...163

2.1. Доходы общественного сектора…………………………………………..163

2.2. Сферы действия налогов…………………………………………………..196

2.3. Избыточное налоговое бремя и оптимальное налогообложение………227

2.4. Общественные расходы. Социальная помощь, общественное страхование……………………………………………………………………..260

2.5. Финансирование и производство товаров и услуг в общественном секторе…………………………………………………………………………..300

2.6. Бюджетный федерализм…………………………………………………..321

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ…………………………………………………...347

[1] Этатистское направление отличается позитивным отношением к государству и признает его необходимость для обеспечения единства и безопасности общества.

[2] В концепции дирижизма главное место занимает активный агент или экономическая структура, т. е. фирма, компания или государство.

[3] Неоэтатистская модель основана на кейнсианской концепции и подразумевает большое влияние государства на развитие экономики.

[4] Оптимальность по Парето — такое состояние системы, при котором значение каждого частного показателя, характеризующего систему, не может быть улучшено без ухудшения других.

[5] С точки зрения движения факторов производства под аллокацией понимается перемещение экономических ресурсов.

[6] Экстерналия (внешний эффект) в экономике — воздействие рыночной транзакции на третьих лиц, не опосредованное рынком.

[7] Генезис - философская категория, выражающая возникновение, происхождение, становление развивающегося явления.

[8] Патернали́зм (лат. paternus — отцовский, отеческий): система отношений, основанная на покровительстве, опеке и контроле старшими младших (подопечных), а также подчинении младших старшим.

[9] Мансур О́лсон (22 января 1932) — американский экономист, бакалавр Университета Оклахомы; магистр Оксфорда; доктор философии Гарвардского университета.

[10] собственно налоги, собираемые государством, в том числе с целью перераспределения.

[11] потери, которые несет индивид в связи с тем, что, достигнув определенного уровня заработка, он перестает получать от государства те или иные пособия, предназначенные для помощи малоимущим.

[12] распределение ограниченных ресурсов в соответствии с заданными целями

[13] Социальная стратификация (от лат. stratum − слой и facio − делаю) — одно из основных понятий социологии, обозначающее систему признаков и критериев социального расслоения, положения в обществе; социальную структуру общества.

[14] Лоббизм (то же что и «лоббирование») — институт политической системы, представляющий собой процесс по продвижению интересов частных лиц, корпоративных структур (а также представляющих их профессиональных лоббистских фирм и общественных организаций) в органах государственной власти, с целью добиться принятия выгодного для них политического решения.

[15] Обмен голосами (log rolling) - кооперация между представителями государственных или местных законодательных органов с целью выбивания правительственных денежных средств одними депутатами в обмен на поддержку мер, приносящих выгоду своим избирателям.

[16]ЛЕГИСЛАТУРА (от лат. legislator - предлагающий законопроект) - в государственном праве термин, используемый для обозначения законодательного органа.

⇐ Предыдущая 1 2 3 4 5 6 7 89