 |
|
Правовое регулирование статуса депутатских объединений
Правовое положение любого субъекта общественных отношений регулируется определенными нормативными актами. Единообразия в установлении статуса депутатских объединений в мировой парламентской практике не существует. Анализ зарубежного законодательства приводит к выводу о различных способах правового регулирования статуса этих парламентских формирований.
В ряде современных государств вопросы, связанные с существованием в структуре законодательных органов государственной власти фракций, решаются на уровне конституций и регламентов палат. Интересен опыт внутренней структуры немецкого Бундестага, который называют и как «парламент парламентских групп». В XIX в. парламентские группы Бундестага еще не были признаны регламентом, хотя уже и тогда они оказывали значительное влияние на организацию парламента и применение в нем процедур. В первый раз упоминание о них появилось в регламенте 1922 года. Что касается конституционного признания данных парламентских формирований, то соответствующие положения были закреплены (в связи с формированием Объединенного комитета) лишь в Конституции Германии 1949 года, из чего можно сделать вывод о том, что регламенты иногда быстрее реагируют на политическую действительность, чем конституции[19].
Правовое регулирование деятельности депутатских объединений включает в себя, с одной стороны, нормы материального права, содержащиеся в Конституции и законах, с другой, как и в целом парламентское право - процедурные нормы, поскольку в нем - первенство за процессуально-организационной и технологической группой норм и принципов. С другой стороны, помимо правовых норм здесь действуют нормы общественных объединений - положения уставов, политических программ. Все это указывает на необходимость рассматривать парламентскую деятельность партий как комплексный институт. Однако, депутатские группы - исключительно субъект парламентского права. В их отношении исключено действие актов самих партий, как это имеет в случае с фракциями. Деятельность Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации основывается на принципах политического многообразия и многопартийности, свободного обсуждения и коллективного решения вопросов.
Согласно действующей редакции ст. 7.1 Федерального закона от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» объединение депутатов Государственной Думы, избранных в составе федерального списка кандидатов, который был допущен к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе, образует фракцию. Во фракцию входят все депутаты Государственной Думы, избранные в составе соответствующего федерального списка кандидатов. Современное парламентское право признает фракции важнейшим элементом внутренней организации парламента. Фракциям предоставляется ряд прав и привилегий, реализация которых обеспечивает их активное участие в организации и деятельности палаты. В настоящее время в Регламенте Государственной Думы регулированию правового статуса и деятельности фракций посвящена отдельная глава.
В научных и политических кругах периодически возникают предложения о принятии специальных законов о депутатских объединениях. Однако деятельность фракций в Российской Федерации традиционно развивалась в русле установления прав и обязанностей фракций, взаимоотношений между собой и другими структурами законодательных органов, порядка их функционирования как прерогативы акта, регулирующего деятельность законодательного органа.
Деятельность политических партий в лице фракционных объединений депутатов в представительном органе придает стабильность функционированию политических институтов государства. Она является гарантом того, что в своей деятельности властные органы будут руководствоваться в первую очередь политическими, т.е. общенациональными, мотивами, а не корпоративно-лоббистскими интересами и тем более не соображениями личной выгоды отдельных руководителей. Регламент Государственной Думы подтверждает ту важную роль, которая отведена депутатским объединениям в рамках парламента. Во-первых, фракциям предоставлены широкие полномочия в рамках деятельности федерального парламента. Так, согласно Регламенту Государственной Думы фракции наделяются полномочиями по решению большинства вопросов, связанных с деятельностью Думы. Во-вторых, глава о фракциях структурно предшествует главе о комитетах и комиссиях. Здесь следует также отметить, что комитеты и комиссии Государственной Думы образуются на основе принципа пропорционального представительства фракций (ст. 21 Регламента). Согласно Конституции Российской Федерации Государственная Дума самостоятельно решает вопросы, относящиеся к ее ведению. В своей работе Государственная Дума руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными и федеральными законами, а также Регламентом Государственной Думы, принятым постановлением Государственной Думы от 22 января 1998 г[20].
В 2012 году в Регламент Государственной Думы РФ внесены изменения, в соответствии с которыми работа депутатов может осуществляться путем формирования межфракционных рабочих групп. Данный относительно новый способ самоорганизации депутатов во многом снимает проблему «замыкания» депутатов в рамках одной фракции, способствует повышению результативности их взаимодействия. Однако при всей положительности подобных нововведений в процесс функционирования депутатского корпуса на федеральном уровне правовое регулирование деятельности указанных рабочих групп пока далеко от совершенства. Это связано прежде всего с наличием у них весьма узкого круга правомочий. В соответствии с п. 5 ст. 31.2 Регламента Государственной Думы РФ данные объединения не обладают правами фракций, комитетов и комиссий, их деятельность в целом носит рекомендательный характер, а создание осуществляется в разрешительном порядке. Кроме того, если для осуществления деятельности межфракционной рабочей группы требуется получение информации от государственных органов и иных организаций, межфракционная рабочая группа обращается в соответствующий комитет для направления запроса. Таким образом, самостоятельность данных объединений хоть и сводится к минимуму, но способствует развитию сотрудничества и взаимопонимания между фракциями в целом, позволяя депутатам, входящим в их состав, обмениваться мнениями, вырабатывать более взвешенные позиции по законопроекту.
Дальнейшее совершенствование деятельности фракций в Государственной Думе связано, прежде всего, с исключением с 1 января 2013 года возможности не состоять ни в одной фракции для депутатов, получивших мандат в результате его передачи спискам кандидатов, не допущенных к распределению мандатов. Внесение названного изменения вызвано снижением минимального процента голосов избирателей, необходимого для допуска к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе, с 7% до 5%. Сказанное свидетельствует о продолжающемся процессе демократизации не только избирательной системы Российской Федерации, но и работы парламента в целом, об укреплении его представительской функции. В частности, данное нововведение способствует расширению числа фракций, представляющих политические партии в федеральном парламенте, а значит, направлено на развитие принципа многопартийности.
Депутаты Государственной думы России имеют право объединяться во фракции и группы. В Госдуме каждого созыва имелись фракции, группы (в 1-4 созывах - и независимые депутаты). Межфракционные объединения - Анти-НАТО, Энергия России, Север, Столица, Диалог, Женские группы и др.
Фракции и депутатские объединения Государственной Думы 1-6 созывов представлены в Приложениях 1-4. Фракции и депутатские группы Государственной Думы используют традиционные в практике парламентаризма формы деятельности. Наделение депутатских объединений большим объемом полномочий в соответствии с Регламентом Государственной Думы, вместе с тем выходит за пределы указанного нормативного акта. Депутатские объединения пользуются в своей деятельности иными полномочиями и формами работы, которые по сути служат проявлением их политической природы и вряд ли подлежат дополнительной регламентации [21].
Среди полномочий можно выделить следующие группы: - полномочия в сфере законотворческого процесса; - полномочия, связанные с реализацией компетенции Государственной Думы, определенной в Конституции Российской Федерации; - организационные полномочия (формирование руководящих органов парламента); - полномочия по подготовке и решению процедурных вопросов; - иные полномочия (деятельность по участию в предвыборных кампаниях).
Не следует рассматривать лоббистскую деятельность депутатских объединений. Государственная Дума является одним из тех федеральных органов власти, который принимает решения, затрагивающие интересы как отдельных граждан, так и различных слоев населения, регулирует отдельные виды деятельности на государственном уровне. В этой палате парламента в условиях неразвитого рынка лоббистских услуг большая часть функций по осуществлению организованного давления переходит к внутрипарламентским группам. Права и возможности, предоставленные им Регламентом Государственной Думы, депутатские объединения могут использовать в лоббистских целях - для продвижения того или иного законопроекта, для обсуждения того или иного вопроса. Учитывая то, что в высшем законодательном органе страны наблюдается тенденция к увеличению числа «партийных» и уменьшению числа «беспартийных» депутатов, напрашивается вывод о возможном возникновении ситуации, уже отмеченной еще исследователями парламентаризма: превращение парламента из инструмента выработки «общего мнения нации» в арену столкновения лоббируемых частных интересов и сговора между ними.[22]
Деятельность депутатских объединений осуществляется в следующих формах: - комитеты и комиссии Государственной Думы; - внефракционные депутатские объединения: - иные формы работы . В Государственной Думе 6-го созыва представлено 4 парламентские фракции: Единая Россия, КПРФ, Справедливая Россия и ЛДПР. Рассмотрим сравнительные показатели законотворческой деятельности этих партий.
Как уже было сказано, таблица с относительными показателями законотворческой деятельности депутатов различных думских фракций является более информативной, поскольку очевидно, что фракция из 100 человек будет производить больше законов, чем фракция из 10 человек, а средний показатель на 1 человека для каждой фракции это уже более объективный параметр.
Строка «подписанные Президентом РФ» ранжирует фракции по степени лояльности власти. А строка «отклоненные ГД», наоборот - свидетельствует об оппозиционном настрое. Это очевидно.
Регламентом Государственной Думы депутатские объединения наделены целым рядом полномочий, которые можно рассматривать как гарантии парламентской деятельности политических партий.
Вместе с тем, опыт деятельности депутатских объединений в Государственной Думе показывает, что эффективность работы данных парламентских структур на сегодняшний день недостаточно исследована, в том числе и с позиций комплексного подхода. Недостаточно урегулирован статус депутатских объединений: в федеральных законах отсутствуют нормы, регламентирующие основы создания, функционирования и прекращения деятельности фракций и депутатских групп. Существуют проблемы и в их деятельности (пределы действия партийной дисциплины в отношении депутатов, практика выхода из одного депутатского объединения и вхождения в другую фракцию или группу и другие вопросы, требующие теоретического осмысления).
Анализ федерального законодательства о деятельности депутатских объединений показывает, что оно пробельно в отношении вопроса регламентации депутатских объединений. Специальных законов в настоящее время нет, отсутствуют и какие-либо нормы в действующем Федеральном законе «О политических партиях», в котором нет упоминания на депутатские объединения как органы партии в парламенте, хотя именно этот закон содержит правовые предпосылки для регулирования статуса фракций. Так, например, в преамбуле Федерального закона говорится о том, что предметом регулирования закона являются общественные отношения, возникающие, в том числе, и в связи с особенностями деятельности политических партий.
Очевидна необходимость дополнительной законодательной регламентации статуса депутатских объединений в части оснований их создания, прекращения деятельности, обеспечения баланса между партийной принадлежностью депутата и статусом депутата Государственной Думы как представителя народа.
Важно исследовать основы партийного представительства в высшем законодательном органе страны с использованием исторического, современного российского и зарубежного опыта, оценить достоинства, а также учесть недостатки этого элемента парламентаризма в России.
Заключение
В заключение следует отметить, что депутатские объединения, представляющие собой политические объединения (в виде фракций и депутатских групп) являются неотъемлемым признаком социально-политической жизни правового государства, важным звеном в структуре демократических парламентов.
Статус депутатских объединений: их природа, место в системе общественных отношений, полномочия и формы их реализации непосредственно связан с понятием и признаками политической партии, принципами народного представительства, системой депутатского мандата.
Несмотря на общепризнанное понимание фракции как группы членов политической партии, проводящей ее политику в парламенте, в практической деятельности этого вида депутатских объединений в высших законодательных органах современных демократических государств происходит отход от основных принципов понятия «фракция», поскольку существуют особенности в порядке формирования и функционирования фракций.
Россия относится к числу государств, регулирующих статус депутатских объединений на уровне регламента палаты парламента. Статус депутатских объединений как структурных элементов парламента предопределяется взаимосвязью с деятельностью политических партий, принципами народного представительства. Парламентские фракции являются государственно-правовой формой деятельности политических партий.
Депутатские объединения в Государственной Думе имеют общие и особенные признаки. Общими признаками являются: политическая основа формирования, единообразие цели объединения, обязательность регистрации, наличие внутренней структуры и регламента, преимущества по сравнению с депутатами, не вошедшими в объединения. Особенными признаками являются: для фракции - обязательность создания, партийная основа объединения, нерегламентированная численность; для депутатской группы - добровольность создания, формирование депутатами, не вошедшими во фракции, численные ограничения по количеству депутатов при создании и прекращении деятельности. Основными полномочиями депутатских объединений являются полномочия в сфере законотворческого процесса; организационные (формирование руководящих органов парламента), и примыкающие к ним полномочия по подготовке и решению процедурных вопросов; иные полномочия (деятельность по участию в предвыборных кампаниях).
Полномочия депутатских объединений по сфере их приложения очень обширны, подразделяются на несколько групп и реализуются депутатскими объединениями в комитетах и комиссиях Государственной Думы, в межфракционных депутатских объединениях, при взаимодействии с другими органами государственной власти, организации семинаров, "круглых столов" и в иных формах.
Что касается внутренней организации фракций и депутатских групп, то в целом депутатские объединения дублируют модель организации самой Государственной Думы. Основополагающими документами в деятельности депутатского объединения является Регламент Государственной Думы и регламент (положение) фракции или группы, в нормах которого часто прослеживается влияние партийных норм (членство в объединениях, принципы голосования и принятия решений, внутригрупповая дисциплина).
Список используемой литературы:
I Нормативные акты:
1. Конституция Российской федерации. Принята на всенародном референдуме 12 декабря 1993г. М., 2014. (с измен. и доп. от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ)
2. Федеральный закон от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (с измен. и доп. от 21 июля 2014 г. № 216-ФЗ)
3. Федеральный закон от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (с измен. и доп. от 1 декабря 2014 г. № 419-ФЗ)
4. Федеральный закон от 27 декабря 2005 г. № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации»(с измен. и доп. от 7 мая 2013 г. № 88-ФЗ)
5. Федеральный закон от 3 декабря 2012 г. № 229-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»(с измен. и доп. от 1 декабря 2014 г. № 417-ФЗ)
6. Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»(с измен. и доп. от 4 ноября 2014 г. № 341-ФЗ)
7. Федеральный закон от 7 мая 2013 г. № 77-ФЗ «О парламентском контроле» (с измен. и доп. от 4 ноября 2014 г. № 330-ФЗ)
8. Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30 января 2002 г. № 33-СФ «О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» (с измен. и доп. от 9 ноября 2014 г.№ 530-СФ)
II. Литература
9. Авдеев Д.А. Принцип разделения властей как способ организации власти / Под. ред. М.С. Матейковича // Разделение властей в современной России: проблемы и перспективы. Материалы Всероссийской научно-практической конференции 21-22 октября 2018 года. - Тюмень, 2012.
10. Авакьян С.А. Какая избирательная система лучше? // Российская Федерация сегодня. 2011. № 2.
11. Анчуткина Т.А. Правовой статус депутатских объединений в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации. Дисс…. канд. юрид. наук. М., 2013.
12. Баглай М.В. Малая энциклопедия конституционного права / М.В. Баглай, В.А. Туманов. - М., 2013.
13. Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для юридических вузов и факультетов. М.: Издательская группа ИНФРА; М-НОРМА, 2013.
14. Барабанов М.В.. Партии и многопартийность в современной России: возникновение, основные тенденции развития. М., 2014.
15. Варлен М.В. Статус депутата в решениях Конституционного Суда Российской Федерации // Представительная власть XXI век. 2012.№ 7-8.
16. Волкова Е.А. Изменение регламентов палат российского парламента: cui prodest? // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 5.
17. Голосов Г.Н., Шевченко Ю.Р. Стратегии переизбрания инкумбентов на думских выборах / Под ред. В. Гельмана, Г. Голосова, Е.М. Мелешкиной. М.,2012.
18. Гранкин И.В. Парламент России / И.В. Гранкин. - изд. 2-е, доп. - М.,2011.
19. Григорьева, И. В. Теория государства и права : учебное пособие / И. В. Григорьева. – Тамбов :Изд-во Тамб. гос. техн. ун-та, 2013.
20. Добрынин Н.М. Федерализм: историко-методологические аспекты. - Новосибирск: Наука, 2012.
21. Закс В.А. Российский парламент как орган сословного представительства / В.А. Закс // Свободная мысль. 2012. № 4.
22. Конституция Российской Федерации: Проблемный комментарий / Отв. ред. В.А. Четвертин. - М., 2012.
23. Комментарий к Конституции Российской Федерации /Под общ. ред. В. Д. Карповича М.: Юрайт-М; Новая Правовая культура, 2013.
24. Колесников Е.В., Пажетных Д.В. Актуальные вопросы парламентского иммунитета членов верхних палат Парламента (на примере Российской Федерации, Франции, ФРГ) // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 4.
25. Линецкий А.В. Российские институты политического представительства в условиях радикальных общественных трансформаций. Опыт сравнительного анализа. - СПб.: Изд-во Санкт-Петерб. ун-та, 2012.
26. Лукьянов А.И. Парламентаризм в России (вопросы истории, теории и практики): курс лекций. - М.: НОРМА; ИНФРА-М, 2012.
27. Махачев Г.Н. Историко-правовые проблемы развития российского парламентаризма: дисс. ... д. юр. н. - Владимир, 2012.
28. Медушевский А.Т. Размышления о современном российском конституционализме. - М., 2014.
29. Парламентаризм в России. Федеральное Собрание 1993-1995 гг. Государственная Дума Совет Федерации первого созыва. - М., 2013.
30. Романов Р.М. Понятие и сущность парламентаризма / Р.М. Романов // Социально-политический журнал. 2012. № 4.
31. Сатаров Г.В. Вызовы российского федерализма.М.,2013.
32. Сафонов Е.В. Федерализм в государственном строе России: Конституционно-правовые аспекты. - Саратов: Научн. книга, 2013.
33. Сомов М Д. Разделение власти: российский федеральный аспект. М., 2014.
34. Чиркин, В. Е Публичная власть в современном обществе / В. Е. Чиркин // Журнал российского права. 2013. № 7.
35. Фоменко С.С. Институт парламентаризма в современной России: факторы и тенденции развития: дисс. ... канд. полит. наук. - Елец, 2011.
36. Шевцов В. С. Разделение властей в Российской Федерации. - М., 2014.