Главная | Обратная связь

Правовое регламентирование формирования и структуры Государственной думы РФ

Нормативно-правовую основу деятельности Государственной Думы составляют Конституция РФ, федеральные законы и подзаконные акты, в том числе собственные постановления палаты, имеющие нормативный характер.

На конституционном уровне урегулирован численный состав и структурная организация Государственной Думы, срок полномочий и общая концепция формирования, основы правового статуса депутата, основные принципы деятельности, а также вопросы, отнесенные к ведению палаты.

Регламент Государственной Думы, утвержденный Постановлением от 22 января 1998 г. № 2134-II ГД , является для палаты основным нормативным правовым актом организационного характера. В структуре действующего Регламента Государственной Думы можно выделить следующие содержательные блоки: внутреннее устройство и органы палаты; общий порядок работы Государственной Думы; законодательная процедура; порядок рассмотрения палатой вопросов, отнесенных к ведению Государственной Думы.

В сравнении с Советом Федерации, Государственная Дума недостаточно четко определяет пределы собственной нормотворческой деятельности и виды принимаемых актов. Вне зависимости от характера решения (по вопросам внутренней организации деятельности или в порядке реализации конституционных и иных полномочий) нижняя палата принимает постановления Государственной Думы. Бесспорно, это может порождать трудности в процессе правоприменения. Практика преимущественного использования Советом Федерации для оформления решений по организационным вопросам выписок из протоколов представляется более обоснованной и соответствующей функциям такого документа.[10]

В отличие от Совета Федерации, за Государственной Думой устойчиво закрепился статус палаты народного представительства, поэтому в соответствии с конституционным требованием она формируется исключительно выборным путем. В Конституции РФ указано, что Государственная Дума состоит из 450 депутатов и избирается сроком на пять лет. Срок полномочий Государственной Думы увеличен на один год одновременно со сроком полномочий Президента в результате поправки к Конституции, внесенной Законом РФ от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ . Как и в случае с порядком формирования верхней палаты российского парламента, на уровне федерального законодательства не сразу установилась существующая модель избрания Государственной Думы. В отношении порядка выборов депутатов палаты Конституция содержит только бланкетную норму с указанием необходимости принятия федеральных законов. Поиск оптимального варианта формирования нижней палаты и сейчас, спустя двадцать лет деятельности палат шести созывов, является предметом научных дискуссий. На переходном этапе деятельность Государственной Думы первого созыва была ограничена двухгодичным сроком, поскольку палата формировалась одновременно с конституционным референдумом, и к тому моменту основные принципы парламентской организации оставались на уровне проекта Конституции до подведения итогов голосования. Выборы были организованы на основании Положения о выборах депутатов Государственной Думы, утвержденного Указом Президента РФ от 21 сентября 1993 г. № 1400 , по смешанной избирательной системе: 225 депутатов - по одномандатным избирательным округам, в которых итоги голосования подводятся на основе системы подсчета голосов (мажоритарная система); 225 депутатов - по партийным спискам кандидатов в пределах общефедерального многомандатного избирательного округа с подведением итогов путем подсчета голосов, поданных за конкретный список (пропорциональная система).

В дальнейшем изменение законодательства о выборах продемонстрировало трансформацию мажоритарно-пропорциональной избирательной системы в пропорциональную по партийным спискам. За два периода своей апробации такая модель выявила определенные недостатки, которые в юридической литературе нередко объясняются отсутствием сформированной и устойчивой партийной системы в Российской Федерации. Отмечаются как существенные ограничения возможности участия избирателей в выдвижении кандидатов в депутаты и нарастающая монополизация партийными кандидатами пассивного избирательного права, так и общая обезличенность пропорциональной системы и отсутствие права избирателей влиять на персональный состав палаты парламента. Порядок выборов в Государственную Думу регулируется Федеральным законом от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» . На основании указанного Закона были проведены выборы в нижнюю палату пятого созывов. В настоящее время Закон действует в редакции от 2 июля 2013 г. с изменениями, внесенными Постановлением Конституционного Суда РФ от 22 апреля 2013 г. № 8-П, затрагивающими порядок обжалования решений избирательных комиссий. Новейшие изменения касаются также порядка замещения вакантного депутатского мандата в случае досрочного прекращения полномочий депутата Государственной Думы, заградительного пункта при распределении депутатских мандатов, порядка выдвижения федеральных списков кандидатов и предвыборной агитации, организации и порядка подведения итогов голосования.[11]

16 апреля 2013 г. в первом чтении Государственной Думой принят проект Федерального закона № 232119-6 «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», законопроект предполагает возврат к первоначальной модели выборов депутатов Государственной Думы по смешанной системе.

В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда РФ, выраженной в Определении от 20 ноября 1995 г. № 77-О, «регламентация избирательных процедур, касающихся выборов депутатов Государственной Думы», может иметь, как свидетельствует мировой и отечественный опыт, различные решения, причем определяются они, как правило, не в текстах конституций, а законодательным путем. Выбор того или иного варианта и его закрепление в избирательном законе зависит от конкретных социально-политических условий и является вопросом политической целесообразности». Вероятно, в теории конституционного права еще предстоит тщательным образом оценить опыт применения каждой избирательной системы в Российской Федерации с точки зрения обеспечения стабильной деятельности законодательного органа и отражения реального соотношения политических сил в государстве, а также с позиции соответствия порядка формирования Государственной Думы представительному характеру Федерального Собрания. Несмотря на закрепленный законодательством принцип постоянной деятельности Государственной Думы, нижняя палата российского парламента может быть распущена досрочно. Основанием к тому могут служить два юридических факта: трехкратное отклонение палатой представленных Президентом кандидатур Председателя Правительства РФ и выражение недоверия Правительству РФ . Базовые элементы организационной структуры палаты определены на конституционном уровне: Государственная Дума избирает из своего состава Председателя и его заместителей, а также образует комитеты и комиссии.

По общему правилу Председатель Государственной Думы и его заместители, в том числе первые, избираются из числа депутатов Государственной Думы тайным голосованием с использованием бюллетеней. Кандидат является избранным, если он получил более половины голосов от общего числа депутатов. Складывается тенденция к проведению открытого голосования по вопросу об избрании Председателя с использованием электронной системы: палаты последних двух созывов именно таким образом осуществляли выбор. В юридической литературе высказывается позиция, что столь широкое распространение в Думе практики открытого голосования при решении кадровых вопросов ставит под сомнение независимость депутатов. Тем не менее необходимо учитывать, что такой порядок допускается Регламентом Государственной Думы и решение об изменении способа проведения голосования принимается большинством голосов депутатов, принявших участие в процедуре. Порядок избрания Председателя Государственной Думы может предполагать проведение второго тура либо организацию повторных выборов. Председатель Государственной Думы обладает широкими полномочиями по управлению деятельностью палаты, а также принимает активное участие в организации законодательного процесса. Компетенция Председателя детально прописана в Регламенте палаты (ст. 11). Совет Государственной Думы создается для предварительной подготовки и рассмотрения организационных вопросов деятельности палаты.[12]

Совет является постоянно действующим, однако каждое избрание нового состава палаты предполагает и переформирование данного структурного подразделения. В Совет Государственной Думы с правом решающего голоса входят Председатель и его заместители, а также руководители фракций. При этом если в составе фракции созданы внутрифракционные группы, то в состав Совета Государственной Думы с правом решающего голоса входят не более двух руководителей внутрифракционных групп. Председатели комитетов палаты могут принимать участие в работе Совета Государственной Думы с правом совещательного голоса. Такой порядок отражает особенности структуры палаты, поскольку, например, в верхней палате, при схожих функциях Совета палаты, председатели комитетов входят в его состав и обладают всем объемом полномочий. Активность депутата на заседании Совета Государственной Думы ограничена внесением предложений по проекту порядка работы палаты, однако ему в любом случае гарантируется право присутствия. Компетенция Совета Государственной Думы закреплена в ст. 14 Регламента палаты. Фракции являются формой депутатских объединений в парламенте. До изменения порядка выборов депутатов в Государственной Думе в 2005 г. и установления в России пропорциональной системы выборов всего депутатского корпуса в палате существовало два вида таких объединений - фракции и депутатские группы. Последние формировались из независимых депутатов. Фракцией признается объединение депутатов Государственной Думы, избранных в составе федерального списка кандидатов, который был допущен к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе. Во фракцию входят все депутаты Государственной Думы, избранные в составе соответствующего федерального списка кандидатов. Образование фракций политических партий в парламентах большинства государств обусловлено построением политической системы. Современное парламентское право признает их важнейшим структурным подразделением парламента. Фракциям предоставляется ряд прав и привилегий, реализация которых обеспечивает активное участие в организации и деятельности палаты; ими же гарантируется контроль выполнения депутатами возложенных на них обязанностей с использованием инструментов партийной дисциплины . Формирование и организационное структурирование фракций осуществляется на первом заседании Государственной Думы нового созыва. В составе фракции численностью более 100 депутатов могут создаваться внутрифракционные группы.

Депутат Государственной Думы вправе состоять только в одной фракции, однако вправе выйти из состава фракции. Важно, что при этом полномочия депутата прекращаются со дня принятия Государственной Думой соответствующего решения. Фракции принимают активное участие в законотворческом процессе, а также реализации иных полномочий, отнесенных к ведению Государственной Думы.[13]