 |
|
Антимонопольная политика в России
Первый вариант антимонопольного законодательства в России - Закон Российской Федерации «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» - был принят в 1991 году. Он базировался главным образом на принципах конкурентной политики, изложенных в Римском договоре ЕС (в частности, ст. 85 и 86). Закон определил основные положения государственной антимонопольной политики, направленной на предупреждение и пресечение злоупотребления хозяйствующими субъектами доминирующим положением на товарном рынке, а также формы недобросовестной конкуренции и способы ее преодоления. Впервые в этом нормативном правовом акте был законодательно оформлен ведущий антимонопольные орган - Государственный комитет Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур (ГКАП), в настоящее время это Министерство по антимонопольной политике (МАП). Значительные изменения в закон были внесены в мае 1995 года.
Рассмотрим основные характеристики антимонопольного законодательства России в современном виде.
1. Прежде всего, Закон регулирует злоупотребления, связанные с доминирующим положением экономического агента на рынке. К действиям фирмы, которые запрещаются антимонопольным законодательством, относятся:
• изъятие товаров из обращения с целью создания или поддержания дефицита на рынке либо для повышения цен;
• навязывание контрагенту условий договора, не выгодных для него или не относящихся к предмету договора, таких как необоснованные требования передачи финансовых средств, иного имущества, имущественных прав, рабочей силы и др.;
• включение в договор дискриминирующих условий, которые ставят контрагента в неравное положение по сравнению с другими экономическими субъектами;
• согласие заключить договор лишь при условии внесения в него положений, касающихся товаров, в которых потребитель не заинтересован;
• создание препятствий доступу на рынок или выходу с рынка другим фирмам;
• нарушение установленного нормативными актами порядка ценообразования;
• установление монопольно высоких или монопольно низких цен;
• сокращение или прекращение производства товаров, на которые имеется спрос или заказы потребителей при наличии возможности их безубыточного производства;
• необоснованный отказ от заключения договора с отдельными покупателями при наличии возможности производства или поставки соответствующего товара.
2. Российское законодательство проводит четкое различие между горизонтальными и вертикальными соглашениями фирм. Как мы знаем, горизонтальные соглашения в большей степени подрывают конкуренцию на рынке, они более очевидны и потому объявляются незаконными как таковыми во многих странах. Сложнее обстоит дело с вертикальными соглашениями (соглашениями типа «покупатель-продавец»). Здесь вопрос о степени антиконкурентности каждого агента, включенного в вертикальную цепочку, решается индивидуально, поскольку часто вертикальные соглашения могут представлять собой превентивную меру против злоупотребления доминирующим положением какой-либо фирмы и в действительности, несмотря на согласованность действий покупателя и продавца, способствовать конкуренции. Различение подобных ситуаций является сильным местом антимонопольного законодательства России. В отличие от горизонтальных соглашений, которые всегда попадают под действие закона, вертикальные соглашения становятся объектом внимания антимонопольных органов, только если они ведут к доминированию отдельной фирмы и если одновременно ограничивают конкуренцию.
Согласно закону, соглашения (согласованные действия) между конкурентами считаются противоправными при условии, что его стороны имеют или могут иметь в совокупности долю на рынке какого-либо товара более 35 процентов.
К безусловно антиконкурентной практике относится деятельность хозяйствующих субъектов, направленная на ограничение цен, объемов производства, раздел товарного рынка по территориальному принципу или по ассортименту реализуемых товаров, установление барьеров входа для потенциальных конкурентов, дискриминацию продавцов или покупателей.
3. В отдельных случаях допускается создание явных картельных соглашений, если согласованная политика фирм, формирующих картель, способствует насыщению рынка товарами, улучшению качества товаров, росту конкурентоспособности российских товаров, в том числе и на мировом рынке, а также если положительный эффект картеля превосходит негативные последствия жесткости картельных цен на соответствующем рынке.
4. Важную роль в законодательстве играет определение доминирующей фирмы. Определение доминирующей фирмы дается через ее функциональные характеристики. Фирма признается доминирующей (и следовательно, подвергается возможным санкциям), если она оказывает решающее воздействие на общие условия товарооборота на рынке или затрудняет доступ на рынок другим экономическим агентам. В то же время российское законодательство определяет количественные параметры возможного доминирования или недоминирования; если рыночная доля фирмы меньше 35%, фирма ни в коем случае не признается доминирующей; при рыночной доле от 35 до 65% антимонопольным органам следует доказать доминирование фирмы; при доле рынка свыше 65% предполагается, что фирма является доминирующей, противоположное должно быть доказано самой фирмой.
При этом следует подчеркнуть, что доля рынка имеет соответствующее значение для государственных органов только в том случае, если она является стабильной. Такой подход способствует устранению из-под действия антимонопольного законодательства инновационных фирм, чьи доли могут превышать установленный предел в течение относительного короткого периода внедрения на рынок нового продукта. То есть антимонопольное законодательство не препятствует развитию рынков и росту фирм.
5. Основной метод регулирования возникающих и существующих монополий в российской практике - это установление лимита цен, хотя, согласно законодательству, возможно применение такого метода, как демонополизация (разделение или выделение предприятий и объединений), для фирм, уличенных в монопольных действиях более чем два раза.
Ценовое регулирование монопольного поведения было в основном характерно для 1992-1993 гг. и состояло из следующих мероприятий:
установление абсолютного верхнего предела (лимитная цена);
установление предельного размера рентабельности (процентный лимит);
установление предельных коэффициентов изменения цен;
предварительное декларирование повышения свободных цен.
Однако практика российского антимонопольного регулирования показала непригодность такой ценовой политики, поскольку она стимулировала рост издержек предприятий и сводила на нет их заинтересованность в развитии конкурентоспособности, подрывала базу налогообложения. Поэтому в настоящее время подобные меры используются в крайне ограниченных масштабах.
6. Отношения к слияниям и поглощениям в российском антимонопольном законодательстве базируются на количественном критерии - определенной доле активов и рынка. Входным параметром для обращения в антимонопольные органы для получения согласия на создание, реорганизацию и ликвидацию фирм выступает балансовая стоимость активов. При этом нижний порог размера суммарной балансовой стоимости активов экономических агентов при слиянии установлен в 100 тысяч минимальных размеров оплаты труда, а совокупная доля рынка после слияния не должна превышать 35%.
Согласно рекомендациям МАП используются следующие качественные и количественные показатели структуры товарного рынка:
Количественные показатели структуры товарного рынка
В соответствии с различными значениями коэффициентов концентрации и индексов Герфиндаля-Гиршмана выделяются три типа рынка:
I тип - высококонцентрированные рынки: при 70 проц. < CR-3 < 100 проц.; 2000 < HHI < 10000;
II тип - умеренно концентрированные рынки: при 45 проц. < CR-3 < 70 проц.; 1000 < HHI < 2000;
III тип - низкоконцентрированные рынки: при CR-3 < 45 проц.; HHI < 1000.
Показатели рыночной концентрации дают возможность сделать предварительную оценку степени монополизации рынка, равномерности (или неравномерности) присутствия на нем хозяйствующих субъектов. Чем больше продавцов с равномасштабной поставкой продукции действует на рынке, тем меньше значение соответствующих показателей.
Качественные показатели структуры товарного рынка
Качественными показателями, характеризующими структуру товарного рынка являются:
- наличие (или отсутствие) барьеров входа на рынок для потенциальных конкурентов, степень их преодолимости;
- открытость рынка для межрегиональной и международной торговли.
Потенциальными конкурентами могут считаться:
- хозяйствующие субъекты, которые имеют материально-техническую базу, кадры, технологии для изготовления данного товара, но по разным причинам не реализуют эти возможности;
- хозяйствующие субъекты, которые изготовляют данный товар, но не продают его на территории исследуемого товарного рынка;
- новые хозяйствующие субъекты, входящие на данный товарный рынок.
Рекомендуется анализировать следующие барьеры входа на рынок потенциальных конкурентов:
1. Экономические и организационные ограничения
2. Административные ограничения
3. Неразвитость рыночной инфраструктуры
4. Влияние вертикального объединения действующих организаций на рынке
5. Стратегия поведения действующих на рынке хозяйствующих субъектов
6. Барьеры, связанные с эффектом масштаба
7. Барьеры, основанные на абсолютном превосходстве в уровне затрат
8. Экологические ограничения
9. Ограничения по спросу
10. Барьеры капитальных затрат или объемы первоначальных инвестиций, необходимых для входа на товарный рынок
Формы и методы вмешательства МАПа
В случае оценки состояния конкурентной среды как неразвитой и при вынесении заключения о целесообразности вмешательства МАП России и его территориальных управлений в процесс формирования конкурентной среды на данном товарном рынке, определяются направления, формы и методы этого вмешательства.
В зависимости от различного уровня концентрации товарных рынков дифференцируются действия антимонопольных органов по отношению к различным рынкам и действующим на них хозяйствующим субъектам. В их числе могут быть мероприятия:
1. Для высококонцентрированных рынков:
- разработка отраслевых программ демонополизации, контроль за их реализацией;
- контроль за рыночным поведением хозяйствующих субъектов, включенных в Реестр хозяйствующих субъектов, имеющих на рынке определенного товара долю более 35%;
- действия по предупреждению и пресечению монополистической деятельности хозяйствующих субъектов, занимающих доминирующее положение на товарных рынках;
- действия по снижению барьеров входа на товарные рынки, включая сокращение тарифных и нетарифных препятствий для международной торговли и инвестиций;
- увеличение числа хозяйствующих субъектов, действующих на данном товарном рынке путем разделения хозяйствующих субъектов, практикующих антиконкурентные действия, или содействия новым хозяйствующим субъектам, желающим вступить на данный товарный рынок;
- запреты на слияния хозяйствующих субъектов и создание объединений юридических лиц ;
- пресечение недобросовестной конкуренции.
2. Для умеренно концентрированных рынков:
- наблюдение за динамикой показателей концентрации. При усилении процесса концентрации необходима разработка мер по развитию конкуренции;
- контроль за деятельностью хозяйствующих субъектов, включенных в Реестр хозяйствующих субъектов, имеющих на рынке определенного товара долю более 35%. При необходимости - превентивные меры;
- действия, направленные на ограничение рыночного потенциала хозяйствующих субъектов, занимающих доминирующее положение на товарных рынках;
- слияние хозяйствующих субъектов и создание объединений юридических лиц допускается, но при условии, что рыночный потенциал не увеличится.
- пресечение недобросовестной конкуренции.
3. Для низкоконцентрированных рынков:
- наблюдение за состоянием концентрации производства и товарного рынка;
- пресечение недобросовестной конкуренции.
В зависимости от выявленных причин неразвитости конкуренции, действия антимонопольных органов в соответствии с их полномочиями могут быть направлены на:
а) увеличение числа хозяйствующих субъектов, действующих на данном товарном рынке путем:
- снижения барьеров входа на рынок, и прежде всего меры по активизации инвестиционного процесса;
- содействия развитию межрегиональной и международной торговли;
- разделения хозяйствующих субъектов, уличенных в антиконкурентных действиях;
- содействия предпринимателям, желающим вступить на данный товарный рынок;
- принятия решений, ограничивающих процессы слияний, соглашений между действующими на рынке субъектами и т.п.;
б) повышение конкурентоспособности действующих на данном товарном рынке субъектов;
в) ограничение рыночного потенциала субъектов рынка, в случае если эти субъекты занимают на рынке доминирующее положение.
Разработка конкретных мероприятий по формированию конкурентной среды на данном товарном рынке является целью следующего этапа работы - разработки программ демонополизации, конкуренции, развития предпринимательства.