Административный аппарат
XX в. в США характеризуется колоссальным ростом бюрократического аппарата, огромной сети органов исполнительной власти: департаментов, независимых ведомств правительственных корпораций, комитетов, комиссий, которые непосредственно входят в систему административных учреждений, возглавляемых президентом и правительством, то есть исполнительных органов, наделенных властными полномочиями, имеющих право выносить решения касающиеся прав и обязанностей частных лиц, или не входят в нее. Административным, регулирующим ведомствам, в отличие от других государственных учреждений, не только дано право принимать нормативные акты (предписания), разъясняющие, дополняющие или интерпретирующие соответствующие законы, но и следить за их соблюдением. В свете этого легко представить колоссальное число таких актов, стандартов, нормативов, действующих в стране. Так, Комиссия по ценным бумагам и биржам имеет широкие полномочия по изданию предписаний, касающихся деятельности фондовых бирж, Министерство труда определяет минимум заработной платы для рабочих и служащих правительственных учреждений, Междуштатная торговая комиссия устанавливает ряд тарифов и пр. Аппарат высших органов исполнительной власти формируется президентом совместно с конгрессом. Президент проводит реорганизацию федеральных учреждений и ведомств и осуществляет общее руководство их деятельностью. Право периодической реорганизации федерального аппарата исполнительной власти на основе так называемых "реорганизационных планов" представляется президенту специальными законами конгресса. Первый такой Закон Оувермэна был принят конгрессом в 1918 г. и предоставил В. Вильсону право реорганизовать административный аппарат для выполнения военных задач. В дальнейшем реорганизационные планы осуществлялись и Гувером, и Рузвельтом, и Трумэном, и другими президентами в связи с изменением задач, стоящих перед страной. Состав, структура органов исполнительной власти, связанных между собой сложнейшими отношениями зависимости и полузависимости, таким образом, непостоянны. Открывают список федеральных административных учреждений Министерства (департаменты в США). Из этого списка исключаются как не административные Министерство иностранных дел (Госдепартамент), осуществляющее внешнеполитические функции, и военные департаменты: армии, военно-морского флота и военно-воздушных сил. Непостоянен и Кабинет министров при президенте, его состав определяется законом или обычаем. Так, созданный еще в 1862 г. Департамент внутренних дел вошел в Кабинет министров только в 1889 г. По данным 1993 г., общее число занятых в американских федеральных органах власти (всех трех ее ветвей) составляет 3 115 046 человек, из них наибольшее число - в органах исполнительной власти - 3 048 143 человека. Вместе с тем несколько миллионов человек не числятся в федеральных ведомствах, но они работают на них, получая заработную плату по грантам и контрактам. Кардинальные перемены во внутренней политике, изменения национальных приоритетов или проблем, возникающих перед страной, приводят, как правило, к возникновению новых министерств и ведомств. Так, вслед за созданием Междуштатной комиссии по торговле, в 1903 г. было создано Министерство торговли. Новая социальная политика В. Вильсона привела к созданию в 1913 г. Министерства труда. При Трумэне в соответствии с реорганизационным планом 1953 г. было создано Министерство здоровья, образования и благосостояния, реформированное в 1979 г., в результате чего появилось два министерства: Министерство здравоохранения и социальных служб и Министерство образования. Министерство жилищного строительства и городского развития, созданное в 1965 г., а также Министерство транспорта, созданное в 1966 г., возникли в связи с программой "борьбы с бедностью" Л. Джонсона, составной частью которой было строительство дешевых жилищ и пр. Энергетический кризис 70-х гг. привел к созданию в 1977 г. специального Министерства энергетики, несмотря на то, что в это время уже существовала Федеральная комиссия по энергетике. Одним из последних министерских образований стало Министерство по делам ветеранов, созданное в 1988 г. Специфическим образованием административной системы США, связанным, с одной стороны, с закономерным в любом работающем федеральном аппарате напряжением, возникающим между органами федерации и ее субъектов, а также со столкновением интересов законодательной и исполнительной власти, стала система многочисленных независимых ведомств (агентств), которые, обладая правами административных учреждений, наделенных нормотворческими и квазисудебными полномочиями, организационно обособлены от министерств и пользуются в той или иной мере самостоятельностью даже по отношению к президенту. Независимое ведомство возглавляется, как правило, коллегиальным органом, главу которого назначает президент, но срок полномочий руководства независимого ведомства превышает срок полномочий самого президента; оно также периодически, не полностью обновляется, чтобы сохранять определенную преемственность и независимость. Будучи формально подчиненным конгрессу, независимое ведомство не исключается и из-под контроля президента, главным образом черезАдминистративно-бюджетное управление Исполнительного управления президента, когда речь идет об их бюджетно-финансовых запросах. Большое число таких ведомств возникло в период "нового курса", когда они создавались без достаточного согласования и четкой системы на основе потока законодательных актов, определяющих их состав, компетенцию, сферы деятельности и пр. В соответствии с родом своей деятельности независимые ведомства (к настоящему времени их создано около 100) делятся на политические, экономические и социальные. К первым относятся такие важные политические образования, как Комиссия по гражданским правам и Федеральная комиссия по выборам, ко вторым - Федеральная резервная система, Комиссия по ценным бумагам и биржевым операциям, Федеральная корпорация страхования вкладов, Экспортно-импортный банк и др., к третьим - Национальный совет по трудовым отношениям, Комиссия по обеспечению равных возможностей для трудоустройства и пр. Сходными с независимыми агентствами по своему правовому статусу административными образованиями являются правительственные корпорации, действующие в хозяйственном обороте как частные корпорации, но находящиеся под непосредственным контролем правительства, так как собственность этих корпораций является государственной. Правительственные корпорации связаны с выполнением тех или иных правительственных задач, как, например, Корпорация по гарантированию пенсионного обеспечения. Важнейшим звеном системы органов исполнительной власти являетсяИсполнительное управление президента(ИУП). Не предусмотренное конституцией, ИУП создавалось исполнительным приказом Ф. Рузвельта сначала с небольшим количеством сотрудников в качестве информационно-координирующего органа президентской власти, в целях усиления взаимодействия между отдельными звеньями разбухшего в 30-х гг. административного аппарата. Оно состояло тогда из аппарата Белого дома, Бюджетного бюро (входившего ранее в структуру Министерства финансов), Совета по планированию национальных ресурсов и двух управлений - по кадровой политике и по правительственным отчетам. В случае возникновения чрезвычайной обстановки предусматривалось созданиеУправления по чрезвычайным ситуациям (УЧС). Неизменной составной частью ИУП с момента его создания остаетсяаппарат Белого дома, насчитывающий в настоящее время около 90 человек, находящихся на штатных должностях, среди которых главные посты занимаютГлавный советник, пресс-секретарь и секретарь по связям с общественностью. Этот аппарат отвечает за связь президента с конгрессом, главами министерств и ведомств, со средствами массовой информации и пр. Направленное воздействие на средства массовой информации с целью "надлежащего освещения внешней и внутренней политики США" является одной из задач аппарата Белого дома. В начале 1985 г. в рамках ИУП была создана специальная информационная служба новостей Белого дома, состоящая только из правительственных чиновников, которая является часто единственным источником информации о политике Вашингтона. Белый дом осуществляет общее руководство и гигантской машиной внешнеполитической пропаганды, основным звеном которой является информационное агентство США (ЮСИН). Вместе с расширением президентских полномочий в связи с усложнением задач, стоящих перед администрацией, увеличивалась роль и значение ИУП в деле не только координации деятельности административного аппарата, но и выработки национальной политики, в принятии важнейших политических решений, что, в свою очередь, привело к его структурной перестройке, к росту численности аппарата и размеров ассигнований на его содержание. Важные изменения в структуре и функциях ИУП произошли в годы второй мировой войны. Наряду с увеличением численности аппарата Белого дома, Совета по планированию национальных ресурсов и Бюджетного управления, вместо двух старых управлений: по кадровой политике и правительственным отчетам, были созданы на постоянной основе Управление по чрезвычайным ситуациям (УЧС) иУправление экономических стабилизации (УЭС). На эти два управления, призванных не только вырабатывать, но и реализовывать президентские, внутриполитические и внешнеполитические программы, и переместился в это время центр тяжести с бюджетно-административных подразделений ИУП. В рамках УЧС особое место стал занимать отдел военной помощи союзникам США, преобразованный в 1941 г. в Управление по ленд-лизу, а в 1943 г. - в Управление по внешней экономике, во главе с помощником президента, выполнявшим роль главного координатора различных ведомств по оказанию военной помощи союзникам США, по восстановительным работам и пр. В УЭС, сыгравшем решающую роль в деле организации военного производства, стекалась вся информация о выпускаемой военной продукции, о запасах сырьевых ресурсов, о потерях вооруженных сил США и всех воюющих стран, о закупках вооружения. Особое стратегическое значение сотрудничества США со странами Латинской Америки привело к созданию в рамках УЧС в 1941 г. специального отдела межамериканских дел, занятого выработкой военно-экономической и идеологической политики, проводимой в этом регионе. После войны ИУП стал не только играть определяющую роль в принятии важнейших политических решений, но и выполнять роль своеобразного высшего арбитра в сфере исполнительной власти. Перемещение центра тяжести в принятии политических решений и программ из министерств в ИУП не было гладким и не могло быть таковым при действии механизма "сдержек и противовесов", обеспечивающих определенный баланс, равновесие политических сил. Как и в случае с безуспешной попыткой Ф. Рузвельта реформировать Верховный суд, ему не удалось в годы войны по примеру Великобритании создать некий президентский "военный кабинет", в который должны были войти военные министры, представители Комитета начальников штатов и др. Безуспешной в это время оказалась из-за сопротивления военных и ФБР и попытка Ф. Рузвельта централизовать в рамках ИУП всю разведывательную деятельность. Но соответствующая подготовительная работа в этом направлении была проведена. Так как Комитет начальников штабов, которому было передано в годы войны руководство всеми операциями органов политической и военной разведки, не справлялся со своими задачами, в рамках Бюджетного управления было созданоУправление координации информации (УКИ), а в составе УЧС сформировано управление военной информации. Только в условиях начавшейся "холодной войны" в 1947 г. был принятЗакон о национальной безопасности, на основании которого было создано мощное подразделение в рамках ИУП -Национальный совет безопасности (НСБ) с подчиненным ему органом- Центральным разведывательным управлением (ЦРУ), возглавляемым директором, назначаемым президентом "по совету и согласию Сената" из числа действующих офицеров вооруженных сил или гражданских лиц. ЦРУ, как указывается в Законе, не подлежало "военному или какому-либо иному надзору, контролю или каким-либо иным ограничениям" со стороны военных департаментов. В его обязанность входило "давать советы" НСБ по вопросам, касающимся разведывательной деятельности, "составлять рекомендации" президенту по вопросам "координации разведывательной деятельности департаментов и ведомств правительства" и пр. При этом прямо постановлялось, что на директора ЦРУ возлагается ответственность за "защиту источников информации и методов ее получения от неправомерного (неуполномоченного) рассекречивания (оглашения)", что делало его фактически бесконтрольным. Наряду с созданием Национального совета безопасности другим важным дополнением ИУП после второй мировой войны стало создание в 1946 г. вышеупомянутого Совета экономических консультантов и в 1963 г. Управления представителей США на торговых переговорах, ознаменовавшего значительное расширение полномочий президента и в сфере внешнеэкономической деятельности. Определенный крен в аппарате ИУП, связанный с возникновением НСБ и закреплением за ним только сферы внешней политики, прямое запрещение ЦРУ: "наблюдать за исполнением законов внутренней безопасности", ограждающее компетенцию ФБР, был устранен созданием в 1970 г. в рамках ИУПСовета по вопросам внутренней политики,состоящего из известных аналитиков, призванных вырабатывать "советы президенту" по внутриполитическим проблемам. Многие рекомендации этого Совета, так же как и рекомендации Совета экономических консультантов, воплощались в ежегодных посланиях президента конгрессу "О положении в стране". Это подразделение ИУП особенно часто перестраивалось. В результате новой реорганизации ИУП при Д. Картере в 1971 г. был создан Штаб внутренней политики. Р. Рейган преобразовал его в 1981 г. в Управление по разработке политики (УРП). Но при все возрастающем значении этих подразделений ИУП решающая роль в определении внутренней политики оставалась за егоАдминистративно-бюджетным управлением (АБУ), заменившим некогда существовавшее Бюджетное бюро. В функции АБУ, являющегося "глазами и ушами президента", входит сбор и анализ данных для составления и контроля за исполнением ежегодного бюджета, изучение деятельности органов исполнительной власти, разработка планов их реорганизации, ревизия бюджетных предложений правительственных ведомств и пр. Любое предложение ведомств по изменению действующих государственных программ в области экономики, социальной политики, военного строительства, охраны окружающей среды и пр., прежде чем попасть в конгресс, требует одобрения АБУ, который играет роль законодательного фильтра президента. При принятии важнейших политических решений президент опирается прежде всего на свой личный штаб советников - специалистов кабинета и АБУ. Признанием особой важности АБУ стало ныне назначение его директора президентом с согласия Сената. Чрезмерное разрастание бюрократического аппарата, превратившегося в самодовлеющую силу, вызывает все усиливающееся недовольство и критику американцев, к которой не может не прислушиваться политическое руководство страны. Бюрократов осуждают за волокиту, дублирование функций, расточительство, конфликтность. В 1978 г. была проведена реорганизация государственной службы с целью ее большего приспособления и восприимчивости к правительственному политическому курсу путем совершенствования системы вознаграждения чиновников, повышения их квалификации, укрепления дисциплины. На основании Закона 1978 г. при некоторых министерствах и ведомствах были учреждены должности генеральных инспекторов, рассматривающих жалобы на злоупотребления чиновников и пр. Все громче стали раздаваться в правительственных кругах и требования дерегуляции общественной жизни. Кандидаты в президенты в качестве козыря стали использовать в предвыборных кампаниях обещания покончить с колоссальными расходами на госаппарат, сократить как его численность, так и количество издаваемых им предписаний. Особенно активно эти требования стали выдвигаться во второй половине 70-80-х гг. Д. Форд (1974-1977 гг.) сформировал в Белом доме группу высокопоставленных специалистов для составления обзора регулирующих предписаний ряда федеральных ведомств, по итогам работы которой был принят ряд законов о дерегуляции в воздушном, железнодорожном и автодорожном сообщении. Непрекращающийся рост расходов на содержание регулирующих ведомств заставил Д. Картера выступить с программой "планирования дальнейших процессов регулирования", ослабления требований при регулировании банков, малого бизнеса и пр. Ему удалось принять в 1977 г. Закон о дерегуляции грузовых автоперевозок и освободить в 1980 г. предприятия малого бизнеса от обязанности регистрации своих ценных бумаг. Но смелое обещание сократить 1900 федеральных ведомств до 200 не было осуществлено в четырехлетний срок его правления. Особенно активен был в требованиях дерегуляции Р. Рейган, который не переставал выступать против "неоправданного вмешательства" государства в сферу рыночных и социальных отношений. Не случайно он назвал свой приход к власти в 1980 г. "концом эры Рузвельта в экономике". Проводя неоконсервативную политику"упрощенного регулирования", Р. Рейган сократил число регулирующих ведомств (не затронув при этом самые крупные), расширил права Административно-бюджетного управления ИУП, требуя его обязательного анализа на предмет выявления "стоимости и выгод" всех ведомственных нормативных предписаний. С целью освобождения от излишнего бремени регулирующих нормативов банков и малого бизнеса в 1987 г. были приняты Законы"О равных условиях конкуренции в банковской сфере"и"О реформе оздоровления и укрепления финансовых институтов".Стимулируя развитие рыночных отношений, Р. Рейган провел беспрецедентную по своим масштабам налоговую реформу, сократив наивысшую ставку налогов на физических лиц с 70% в 1981 г. до 28-33% в 1988 г. При этом 4,5 млн. семей с самыми низкими доходами вообще были освобождены от налогов. Реформа привела к спаду инфляции, росту доходов малоимущих слоев населения. Но вместе с тем были урезаны 20 социальных программ, способствующих, по утверждению Р. Рейгана, "паразитизму и иждивенчеству граждан", что незамедлительно сказалось на обострении проблем жилья, страхования по безработице на федеральном уровне, государственного медицинского страхования (при существующей многочисленной армии американцев, вообще не застрахованных на случай болезни). Последующие политические перемены после продолжавшегося более десяти лет периода дерегуляции были прямо связаны с усилившимся в США движением в поддержку социальных программ, требованиями более активной роли государства в сфере экономики в связи со снижением конкурентоспособности страны в мировой торговле, необходимостью охраны окружающей среды и пр. Поиски баланса, меры регуляции и дерегуляции экономики и социальных отношений, с которыми прямо связана проблема общей численности бюрократического аппарата, его удешевления, остаются актуальной задачей страны. Партии В политической жизни США участвуют Республиканская партия США, Демократическая партия США, а также различные менее влиятельные партии. Кроме того, имеют определенные шансы независимые кандидаты. В нынешнем 110 Конгрессе заседают два независимых сенатора, независимых членов палаты представителей нет. Третьи партии и независимые кандидаты были и остаются повторяющейся характерной чертой американской политической жизни. Практически все третьи партии имели тенденцию преуспевать в период всего одних выборов, а затем погибать, сходить на нет или быть поглощенными одной из основных партий. Однако есть свидетельства того, что эти партии могут оказывать серьезное воздействие на результаты выборов. Так, например, выдвижение в 1912 году Теодора Рузвельта кандидатом от третьей партии (Прогрессивная партия) в период раскола в Республиканской партии отняло голоса у республиканцев и тем самым позволило демократу Вудро Вильсону быть избранным, хотя он и не набрал большинства голосов избирателей. Затем Прогрессивная партия вошла в состав Республиканской. Начало ХХ века дало шанс социалистической партии стать реальной третьей силой в партийной системе США. То время можно назвать кризисом двухпартийной системы США. «Кризис двухпартийной системы выразился в том, что кандидат третьей, прогрессивной партии Теодор Рузвельт получил на выборах больше голосов, чем одна из партий двухпартийной системы (республиканская), крайне редкий в американской политической практике случай. Кроме того, крупнейшего успеха добилась в 1912 году социалистическая партия (за нее голосовало около 1 млн. избирателей), включившая в предвыборную программу наиболее широкий спектр демократических требований». Начиная с 90-ых годов XX века, опросы общественного мнения постоянно показывали высокий уровень поддержки со стороны населения концепции третьей партии. В период подготовки к выборам 2000 года, по данным одного из опросов, 67 % американцев выступали за наличие какой-либо сильной третьей партии, которая выдвигала бы своих кандидатов в президенты и на выборные должности в Конгрессе и штатах с целью соперничества с кандидатами Республиканской и Демократической партий. Несмотря на различные проявления потенциальной поддержки третьей партии, есть серьезные препятствия на пути избрания президентом кандидата от третьей партии. Помимо уже отмеченных самым значительным препятствием является опасение избирателей по поводу того, что они напрасно потеряют свои голоса. Как показывает практика, избиратели прибегают к стратегическому голосованию, меняя свое первоначальное решение и отдавая свои голоса тем, кому бы им хотелось отдать их, когда понимают, что у кандидата от третьей партии нет шансов на победу. Существует и такое явление, как голосование за кандидатов третьих партий в качестве протеста. Кроме того, в случае победы на президентских выборах кандидаты третьих партий и независимые кандидаты столкнулись бы потом с обескураживающей их проблемой. Ею, конечно, является проблема управления – кадрового обеспечения администрации, а затем работы с Конгрессом, где господствующее положение занимают республиканцы и демократы, у которых были бы лишь ограниченные стимулы сотрудничать с президентом, представляющим не основную партию. Вопрос 57. Правовое регулирование экономики США. Антитрестовское законодательство. Государственное регулирование экономических, трудовых и социальных отношений в законодательстве США в 30-е годы ХХ века в период «Нового курса»Ф.Д.Рузвельта. 1) Антитрестовское законодательство. Отрицательные последствия невмешательства в социально-хозяйственные связи обозначились к концу XIX в., когда предпринимательство в США стало ускоренными темпами монополизироваться. Появление сверхмощных в хозяйственном отношении трестов (затем влиятельных и политически) было одной из особенностей американской системы экономики. Одной из особенностей системы государственного регулирования экономики в США стало раннее появление системы антитрестовского законодательства, принципы которого в свою очередь повлияли на развитие аналогичных норм в праве многих западных стран. До начала XX в. правовое регулирование социально-хозяйственных связей в США почти полностью было в компетенции отдельных штатов. В 1875 г. в штате Ныо-Джерси был принят пионерский закон об отмене большинства ранее существовавших ограничений на предельные размеры капитала корпораций, на суммы финансовых займов. В 1887 г. поэтому был принят первый федеральный закон, которым устанавливался порядок государственного регулирования деятельности междуштатной железнодорожной сети (запрещались сговоры предпринимателей об условиях перевозок, запрещались неожиданные повышения тарифов – об этом следовало предупреждать за 10 дней, согласовав с правительством, и др.). Наиболее значительным актом по контролю государства за деятельностью хозяйственных монополий стал Закон Шермана (2 июля 1890 г.)* . Это был первый федеральный закон общего значения, т. е. касавшийся всех отраслей хозяйства. Согласно закону, «всякий договор, соглашение в форме треста или иной, или заговор с целью ограничения коммерции или торговли между штатами или с иностранным государством объявляется незаконным» (ст.1). Равным образом преступным стало считаться всякое стремление монополизировать торговлю. Ущерб от таких действий мог стать предметом претензии в суде. На протяжении последующих нескольких лет большинство штатов приняли свои, местные, аналогичные законы; в 15 штатах антитрестовские принципы были даже включены в конституции. В 1903г. Верховный суд подтвердил конституционность антитрестовской политики федеральных властей. Программаих действий включала организацию судебных процессов на основании закона 1890 г., законодательное запрещение дифференцированных тарифов и др. Завершающим шагом по этому пути стало принятие закона Хепберна (1906), которым вводились законодательные ограничения на размеры железнодорожных тарифов. Административный государственный контроль за системой социально-хозяйственных связей был возложен на созданное в 1903 г. Министерство торговли и труда (и на Бюро корпораций – в его составе). Тогда же были приняты первые федеральные законы о государственном контроле за производством продуктов питания и медицинских препаратов (1906). Впервые (не только в США) были приняты законы об охране природных – водных, минеральных – ресурсов. Завершением в тот период системы антитрестовских мер явился Закон Клэйтона (15 октября 1914 г.). Закон развивал и уточнял прежние нормы закона Шермана, вводя новые понятия о «вредной» и «общественно допустимой» монополизации. Первая мировая война в особенности показала изменение регулирующей роли государства для социально-хозяйственной системы даже политических демократий. Однако в силу разных обстоятельств (экономической ситуации, внутренней политической борьбы и др.) дальнейшие законодательные шаги по регулированию экономики были предприняты в США только в 1930-е гг., в период особого обострения социальной обстановки в связи с мировым экономическим кризисом 1929-1933 гг. ©2015 arhivinfo.ru Все права принадлежат авторам размещенных материалов.
|