 |
|
Атмосферный воздух как объект охраны
ОМСКАЯ АКАДЕМИЯ МВД РОССИИ
Кафедра гражданско-правовых дисциплин
УТВЕРЖДАЮ
Начальник кафедры
гражданско-правовых дисциплин
к.ю.н., доцент, полковник милиции
________________ А.Д. Турышев
«24» сентября 2007 г.
Конюх Е.А.
Правовая охрана атмосферного воздуха
Фондовая лекция
Время — 2 часа
Специальности 030501.65 Юриспруденция
Омск 2007
Рецензенты:
Болдырев В.А. — кандидат юридических наук, старший преподаватель;
Ершов О.Г.— кандидат юридических наук, старший преподаватель.
Лекция по дисциплине «Экологическое право» обсуждена и одобрена на заседании кафедры гражданско-правовых дисциплин «24» сентября
2007 г., протокол № 1.
План
§ 1. Атмосферный воздух как объект охраны.
§ 2. Государственный контроль за охраной атмосферного воздуха. Правовые меры охраны атмосферного воздуха от загрязнения.
Список литературы
1. Конституция Российской Федерации. – М.: Юристъ, 2006.
2. Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7‑ФЗ «Об охране окружающей среды» // СЗ РФ. – 2002. – № 2. – Ст. 133; 2005. – № 19. – Ст. 1752; 2006. –
№ 52 (часть 1). – Ст. 5498.
3. Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52‑ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» // СЗ РФ. – 1999. – № 14. – Ст.1650; 2003. – № 2. – Ст. 167; 2004. – № 35. – Ст. 3607; 2005. – № 19. –
Ст. 1752; 2007. – № 1 (часть 1). – Ст. 29.
4. Федеральный закон от 4 мая 1999 г. № 96‑ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» // СЗ РФ. – 1999. – № 18. – Ст. 2222; 2004. – № 35. – Ст. 3607; 2005. – № 19. – Ст. 1752; 2006. – № 1. – Ст. 10.
5. Комментарий к Федеральному закону «Об охране атмосферного воздуха» (постатейный) / Под ред. С.А. Боголюбова. М.: Юстицинформ, 2002.
6. Федоров Б.С. Законодательство Российской Федерации об атмосферном воздухе: новейшее понимание // Экологическое право. - 2002. - № 4.
7. Дубовик О.Л. Экологическое право: Учебник. – М.: Проспект, 2006.
8. Экологическое право. Учебник для вузов / Под ред. С.А. Боголюбова. –
М.: Высшее образование, 2006.
Атмосферный воздух как объект охраны
Принятие в 1999 году нового Федерального закона об охране атмосферного воздуха завершило длившийся почти десять лет этап разработки новых, "постсоветских" отраслевых федеральных законов, регулирующих отношения в сфере "общество - природа" применительно к каждому природному объекту: земле (Земельный кодекс РСФСР 1991 г.), недрам (Закон РФ "О недрах" 1991 г. в ред. 1995 г.), водам (Водный кодекс РФ 1995 г.), лесам (Лесной кодекс РФ 1997 г.), животному миру (Федеральный закон "О животном мире" 1997 г.).
При этом необходимо и возможно говорить не только об охране, но и об использовании ресурсов атмосферного воздуха. В обоснование этого приведем ряд доводов.
Во-первых, в состав атмосферного воздуха входит ряд компонентов, такие, как азот, аргон, ацетилен, гелий, кислород, криптон, ксенон, метан, озон, радон и другие <История открытия и освоения сокровищ атмосферного воздуха увлекательна и драматична. Например, француз Жансен, наблюдая солнечное затмение 1868 г., обнаружил в спектре ярко-желтую линию газа, названного впоследствии гелий - "солнечный". Газ неон (от греч. "новый") своим именем обязан восклицанию "новый!", вырвавшемуся у двенадцатилетнего сына исследователя Рамзая, который, зайдя в лабораторию отца, неожиданно увидел ярко-красное свечение только что полученного газа>. В силу этого атмосферный воздух объективно является ценнейшим экономическим ресурсом. Прежде всего это относится к свойствам инертных газов криптона и ксенона. Так, ксенон обладает наркотическим свойством, отключая сознание только на время его вдыхания. Цены на редкие инертные газы на мировом рынке достигают нескольких тысяч долларов за кубометр, что в пересчете на вес сопоставимо с ценой золота.
Во-вторых, названные компоненты атмосферного воздуха, в силу указанных выше свойств, используются для производства различного рода продукции, в различных сферах деятельности: потребителями этих компонентов атмосферного воздуха являются химическая и металлургическая промышленность, машиностроение, энергетика; они используются в ядерной и криогенной технике, в электронике и медицине.
В-третьих, главным потребителем кислорода атмосферного воздуха является человек. Известно, что без пищи человек может обходиться 50 дней, без воды - не более 5 дней, а без воздуха - только 5 минут. Поскольку одновременно потребителями ресурсов атмосферного воздуха являются предприятия различных отраслей промышленности и человек, объективно они являются своеобразными конкурентами.
Следует учесть также, что представления о неисчерпаемости ресурсов атмосферного воздуха по меньшей мере наивны. Вот что по этому поводу отмечено в Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию: "Богатства природы, ее способность поддерживать развитие общества и возможности самовосстановления оказались не безграничными. Возросшая мощь экономики стала разрушительной силой для биосферы и человека. При этом цивилизация, используя огромное количество технологий, разрушающих экосистемы, не предложила, по сути, ничего, что могло бы заменить регулирующие механизмы биосферы. Возникла реальная угроза жизненно важным интересам будущих поколений человечества".
В этих условиях их нерегулируемого использования эта конкуренция является неравной: победитель здесь известен заранее, вернее, победителей не будет вообще. Вот уж поистине тот случай, когда человека разумного нужно защитить от человека производящего!
В-четвертых, известно, что основные потребители воздуха являются и его загрязнителями! Из этого вытекает, что к принципу "загрязнитель платит" целесообразно добавить принцип "потребитель платит", направляя эти ресурсы на охрану и восстановление атмосферного воздуха.
В-пятых, в настоящее время атмосферный воздух фактически используется как естественный резервуар для выбросов загрязняющих веществ.
В-шестых, правомерно говорить и об использовании атмосферного воздуха в рамках общего природопользования. Действительно, чем с сущностной точки зрения отличается использование человеком атмосферного воздуха как элемента естественной среды его обитания - окружающей природной среды и как естественного условия его жизни от, например, использования им же и в этих же качествах такого природного ресурса, как вода?
В обоих случаях налицо одинаковые цели пользования, один и тот же субъект пользования, отсутствие необходимости получать специальное разрешение на пользование, отсутствие специальных приспособлений и устройств, личный характер пользования (потребления) природным ресурсом.
Отличие в другом: применительно к водам и всем другим природным ресурсам (землям, недрам, лесам, животному миру) законодатель устанавливает соответствующие правила в нормативных правовых актах. В отношении атмосферного воздуха - нет.
Таким образом, вывод очевиден: в жизни, то есть объективно, атмосферный воздух используется как минимум в трех формах: в качестве естественного резервуара для выбросов; в процессе выделения и присвоения ресурсов (компонентов) атмосферного воздуха; в процессе общего природопользования, то есть использования человеком ресурсов атмосферного воздуха как естественного условия жизни. Существуют и соответствующие им виды общественных отношений по использованию атмосферного воздуха.
В соответствии со ст. 4 Федерального закона "Об охране окружающей среды" объектами охраны окружающей среды являются атмосферный воздух, озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство.
Атмосферный воздух - это жизненно важный компонент окружающей природной среды, представляющий собой естественную смесь газов атмосферы, находящуюся за пределами жилых, производственных и иных помещений. "Озоновый слой - это часть атмосферного воздуха, расположенная на высоте от 20 до 50 км, предохраняющая живые организмы от радиационного и ультрафиолетового воздействия. Правовому регулированию и охране подлежат производство и применение озоноразрушающих веществ, изменения целостности озонового слоя, температурного режима и т.п." (Дубовик О.Л. Экологическое право: Учебник. М.: ТК Велби, Проспект, 2003. С. 340).
В соответствии со ст. 54 Федерального закона "Об охране окружающей среды" охрана озонового слоя атмосферы от экологически опасных изменений обеспечивается посредством регулирования производства и использования веществ, разрушающих озоновый слой атмосферы, в соответствии с международными договорами Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права, а также законодательством Российской Федерации.
"В 1985 г. в Вене состоялась конференция, принявшая Конвенцию об охране озонового слоя. Был установлен список веществ, отрицательно влияющих на озоновый слой, и принято решение о взаимном информировании государств о производстве и использовании этих веществ, о принимаемых мерах... Решающим стало подписание Монреальского протокола в 1987 г., согласно которому устанавливался контроль за производством и использованием фреонов и хлорфторуглеродов, наиболее разрушающих озоновый слой. Протокол подписали более 70 стран, в том числе обязательства по нему взяла Российская Федерация... В настоящее время приобретают актуальность подписание и выполнение требований Киотского протокола, предусматривающего выделение странам квот на загрязнение глобальной атмосферы. В случае неиспользования своей квоты государство может ее продать другому государству..." (Боголюбов С.А. Экологическое право: Учебник. М.: Юрист, 2004. С. 305 - 306).
Так, в преамбуле к Рамочной конвенции ООН об изменении климата (Нью-Йорк, 9 мая 1992 г.) отмечено, что изменение климата Земли и его неблагоприятные последствия являются предметом общей озабоченности человечества; в результате человеческой деятельности произошло существенное увеличение концентрации парниковых газов в атмосфере, и такое увеличение усиливает естественный парниковый эффект, что приведет в среднем к дополнительному потеплению поверхности и атмосферы Земли и может оказать неблагоприятное воздействие на природные экосистемы и человечество; наибольшая доля имевших место в прошлом и нынешних глобальных выбросов парниковых газов приходится на развитые страны, уровень выбросов на душу населения в развивающихся странах все еще сравнительно низок и доля глобальных выбросов, производимых в развивающихся странах, будет возрастать в связи с удовлетворением их социальных нужд и потребностей в области развития.
Цель Рамочной конвенции ООН об изменении климата - добиться во исполнение соответствующих положений Конвенции стабилизации концентраций парниковых газов в атмосфере на таком уровне, который не допускал бы опасного антропогенного воздействия на климатическую систему. Такой уровень должен быть достигнут в сроки, достаточные для естественной адаптации экосистем к изменению климата, позволяющие не ставить под угрозу производство продовольствия и обеспечивающие дальнейшее экономическое развитие на устойчивой основе. Для чего стороны должны осуществлять ряд мер, в том числе предоставлять национальный кадастр антропогенных выбросов из источников и абсорбции поглотителями всех парниковых газов, не регулируемых Монреальским протоколом (Монреальский протокол по веществам, разрушающим озоновый слой, от 16 сентября 1987 г. с последующими изменениями), в той степени, в какой позволяют их возможности, используя сопоставимые методологии, которые будут предложены и согласованы на Конференции сторон. Поглотитель означает любой процесс, вид деятельности или механизм, который абсорбирует парниковый газ, аэрозоль или прекурсор парникового газа из атмосферы. Прекурсоры - это вещества и их соли (химические материалы), классифицированные в соответствующих международных конвенциях как используемые для изготовления наркотических средств и психотропных веществ либо внесенные в Списки прекурсоров, подлежащих контролю на территории государства, а также химические вещества и их соли (химические материалы), используемые с этой целью и отнесенные к указанной категории в установленном законом порядке.
Киотский протокол к Рамочной конвенции ООН об изменении климата (Киото, 11 декабря 1997 г.) устанавливает обязательства сторон по повышению эффективности использования энергии в соответствующих секторах национальной экономики; содействию рациональным методам ведения лесного хозяйства, облесению и лесовозобновлению на устойчивой основе; проведению исследовательских работ, содействию внедрения, разработки и более широкому использованию новых и возобновляемых видов энергии, технологий поглощения диоксида углерода и инновационных экологически безопасных технологий; мер по ограничению и/или сокращению выбросов парниковых газов на транспорте; ограничению и/или сокращению выбросов метана путем рекуперации и использования при удалении отходов, а также при производстве, транспортировке и распределении энергии, и др. Рекуперация означает процесс извлечения ценных веществ или энергии, участвующих в технологических процессах и обычно попадающих в отходы, и возвращения их для повторного использования. Рекуперация является основой безотходного производства - наиболее прогрессивного метода рационального использования природных ресурсов и охраны природы (см.: Гимадеев М.М., Щеповских А.И. Экологический энциклопедический словарь. Казань: Природа, 2000. С. 321). Статья 3 Киотского протокола устанавливает, что стороны по отдельности или совместно создают условия, чтобы их совокупные антропогенные выбросы парниковых газов, перечисленных в приложении к Киотскому протоколу, в эквиваленте диоксида углерода не превышали установленных для них количеств, рассчитанных во исполнение их определенных количественных обязательств по ограничению и сокращению выбросов, зафиксированных в приложении к Киотскому протоколу, и в соответствии с положениями настоящей статьи, в целях сокращения их общих выбросов таких газов по меньшей мере на 5% по сравнению с уровнями 1990 г. в период действия обязательств с 2008 г. по 2012 г.
Российская Федерация ратифицировала Киотский протокол Федеральным законом от 4 ноября 2004 г. N 128-ФЗ со следующим заявлением:
"Российская Федерация исходит из того, что обязательства, налагаемые Протоколом на Российскую Федерацию, будут иметь серьезные последствия для ее экономического и социального развития. В связи с этим решение о ратификации было принято после тщательного анализа всех факторов, в том числе с учетом значения Протокола для развития международного сотрудничества, а также с учетом того, что Протокол вступит в силу только при условии участия в нем Российской Федерации.
Протокол определяет для каждой из подписавших его Сторон обязательства по количественным показателям сокращений эмиссии парниковых газов в атмосферу в первый период его действия - с 2008 по 2012 гг.
Обязательства Сторон Протокола по количественным показателям сокращений эмиссии парниковых газов в атмосферу во второй и последующие периоды действия Протокола, т.е. после 2012 г., будут определяться в ходе переговоров со Сторонами Протокола, которые должны начаться в 2005 г. По итогам этих переговоров Российская Федерация примет решение о своем участии в Протоколе во второй и последующие периоды его действия".
"В середине XX в. стало понятным надвигающееся разрушение озонового слоя как одно из проявлений антропогенной деформации окружающей среды, ведущей к нарушению функционирования экологических систем и биосферы Земли. Озон, находящийся на высоте около 30 км от земной поверхности, представляет собой тончайший слой толщиной около 3 мм и является одним из обязательных условий сохранения жизни на нашей планете, т.к. защищает ее от ультрафиолетового излучения на биомассу планктона - главного производителя кислорода, на все живое, произрастающее и двигающееся на Земле.
Важное значение имеет озоновый слой для поддержания температурного баланса на Земле, сочетая в себе парниковые и антипарниковые свойства. Он же - активный участник формирования погоды - служит, по мнению специалистов, аккумулятором и преобразователем энергии, вносимой в атмосферу волновым излучением Солнца" (Боголюбов С.А. Экологическое право: Учебник. М.: Юрист, 2004. С. 304).