 |
|
Поняття та система адміністративно-територіального устрою України
Адміністративно-територіальний устрій України - це зумовлена соціальними, економічними, соціально-етнічними, історичними, географічними, культурними, політичними та іншими чинниками внутрішня територіальна організація держави з поділом її на складові частини - адміністративно-територіальні одиниці. Отже, адміністративно-територіальний устрій є невід'ємною складовою категорії "територіальний устрій", що є більш широкою за своїм змістом1.
Відповідно до ч. 1 ст. 133 Конституції України систему адміністративно-територіального устрою України складають: Автономна Республіка Крим, області, райони, міста, райони в містах2, селища і села. Міста Київ та Севастополь мають спеціальний статус, який визначається законами України (ч. З ст. 133 Конституції України).
Отже, зазначені елементи системи адміністративно-територіального устрою України є адміністративно-територіальними одиницями, під якими прийнято розуміти компактну частину єдиної території України, що є просторовою основою для організації і діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування.
За своїми географічними ознаками наведені адміністративно-територіальні одиниці не є однорідними. Вони поділяються на регіони (відповідно до ст. 1 Закону України "Про стимулювання розвитку регіонів" від 08.09.2005 р. зі змінами4 територія Автономної Республіки
Крим, області, міст Києва та Севастополя визначається як регіон) та населені пункти (села, селища, міста).
Поняття населеного пункту визначається у науці конституційного права як частина комплексно заселеної території України, яка склалася внаслідок господарської та іншої суспільної діяльності, має сталий склад населення, власну назву та зареєстрована в порядку, передбаченому законом. Слід мати на увазі, що не кожен населений пункт є самостійною адміністративно-територіальною одиницею. В сільській місцевості дуже поширеною є практика створення та званих "сільрад" або сільських округів, які складаються з кількох населених пунктів, що перебувають під юрисдикцією єдиної для них територіальної громади та органів місцевого самоврядування, які вона обирає (так, в Україні існують 1264 селища та 783 селищні ради, 27 190 сіл та 10 278 сільських рад1). У великих містах адміністративно-територіальними одиницями вважаються також відповідні частини цих райони у містах.
Отже, адміністративно-територіальною одиницею є не власне населений пункт, оскільки це поняття, скоріше, географічне, а один чи кілька населених пунктів з навколишніми землями, що перебувають під юрисдикцією єдиної для них територіальної громади та відповідних органів місцевого самоврядування. Очевидно, в майбутньому в Україні, наслідуючи провідний світовий досвід, варто було б запровадити універсальну назву первинної ланки адміністративно-територіального поділу - "громада", тоді система територіального устрою України складалася б з громад та регіонів (Автономна Республіка Крим, області, райони). Громадами були б села, селища, міста, райони у містах або їхні групи, об'єднані спільністю їхніх територіальних громад як первинних суб'єктів місцевого самоврядування.
Як слушно відзначено у Концепції адміністративної реформи в Україні, затвердженій Указом Президента України від 22.07.1998 р. № 810/98 зі змінами, сьогодні з конституційним визначенням суб'єкта місцевого самоврядування - територіальної громади - не узгоджено систему адміністративно-територіальних одиниць: у межах адміністративних кордонів одних населених пунктів перебувають інші населені пункти, територіальні громади яких виступають згідно з Конституцією України самостійним суб'єктом місцевого самоврядування. У зв'язку з цим виникає проблема розмежування самоврядних прав різних територіальних громад, що співіснують у межах однієї адміністративно-територіальної одиниці. На першому та другому етапах адміністративної реформи пріоритетним заходом є трансформація низової ланки системи адміністративно-територіального устрою шляхом добровільного об'єднання на основі чинних положень Конституції України адміністративно-територіальних одиниць для забезпечення формування реального суб'єкта місцевого самоврядування - такої територіальної громади (комунального об'єднання територіальних громад), яка мала б необхідні фінансові та матеріальні можливості для надання населенню повноцінних державних та громадських послуг. Другий етап передбачає видозміну низової ланки системи адміністративно-територіального устрою України (село, селище та місто), формування комунальних об'єднань територіальних громад, розмежування сфери відповідальності щодо надання державних та громадських послуг місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування на різних територіальних рівнях управління. На третьому етапі трансформуються також адміністративно-територіальні одиниці середньої (район) та вищої (область) ланки адміністративно-територіального устрою на основі збереження його конституційної триланкової структури.
Як слушно зауважує М. Пухтинський, в ході проведення реформи адміністративно-територіального устрою як складової адміністративної реформи слід розмежувати поняття "адміністративна одиниця" і "територіальна одиниця".
Адміністративна одиниця означає побудову відповідних взаємин і системи органів публічної влади на певній адміністративній території, яка була 6 спроможною надавати в межах соціальних стандартів повноцінні послуги населенню. Територіальна одиниця - це відповідні місця поселення людей.
Насамперед слід вирішити питання формування низової адміністративної одиниці, якою в українських реаліях має стати громада як об'єднання територіальних одиниць, що зберігають свою природу, -сіл, селищ, міст тощо.
Таким чином, при триланковій системі адміністративно-територіального устрою адміністративними одиницями стають: громада, район і область. При цьому виникає реальна можливість запровадження визнаних загальноєвропейських принципів здійснення адмінреформи: децентралізації державного управління, деконцентрації владних повноважень, їх розмежування між органами виконавчої влади і органами місцевого самоврядування, партнерства, субсидіарності.
Відповідно до Загальнодержавної програми розвитку малих міст, затвердженої Законом України від 04.03.2004 р.2, окремо виділяється така категорія населених пунктів, як малі міста - це міста з чисельністю населення до 50 тис. осіб. Згідно з Державною цільовою програмою підтримки соціально-економічного розвитку малих міст на 2011-2015 роки, затвердженою постановою Кабінету Міністрів України від 29.11.2010 р. № 10903, малі міста становлять 75% загальної кількості міст, значна їх частина є адміністративними центрами районів. В Україні за станом на 1 січня 2010 р. нараховується 366 малих міст, в яких проживають 6,4 мли осіб, що становить майже 14% населення країни (більш як 20% міського населення). Малі міста відіграють важливу роль у формуванні поселенської мережі та забезпеченні розвитку національної економіки.
Відповідно до Закону України "Про статус гірських населених пунктів в Україні" від 15.02.1995 р. зі змінами4 виділяється категорія гірських населених пунктів. Згідно із зазначеним Законом до гірських населених пунктів належать міста, селища міського типу, селища, сільські населені пункти, які розташовані у гірській місцевості, мають недостатньо розвинуті сферу застосування праці та систему соціально-побутового обслуговування, обмежену транспортну доступність.
Пропозиції щодо надання населеним пунктам статусу гірських подаються Радою міністрів Автономної Республіки Крим та обласними державними адміністраціями Кабінету Міністрів України. Перелік населених пунктів, яким надається статус гірських, затверджується Кабінетом Міністрів України. У разі ліквідації, перейменування, об'єднання, поділу населених пунктів, яким надано статус гірських, або створення нових зазначений перелік уточнюється в такому ж порядку.
Вказаним Законом встановлено державні гарантії соціально-економічного розвитку населених пунктів, яким надано статус гірських, а також пільги громадянам, яким надано статус особи, що проживає і працює (навчається) на території населеного пункту, якому надано статус гірського.
Органами, до повноважень яких належать розгляд і вирішення питань адміністративно-територіального устрою в Україні, є: Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування.
Сьогодні серед головних проблем у сфері адміністративно-територіального устрою виділяють:
· - законодавчу неврегульованість правового статусу адміністративно-територіальних одиниць;
· - невідповідність Конституції України та внутрішню неузгодженість існуючої багаторівневої системи адміністративно-територіального устрою;
· - розташування на території міст інших міст, а також сіл, селищ, які мають статус окремих адміністративно-територіальних одиниць;
· - недосконалість у класифікації міст, відсутність чітких критеріїв для утворення районів, а також віднесення населених пунктів до категорії сіл, селищ, міст, порядку утворення районів у містах, надмірна подрібненість адміністративно-територіальних одиниць на рівні села, селища.
Розв'язання цих проблем значною мірою стримується недостатньо чітким розумінням їх суті та недоліками розмежування сфер регулювання законодавства про адміністративно-територіальний устрій та місцеве самоврядування, земельні відносини, територіальне планування, відносини власності, оподаткування тощо. Слід визнати, що проблеми у цих сферах хоч і тісно пов'язані, однак мають різне походження і тому повинні вирішуватися комплексно згідно з Конституцією України та відповідними законами.
Основне завдання удосконалення адміністративно-територіального устрою поля гас не в механічному скороченні кількості адміністративно територіальних одиниць та перекроюванні територій, а в концентрації в одному місці центрів прийняття рішень та встановлення відповідальності за них шляхом децентралізації влади, а також кадрового, фінансового, інформаційного та організаційного забезпечення функціонування адміністративно-територіальних одиниць.
Для проведення реформи у сфері територіального устрою необхідно передусім прискорити розроблення та прийняття закону України "Про територіальний устрій України".