Главная | Обратная связь

Принципы построения бюджетной системы.

Закон устанавливает, что бюджетное устройство в Российской Федерации основывается на принципах единства, полноты отражения доходов и расходов бюджетов, гласности, самостоятельности всех бюджетов, входящих в бюджетную систему РФ, и др.

Принцип единства бюджетной системы(ст. 29 БК РФ)означает, что бюджеты различных уровней не являются изолированными друг от друга, а находятся в постоянном взаимодействии. Единство бюджетной системы обеспечивается:

единым бюджетным законодательством. Согласно ст. 71 Конституции РФ финансовое регулирование находится в ведении Российской Федерации. В соответствии со ст. 7 БК РФ федеральные органы государственной власти устанавливают общие принципы организации и функционирования бюджетной системы РФ, основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений; определяют основы составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы РФ, утверждения отчетов об их исполнении и осуществления контроля за их исполнением; определяют основы формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и др. Таким образом, основы бюджетного законодательства, принятые на федеральном уровне, являются едиными и обязательными для бюджета любого уровня;

• едиными принципами организации и функционирования бюджетной системы РФ;
• единством денежной системы Российской Федерации;
• едиными бюджетными классификациями, используемыми на всей территории РФ. Бюджетная классификация — это распределение доходов и расходов по группам на основе однородных признаков, используемая для составления и исполнения бюджетов и обеспечивающая сопоставимость показателей бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ. Так, в России приняты функциональная, экономическая, ведомственная, финансовая (деление расходов на возвратные и безвозвратные, а доходов — на закрепленные и регулирующие, а также по источникам доходов) и другие классификации;
• единством формы бюджетной документации и отчетности;
• единством санкций за нарушение бюджетного законодательства РФ;
• единством порядка установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы РФ;
• единым порядком ведения учета и отчетности средств бюджетов всех уровней и бюджетных учреждений.

Однако единство бюджетной системы не означает единства государственного бюджета.

Децентрализация в управлении народным хозяйством, характерная для современного периода, предполагает самостоятельность всех бюджетов (ст. 31 БК РФ), входящих в бюджетную систему РФ. В самом общем виде самостоятельность элементов бюджетной системы заключается в том, что каждый бюджет обладает закрепленными за ним законом собственными источниками доходов и правом самостоятельно определять направления использования этих средств. Законом закрепляется недопустимость изъятия из бюджета дополнительно полученных доходов.

Степень самостоятельности бюджетов небезгранична и не доходит до изолированности. Взаимосвязь бюджетов выражается в наличии бюджетных прав и обязанностей у соответствующих субъектов бюджетного права по отношению к нижестоящим и вышестоящим бюджетам.

Российская Федерация устанавливает структуру и общие принципы построения бюджетной системы РФ, определяет состав доходных источников, поступающих в нижестоящие бюджеты, устанавливает общий порядок и принципы распределения доходов в бюджетной системе, принципы и основы бюджетного процесса, основы бюджетных прав субъектов и муниципальных образований, устанавливает порядок разграничения расходных обязательств Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, определяет единый порядок ведения бюджетного учета и др. По отношению к бюджетам субъектов РФ Российская Федерация утверждает размеры отчислений от федерального бюджета, определяет размер дотаций, субвенций, критерии бюджетной обеспеченности и др.

Субъекты РФ участвуют в осуществлении федеральных бюджетных прав (например, в форме представительства в федеральных законодательных и исполнительных органах). По отношению к местным бюджетам субъекты РФ имеют право предоставлять и получать субсидии исубвенции, утверждают нормативы отчислений в нижестоящие бюджеты, могут временно осуществлять бюджетные полномочия органов местного самоуправления, обеспечивают уровень доходов муниципальных образований, позволяющий финансировать их минимально необходимые расходы, и др.

Муниципальные образования также обладают определенной бюджетной самостоятельностью. Так, они самостоятельно разрабатывают, утверждают и исполняют местные бюджеты, обладая правом вводить местные налоги и устанавливать размеры ставок по ним, самостоятельно определять направления и объем расходов. Муниципальные образования имеют право получать и предоставлять межбюджетные трансферты бюджетам других уровней.

Принцип разграничения доходов и расходов между бюджетами разных уровней(ст. 30 БК РФ) означает закрепление в соответствии с законодательством доходов и расходов за бюджетами бюджетной системы РФ, а также определение полномочий органов государственной власти (органов местного самоуправления) по формированию доходов, установлению и исполнению расходных обязательств.

Принцип равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований(ст. 31.1. БК РФ)означает определение бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, установление и исполнение расходных обязательств, формирование налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, определение объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов в соответствии с едиными принципами и требованиями, установленными БК РФ.

Договоры и соглашения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, органами государственной власти и органами местного самоуправления, не соответствующие БК РФ, являются недействительными.

Принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов(ст. 32 БКРФ) означает, что все доходы и расходы бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов и иные обязательные поступления, определенные налоговым и бюджетным законодательством, законами о государственных внебюджетных фондах, подлежат отражению в бюджетах, бюджетах государственных внебюджетных фондов в обязательном порядке и в полном объеме. Все государственные и муниципальные расходы подлежат финансированию за счет бюджетных средств, средств государственных внебюджетных фондов, аккумулированных в бюджетной системе РФ.

Существование специальных внебюджетных фондов, специальных счетов казначейства и т.п. должно быть сведено к минимуму. В соответствии с рассматриваемым принципом БК РФ включил бюджеты государственных внебюджетных фондов в бюджетную систему РФ.

Кроме того, налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей должны полностью учитываться отдельно в статьях доходов и расходов бюджетов.

Принцип сбалансированности бюджета(ст. 33 БК РФ)означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета.

Превышение расходной части над доходной должно компенсироваться различными дополнительными поступлениями средств (например, от выпуска в обращение государственных ценных бумаг). В противном случае должен действовать механизм сокращения расходов бюджета.

Раньше данный принцип именовался принципом реальности бюджетной системы и относился прежде всего к доходной части бюджетов, которая должна обеспечиваться реальными поступлениями денежных средств в бюджет. В этом смысле особую важность приобретает налоговое законодательство РФ: бюджет должен основываться на конкретных источниках доходов, закрепленных в специальном законодательстве. Кроме того, реальное осуществление доходной части бюджета зависит от надежности показателей прогноза социально-экономического развития страны и реалистичности расчета доходов и расходов бюджета (достоверность бюджета). Сегодня данное требование выделилось в самостоятельный принцип достоверности бюджета(ст. 37 БК РФ).

Принцип общего (совокупного) покрытия расходов(ст. 35 БКРФ) в дополнение к предыдущему принципу устанавливает, что доходы бюджета не могут быть увязаны с определенными расходами бюджета, т.е. не должны иметь целевого назначения, за исключением доходов целевых бюджетных фондов, средств целевых иностранных кредитов, а также в случае централизации средств из бюджетов других уровней бюджетной системы РФ. Все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита.

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств(ст. 38 БК РФ)означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей.

Принцип гласности(ст. 36 БК РФ)обеспечивается открытым обсуждением бюджетов и итогов их исполнения на сессиях представительных органов, опубликованием законов о бюджете на предстоящий год, а также отчетов об их исполнении.

Секретные статьи могут утверждаться только в составе федерального бюджета.

Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств(ст. 34 БК РФ)означает, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

Структура бюджета.

Любой бюджет состоит из двух частей: доходной и расходной.

I. Доходы бюджета— денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством РФ в распоряжение органов государственной власти РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления.

Источники доходов можно классифицировать по различным основаниям.

Посоциально-экономическому признакувсе доходы можно разделить на доходы от хозяйственной деятельности физических и юридических лиц, от внешнеэкономической деятельности, от банковской и страховой деятельности, от приватизации и т.д.

Поюридическим формамдоходы различных элементов бюджетной системы можно разделить на налоговые и неналоговые. Особое значение на сегодняшний день имеют налоговые поступления, так как в этой форме бюджет получает около 75% всех доходов.

Неналоговые поступления складываются из доходов от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности; доходов от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями; средств, полученных в результате применения мер ответственности, в том числе штрафов, конфискаций, компенсаций; финансовой помощи и др.

Кроме того, источники доходов бюджета можно разделить на внутренниеи внешние. Квнешним источникам относятся средства, предоставляемые иностранными государствами и международными организациями. Необходимо отметить, что данные средства чаще всего предоставляются на возвратной основе, т.е. по своей сути являются процентными ссудами.

Наибольшее практическое значение имеет классификация по порядку и условиям зачисления доходов.По этому основанию доходы бюджета можно разделить на собственные и регулирующие, дотации, субсидии, субвенции и бюджетные кредиты.

Собственные (закрепленные) доходы — это такие поступления, которые в полном объеме или в твердо фиксированной доле (в процентах) на постоянной или долговременной основе в установленном порядке зачисляются в соответствующие бюджеты.

Закрепление доходов за бюджетами различных уровней осуществляется бюджетным и налоговым законодательством.

Регулирующие доходы— это единые для всех бюджетов нижестоящего уровня в рамках субъекта Федерации либо муниципального образования специальные (дополнительные) нормативы отчислений от отдельных федеральных или региональных налогов, подлежащих зачислению соответственно в бюджет субъекта РФ либо муниципального образования. Другими словами, региональный либо муниципальный бюджеты имеют право (а иногда и обязаны) передавать часть своих доходов нижестоящим бюджетам с целью обеспечения минимального уровня их доходов.

Современное бюджетное законодательство ориентировано на минимизацию такой формы финансирования бюджета, как регулирующие доходы. Во-первых, БК РФ вообще отказался от использования терминов «закрепленные» и «регулирующие». Во-вторых, исключена возможность закрепления нормативов отчислений от федерального бюджета. Предполагается, что максимум доходов региональных бюджетов должен быть закреплен за ними на постоянной основе.

Если перераспределение регулирующих источников доходов не привело к сбалансированности нижестоящего бюджета, то может применяться такая форма бюджетного регулирования как межбюджетные трансферты, т.е. перечисление средств одного бюджета бюджетной системы РФ другому бюджету. В зависимости от условий предоставления средств выделяются такие виды межбюджетных трансфертов, как дотации, субсидии, субвенции, бюджетные кредиты и др.

Дотации — это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ на безвозмездной и безвозвратной основе. В частности, дотации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ предоставляются субъектам РФ, уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых не превышает уровня, установленного в качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности субъектов РФ. Средства дотаций направляются для покрытия текущих расходов бюджета, т.е. их использование не имеет целевого назначения.

Субвенции — это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов. Другими словами, субвенции имеют строгое целевое назначение и должны быть использованы в определенный срок.

Субсидии — это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов, например, для финансирования программ развития общественной инфраструктуры регионального значения.

Бюджетный кредит— форма финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств юридическим лицам или другому бюджету на возвратной и возмездной основах.

II. Расходы бюджета— это денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления. Расходы бюджета могут быть классифицированы по различным основаниям.

Функциональная классификация расходовбюджетов РФ отражает направление бюджетных средств на выполнение основных функций государства и является многоступенчатой. Уровнями функциональной классификации являются, соответственно, распределение расходов по видам и разновидностям функций государства, по конкретным направлениям деятельности главных распорядителей средств федерального бюджета в пределах подразделов функциональной классификации.

Классификация видов расходов бюджета образует четвертый уровень функциональной классификации и детализирует направления финансирования расходов бюджета по целевым статьям.

Ведомственная классификация расходовфедерального бюджета является группировкой расходов федерального бюджета и отражает распределение бюджетных средств по главным распорядителям средств федерального бюджета (министерствам, службам и агентствам).

Экономическая классификация расходовбюджетов является группировкой расходов бюджетов всех уровней по их экономическому содержанию, в соответствии с которым выделяются две основные группы: текущие и капитальные расходы.

К текущим относятся расходы, обеспечивающие функционирование органов государственной власти, органов местного самоуправления, бюджетных учреждений, оказание государственной поддержки другим бюджетам и отдельным отраслям экономики в форме дотаций, субсидий и субвенций на текущее функционирование, а также другие расходы бюджетов, не включенные в капитальные расходы в соответствии с бюджетной классификацией РФ.

Капитальные расходы бюджетов — это ассигнования на финансирование инвестиционной и инновационной деятельности и другие затраты, связанные с расширенным воспроизводством: капитальные вложения в развитие территорий, капитальный (восстановительный) ремонт, финансирование экологических программ и т.п.

Превышение расходной части над доходной составляет дефицит бюджета. Существенный, постоянно растущий бюджетный дефицит неизбежно ведет к росту государственного долга, усиливает инфляционные процессы. Однако в умеренных размерах дефицит бюджета страны представляется нормальным явлением и имеется во многих высокоразвитых капиталистических странах.

В соответствии с принципом сбалансированности бюджета (ст. 33 БК РФ) при составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета. Объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита.

Цит. по: Российское право: учебник для вузов / Т.В. Кашанина, А.В. Кашанин. - М.: Норма, 2005. - С. 574–645..