Здавалка
Главная | Обратная связь

Правовое регулирование деятельности Федерального собрания РФ



Двадцатилетний период работы российского парламента позволяет сделать первые теоретические и практические выводы о степени успешности реализации организационно-правовых основ деятельности палат. Общеизвестно, что само существование парламента в системе органов государственной власти не означает наличие подлинного парламентаризма. Для парламентаризма необходимо, чтобы орган народного представительства был наделен определенными качествами, среди которых можно выделить: 1) избрание депутатов парламента на свободных и справедливых всеобщих выборах, что является основной гарантией высокого уровня представительности данного государственного органа; 2) самостоятельность и независимость в системе разделения властей - именно парламент образует законодательную ветвь власти; 3) высокий уровень полномочий парламента при решении вопросов государственного управления (например, при формировании исполнительной власти) и наличие решающих полномочий в процессе законотворчества. Автор определяет парламентаризм как систему властных отношений, базирующуюся на разделении властей, представительстве разнообразных интересов различных социальных групп гражданского общества, политическом плюрализме, соблюдении прав и свобод человека и гражданина. Анализируя произошедшие изменения порядка формирования палат, их структуры и форм деятельности, можно проследить новые черты в процессе становления российского парламентаризма. В статье затрагиваются дискуссионные вопросы о выборе избирательных систем, о порядке формирования Совета Федерации, о статусе регламентов палат и др.[1]

Конституция 1993 г. заложила работоспособную и похожую на мировые образцы организацию парламента: две палаты (Совет Федерации и Государственная Дума), имеющие разную компетенцию и работающие раздельно, их руководящие органы, освобожденные от властных полномочий, председатели палат как представительские фигуры, вовлечение всех депутатов в законодательную работу в комитетах и комиссиях, равенство их статуса и т.д.

Совет Федерации определен в Конституции РФ как одна из двух палат парламента - представительного и законодательного органа РФ (ст. 94, ч. 1 ст. 95). Нормативно-правовую основу деятельности Совета Федерации составляют Конституция РФ, федеральные законы и подзаконные акты.

Конституционные нормы определяют основные принципы, касающиеся формирования Совета Федерации (ч. 2 ст. 95, ч. 2 ст. 96) и его структуры (ч. 2 ст. 97, ст. 101 Конституции), предметов ведения, порядка деятельности палаты (ст. 100, ч. 3 ст. 102, ч. 3 - 5 ст. 105, ч. 3 ст. 107, ч. 2 ст. 108, ч. 2 ст. 125), а также правового статуса членов (ст. 98). Разумеется, сфера конституционного регулирования деятельности Совета Федерации не ограничивается указанными нормами, общие положения об основах конституционного строя, федеративном устройстве государства также определяют организацию и основные направления развития верхней палаты.

В соответствии с ч. 4 ст. 101 Конституции каждая из палат принимает свой регламент и решает вопросы внутреннего распорядка своей деятельности. Регламентом Совета Федерации, утвержденным Постановлением от 30 января 2002 г. № 33-СФ, определяется правовой статус и принципы деятельности палаты, ее структура и предмет ведения, основные права, обязанности и гарантии ее членов, а также процессуальные правила реализации Советом Федерации всех конституционно установленных полномочий.

В структуре действующего Регламента Совета Федерации можно выделить пять основных содержательных блоков: общие положения о правовом статусе и принципах деятельности палаты (ее членов); внутренняя структура (органы и должностные лица); формы и процедуры деятельности; участие в законодательной деятельности; порядок рассмотрения вопросов, отнесенных к ведению Совета Федерации.

Вопрос о правовой природе регламента палаты парламента неоднозначен, и его обособленность в качестве вида нормативного правового акта признается не всеми учеными. Согласно конституционному требованию, основная функция данного акта - определять внутренний порядок деятельности и устройство палаты. Регламент Совета Федерации является, таким образом, средством (и одновременно гарантией) его самоорганизации, поэтому в первую очередь содержание регламента должно соответствовать его предназначению. Обширность регламентной сферы правового регулирования порождает проблему соотношения регламентов палат с иными нормативными правовыми актами. Это приобретает особую актуальность в связи с активизацией вопроса о принятии Закона «О Федеральном Собрании Российской Федерации». В парламентской среде возможность его принятия оценивается положительно и мотивируется, как правило, потребностью в едином систематизированном нормативном правовом акте, регулирующем деятельность представительного и законодательного органа в целом.

В юридической науке такая позиция встречает возражения. В частности, Сатаровым Г.В. обосновывается точка зрения о том, что использование закона для регламентации порядка деятельности палат парламента можно оценивать как легальный способ поставить Федеральное Собрание в зависимость от исполнительной и судебной власти, что угрожает самостоятельности парламента при определении своей организации. При этом в качестве основного преимущества регламентарной модели регулирования организации и порядка деятельности палат парламента автор называет неподведомственность этого вида актов юрисдикции конституционного суда, а также отсутствие возможности влиять на содержание регламентов у иных участников законодательного процесса .[2]

Для Российской Федерации обоснование в части конституционного контроля корректным не является прежде всего потому, что юридической основой для регламентов палат, безусловно, является Конституция РФ. Регламент не может противоречить Конституции. Следовательно, и возможность конституционного контроля исключаться не должна.

Следует ли норму ч. 4 ст. 101 Конституции РФ оценивать как свободу регламентного нормотворчества палат в вопросах внутренней организации за пределами конституционного регулирования? В зарубежной практике есть примеры достаточно широкой предметной сферы для регламентного регулирования палатами парламента, которая не ограничивается исключительно процессуальными аспектами.

Регламент Совета Федерации принимается на заседании палаты большинством голосов от общего числа членов без участия Государственной Думы и иных субъектов, оформляется постановлением палаты. Нормативный характер такого постановления сомнений не вызывает, поэтому и регламент имеет нормативный, хотя и подзаконный характер ввиду неразрывной связи этих актов. Следовательно, одно из основных требований к регламенту Совета Федерации - соответствие не только Конституции, но и федеральным законам.

Необходимо иметь в виду, что отдельные аспекты деятельности Совета Федерации в настоящее время урегулированы рядом Федеральных законов: «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», «О парламентском контроле», «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации», «О Счетной палате Российской Федерации». В соответствии с ч. 2 ст. 3 Регламента Совета Федерации порядок деятельности палаты определяется не только Конституцией, но и федеральными конституционными законами, федеральными законами.[3]

Таким образом, Совет Федерации не вправе игнорировать изменения федерального законодательства по вопросам своей деятельности и это иллюстрируется многочисленными поправками, вносимыми в Регламент палаты в связи с принятием новых федеральных законов в рассматриваемой области. Иная точка зрения привела бы к убеждению, что Регламент палат является самостоятельным видом нормативного правового акта и обладает приоритетом применения по отношению к федеральному закону (на основании критерия компетенции). Однако достаточных нормативных оснований для такой позиции в настоящее время не имеется.

Медушевским А.Т. отстаивается точка зрения о том, что вопросы внутреннего распорядка деятельности являются сферой исключительной компетенции палат парламента, в связи с чем регулирование их в законодательной форме недопустимо и должно оцениваться как нарушение принципа парламентской регламентарной автономии, а следовательно, противоречие Конституции . Обоснованным такой подход является только в том случае, если речь идет, например, об автономной деятельности Совета Федерации, без участия иных субъектов. Во всех случаях взаимодействия с иными государственными органами, даже если это касается внутреннего порядка деятельности палаты, полностью исключать возможность законодательного регулирования не представляется обоснованным.[4]

В теории парламентского права России наиболее обсуждаемым остается вопрос о порядке формирования Совета Федерации. Конституция РФ относит его к сфере регулирования федеральным законом (ч. 2 ст. 96), определяя лишь общее правило - в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти (ч. 2 ст. 95). Правовые системы зарубежных стран демонстрируют значительное разнообразие видов верхних палат парламентов в зависимости от способа формирования. Так или иначе основой для различных научных классификаций являются два основных принципа - выборность либо невыборность членов палаты. Распространено мнение о том, что формирование верхних палат парламента путем прямых выборов населением является наиболее демократичным и соответствующим сущности такого структурного образования в законодательном органе . В России при этом чаще всего ссылаются на необходимость соответствия способа формирования Совета Федерации ст. 94 Конституции РФ, где Федеральное Собрание в целом названо представительным органом.

С такой точки зрения Федеральное Собрание отвечало характеристике представительности только на момент принятия Конституции, так как Государственная Дума и Совет Федерации 12 декабря 1993 г. были избраны населением. Совет Федерации формировался с использованием мажоритарной системы по двухмандатным избирательным округам, образованным в рамках административных границ соответствующих субъектов Российской Федерации. Правовым основанием для этого стала ч. 7 Заключительных и переходных положений Конституции РФ, а также Указ Президента РФ от 11 октября 1993 г. № 1626 «О выборах в Совет Федерации Федерального Собрания». Совет Федерации в сформированном составе должен был действовать на протяжении двух лет.[5]

 

 







©2015 arhivinfo.ru Все права принадлежат авторам размещенных материалов.