 |
|
В правовой системе России
I. Административное право – самостоятельная и базовая отрасль права.
II. Сущность административного права. Определения и основные категории.
III. Административное право как отрасль права, как учебная дисциплина и как наука.
I. Рассматривая первый вопрос, студент должен вспомнить, что еще в теории государства и права выдающийся теоретик права С.С. Алексеев сгруппировал все отрасли права, среди которых в числе базовых отраслей выделил такие, как конституционное, гражданское, административное и уголовное право. В число основных признаков, определяющих самостоятельность любой отрасли права, им были включены:
1) наличие собственного предмета и метода правового регу-лирования;
2) наличие собственных институтов соответствующей отрасли;
3) кодификация отрасли (последний признак в теории права отмечен как факультативный – дополнительный, которого может и не быть).
Давая правовую характеристику отрасли «Административное право» в соответствии с названными признаками, следует сказать, что она обладает самостоятельным предметом и методом, поскольку предметом административного права являются своеобразные государственные управленческие общественные отношения, регулируемые нормами данной отрасли, возникающие, развивающиеся и прекращающиеся вследствие осуществления деятельности специальных органов государственной власти с целью реализации государственных властных полномочий при осуществлении функций государственного управления.
Вторым признаком, характеризующим самостоятельность отрасли «Административное право», является то, что в ней можно выделить собственные самостоятельные правовые институты, совокупность которых образует рассматриваемую отрасль. Среди основных самостоятельных институтов административного права можно назвать такие, как институт административной ответственности, государственной службы, административно-правового статуса субъ-ектов административного права, административного принуждения и ряд других, как входящих в состав уже названных основных институтов данной отрасли, так и вновь формирующихся, например институт миграционного права.
Третьим признаком является формирующаяся кодификация рассматриваемой отрасли. К числу кодифицирующих данную отрасль актов следует отнести законодательные акты, регулирующие отдельные направления и самостоятельные сферы административных правоотношений. К таким, безусловно, относятся, например, Кодекс об административных правонарушениях РФ, федеральные законы, регулирующие правоотношения в сфере государственной службы и миграционных процессов, а также ряд других.
Необходимо отметить и то, что административное право тесно взаимодействует с другими отраслями российского права: конституционным (государственным), трудовым, уголовным, гражданским, международным. Значительная часть отношений, отнесенных к предмету финансового, земельного, природоохранительного, предпринимательского, торгового, хозяйственного права, регулируется нормами административного права и свойственными ему правовыми средствами. Необходимо представлять и масштабность действия норм административного права, которые своим регулирующим назначением охватывают все уровни государственного управления (федеральный, республиканский, региональный, ведомственный и т.д.).
Помимо регулирующего значения, служебная роль администра-тивного права проявляется и в его правоохранительном значении.
Как самостоятельная отрасль правовой системы России административное право представляет собой совокупность правовых норм, которыми регулируются общественные отношения, непосредственно связанные с государственно-управленческой деятельностью, т.е. с организацией и функционированием системы исполнительной власти на всех национально-государственных и территориальных уровнях Российской Федерации. Такого рода отношения, весьма многообразные по своему характеру, и составляют предмет административного права.
Не все общественные отношения, являющиеся по своей природе управленческими, могут быть отнесены к предмету администра-тивного права, а лишь те, в которых непосредственно выражается публичный интерес (государственная управляющая воля).
При рассмотрении данного вопроса следует обязательно обратиться к учебникам и учебным пособиям таких авторов, как Ю.М. Козлов, Б.Н. Габричидзе, А.Г. Чернявский, Ю.А. Дмитриев и др.
II. Раскрывая сущность административного права, мы исходим из того, что к ней можно подойти с различных сторон, например как со стороны изучения определений (понятий), так и в плане рассмотрения того, что и как регулирует отрасль «Административное право», т.е. со стороны ее предмета и метода.
Административное право следует рассматривать как одно из многих правовых явлений, которое не может быть понято без рассмотрения его научных юридических понятий, выраженных в юридических определениях. В связи с этим большое значение для понимания сущности права вообще и административного права в частности имеет формирование понятийного аппарата, а также его толкование. Сущность права, в том числе административного, не может рассматриваться без учета знаний, понимания и толкования имеющихся юридических понятий отрасли права.
В.Е. Севрюгин отмечает, что административное право, как и любая отрасль права, в том числе и правовая наука в целом, не может существовать без разработанной, развитой системы понятий (понятийного аппарата), составляющих ее содержание и характеризующих сущность[1].
Необходимо сказать, что отечественная административно-правовая теория в изучении сущности своей отрасли всегда исходила преимущественно из нормативного подхода – узкого, называемого в науке положительным правом или юридическим позитивизмом. Административное понимание сущности права отражается в анализе современных определений (понятий) этой отрасли.
Так, по определению, сформулированному еще в 1929 г. известным ученым-юристом В.Л. Кобалевским, административное право есть совокупность норм, регулирующих государственную деятельность в области управления и вытекающие из этой деятельности юридические отношения между властью и гражданами[2].
Ю.М. Козлов, рассматривая административное право в разные исторические периоды, всегда понимал под ним совокупность административных норм.
А.П. Коренев определял административное право как систему юридических норм, регулирующих общественные отношения в сферах государственного управления и управленческого характера[3].
В.Е. Севрюгин рассматривает административное право как составную часть правовой системы, которая состоит из правил пове-дения (совокупности правовых норм), установленных государством и предназначенных для регулирования общественных отношений в сфере государственного управления[4].
Несколько отличным от остальных является взгляд Г.А. Туманова, который под административным правом понимает совокупность правовых (юридических) норм и институтов, регулирующих исполнительную, распорядительную и текущую внутриорганизационную и внешненаправленную управленческую деятельность государственных органов (должностных лиц), а также участвующих в государственном управлении общественных организаций, трудовых коллективов и разрешенных государством самодеятельных формирований граждан[5].
Отметим в связи с этим мнение Д.Н. Бахраха, который подчеркивает, что «административное право, если быть точным, регулирует не деятельность, а отношения, возникающие при этом»[6].
В то же время французский ученый Ж. Ведель под администра-тивным правом понимает право администрации, совокупность норм, регламентирующих деятельность администрации[7]. Д.Н. Бахрах критикует определение административного права, предложенное Ж. Ведель, как очень общее и не совсем правильное[8].
В.В. Лазарев отмечает предпочтительность широкого определения права. «Широкие определения хороши тем, – пишет ученый, – что они ориентируют на рассмотрение жизни права в правоотношениях, правосознании, правоприменительных актах, субъективных правах»[9].
Определение административного права, предложенное В.А. Юсуповым, на наш взгляд, необходимо рассматривать как прорыв к более широкому пониманию его сущности. Советское административное право ученый определяет как систему общественных отношений, выражающих управленческую волю. Эти отношения, по его мнению, создают устойчивые системы связей (юридические формы), которые способны обеспечить, например, охрану социальных процессов и др.[10]
Ю.А. Тихомиров определяет административное право как отрасль, которая регулирует вопросы организации и деятельности разветвленного аппарата управления, т.е. всех звеньев системы органов исполнительной власти, а также управленческий разрез всех сфер экономического и социального развития[11].
Несколько позднее Ю.А. Тихомиров уточнит свою позицию и определит административное право как систему правовых норм, издаваемых органами исполнительной власти и другими органами для организации и функционирования государственного управления, регулирования функционально-юридических режимов, обеспечения юрисдикционно-охранительной деятельности и участия граждан[12].
Несмотря на то что основной позицией при определении административного права остается узкий нормативный подход, все чаще появляются отдельные высказывания в пользу широкого подхода в определении административного права. Это находит свое подтверждение в понятиях (определениях) даже тех ученых, которые уже высказались в пользу узконормативного подхода в отношении данного вопроса. Объяснить эту ситуацию, думается, возможно тем, что осталась определенная недосказанность вследствие все того же узконормативного подхода, строгие рамки которого, а также политический аспект (условия) того времени, в котором развивались взгляды ученых-административистов, не позволили им дать более глубокую трактовку.
Несмотря на критику широкого (или «общего») понимания административного права, сам Д.Н. Бахрах все же больше придерживается как раз широкого подхода. Так, например, он высказывает мысль о том, что «административным правом регламентируется основная – властная – деятельность государственной администрации и тесно связанная с нею работа по заключению и исполнению административных договоров (соглашений о разграничении полномочий, контрактов о военной службе и др.)»[13]. По его мнению, природа отрасли административного права состоит и в том, что оно регулирует порядок осуществления деятельности государственной администрации[14].
Административное право – это юридическая форма, правовая модель структуры и деятельности публичной исполнительной власти, а также нового для России вида правосудия – административного[15].
Рассматривая сущность административного права, нельзя исходить только из узконормативного подхода. Наиболее оптимальный путь понимания сущности права – это интегративный подход, использующий все достижения юридической науки.
Другим подходом в раскрытии сущности следует считать предметный подход к изучению административного права.
В теории отечественного административного права было принято рассматривать сущность данной отрасли опосредованно – через призму сущности государственного управления, посредством изучения ее предмета (особенности управленческих отношений), метода и системы. Об этом свидетельствуют многие учебники по административному праву прошлых лет.
Истоки такого подхода, по мнению Ю.Н. Старилова, уходят в те времена, когда административное право еще являлось составной частью государственного права Германии, которое, используя достижения полицейской науки, пыталось привнести в сферу изучения своего предмета управленческие категории, т.е. материю, составляющую предмет управления. Целью подобного подхода в развитии науки административного права явилось полное описание реального функционирования управления[16]. В России начало развития управления как осмысленной государственной функции связывают именно с построением полицейского государства[17], эпоха которого продлилась, по утверждению историков-правоведов И.Д. Беляева и Ф.В. Тарановского, с начала XVII до середины XIX столетия.
В этой связи, подчеркивая специфику регулирования общественных отношений административным правом, Ю.М. Козлов обра-щает внимание на то, что особенности административно-правового регулирования вытекают из сущности государственно-управлен-ческой деятельности и предмета административного права[18].
В учебниках под редакцией профессора А.П. Коренева разных периодов издания подчеркивается, что поскольку предметом регулирования административного права в основном являются общественные отношения, складывающиеся в сфере государственного управления, то, прежде чем рассматривать сущность административного права, необходимо обратиться к изучению предмета его регулирования – государственного управления[19].
Г.А. Туманов – ученый-юрист, управленец – государственное управление определял как предмет административного права и административно-правового регулирования[20].
Все это свидетельствует о том, что научный взгляд на сущность административного права через призму сущности государственного управления и особенностей государственных управленческих отношений длительное время являлся приоритетным в теории административного права. Вопрос же о том, в какой мере понимание сущности административного права опосредованно по отношению к сущности государственного управления, на наш взгляд, еще требует серьезного исследования учеными-правоведами.
О том, что сегодня вызывает сомнение правильность прежних подходов в определении предмета административного права, пишет С.Д. Князев. Он констатирует, что мнения всех ученых сходятся в том, что разработанные наукой советского административного права прежние представления о предмете и системе административно-правовых норм нуждаются в существенной корректировке[21].
Третьим подходом в исследовании сущности административного права следует назвать изучение категориального аппарата данной отрасли. Важное место в развитии отрасли административного права занимает совершенствование категории «общественный порядок», которая, эволюционируя политически и юридически, имеет названия «правопорядок» и «безопасность», в том числе «общественная безопасность». В этой связи важно вспомнить, что одной из сторон сущности римского понимания права (ius) соответствует понятие «правовой порядок».
Схема, представляющая развитие категории «общественный порядок», а вместе с ней и отрасли «Административное право», представлена в приложении к настоящему учебно-методическому пособию (см. рис. П.1).
III. При рассмотрении вопроса о соотношении понятий «отрасль административного права», «наука административного права» и «курс административного права» студентам следует обратиться к пояснительной записке и методическим указаниям, изложенным в программе курса, где раскрываются цели и задачи курса «Административное право». Различия в названных понятиях заключены как в целях, так и в методах и предмете изучения. В связи с этим важно понимать, что административное право, как отмечено известным ученым Ю.М. Козловым, есть слагаемое категорий: АП как отрасль российского законодательства; АП как область юридической науки; АП как учебная дисциплина.
Тема 2. Предмет и метод отрасли «Административное право»
I. Понятие предмета административного права и его значение.
II. Основные точки зрения ученых на предмет администра-тивного права.
III. Метод административного права и его роль в разграничении правоотношений.
I. Изучение вопроса «Понятие предмета административного права и его значение» начинать, на наш взгляд, следует с обращения к учебникам Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова, А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, Ю.А. Дмитриева, Б.Н. Габричидзе, А.Г. Чернявского, Н.М. Конина, Н.Ю. Хаманева. Этими авторами дается наиболее развернутое понимание предмета административного права. Так, по мнению Б.Н. Габричидзе и А.Г. Чернявского, под предметом административного права понимается совокупность общественных отношений, складывающихся в процессе организации и деятельности исполнительной власти.
Наиболее привлекательным и полным, на наш взгляд, является понятие предмета административного права, которое дается Ю.А. Дмитриевым, А.А. Евтеевой и С.М. Петровым. По их мнению, предмет административного права составляют общественные отношения, носящие организационно-управленческий характер, т.е. отношения, направленные на управление какими-либо общественными процессами или явлениями с целью их организации, приведения в стабильное в функциональном смысле состояние.
Говоря о значении предмета административного права, следует отметить, что его определение позволяет отграничивать правоотношения одной отрасли от другой. Предмет административного права указывает на особенность правоотношений, возникающих, развивающихся и прекращающихся в сфере осуществления деятельности органов исполнительной власти и их государственных служащих. Учитывая, что главной составляющей предмета администра-тивного права, его ядром, как отмечает Д.Н. Бахрах, является система отношений публичной администрации с гражданами и их организациями, публичная административная деятельность и возникающие при этом отношения имеют большое значение для реализации прав и обязанностей граждан. Как отмечает Н.Ю. Хаманева, вопрос о предмете административного права приобрел особую значимость в связи с теми изменениями, которые произошли в нашем обществе, государстве.
II. Вопрос о предмете административного права нельзя глубоко изучить без рассмотрения основных точек зрения ученых. Представляя различные взгляды на предмет административного права, необходимо учитывать не просто позиции различных школ административного права, но и те изменения, которые произошли в обществе и государстве за последнее время.
К 90-м гг. в науке административного права утвердились две основные точки зрения на предмет административного права, к приверженцам которых следует отнести представителей московской и екатеринбургской (бывшей свердловской) школ административного права – Ю.М. Козлова и Д.Н. Бахраха.
Ю.М. Козлов в состав предмета административного права ранее включал три группы правоотношений:
а) возникающие в ходе осуществления органами государственного управления исполнительной и распорядительной деятельности;
б) возникающие в связи с осуществлением органами власти и прокуратуры внутриорганизационной деятельности управленческого характера;
в) возникающие в связи с осуществлением негосударственными организациями некоторых функций государства от имени государства[22].
Д.Н. Бахрах предмет административного права определял как состоящий из двух частей:
а) внутриаппаратные отношения;
б) взаимоотношения административной власти с предприятиями, учреждениями, организациями любых организационно-пра-вовых форм, с гражданами[23].
Однако проблему предмета административного права, в связи с принятием в декабре 1993 года Конституции Российской Федерации, пришлось пересматривать и решать на качественно иной законодательной основе, применительно к иным экономическим, соци-альным и политическим условиям жизни общества и российской государственности.
Как отмечает В.И. Ивакин, в период, бурного процесса реформирования административного законодательства, обусловленного коренными социально-экономическими изменениями[24], появления в этой связи новых научных разработок в области административного права и его предмета многое изменилось и объективно потребовало связанных с этим новых изысканий.
Отличными от других точек зрения выглядят основные положения о предмете административного права, представленные в середине 90-х гг. учеными саратовской школы административного права В.М. Манохиным, Ю.С. Адушкиным, З.А. Багишаевым. В содержание предмета административного права названные ученые включали следующие три группы общественных отношений, регулируемых нормами административного права и имеющих отношение к государственной власти:
а) основная деятельность – организация и деятельность государственной власти, т.е. та часть общественных отношений, которая осуществляется исполнительной властью и которая по своей сути является частью исполнительно-распорядительной (без отношений договорного типа);
б) вспомогательная деятельность – это внутриорганизационные отношения и внутриорганизационная деятельность, которая является вспомогательной по отношению к основной деятельности соответствующей системы органов;
в) контрольная деятельность – обязательная функция в структуре компетенции исполнительной власти любого управленческого органа[25].
В последующем К.С. Бельский в состав предмета административного права включает:
а) государственно-управленческие отношения, осуществляемые администрацией органов исполнительной власти;
б) полицейские отношения, осуществляемые соответствующими правоохранительными органами;
в) отношения в области административной юстиции, осуществляемые судебными органами[26].
По мнению С.Д. Князева, предмет административного права составляют а) государственно-управленческие и б) муниципально-управленческие отношения[27].
В сложившихся условиях, учитывая изменения последних лет в российском законодательстве, в том числе административном, Ю.М. Козлов пересматривает свои взгляды на предмет административного права, в состав которого по-прежнему включает три группы, но уже несколько измененных правоотношений, складывающихся и возникающих:
а) в процессе непосредственной реализации задач, функций и полномочий исполнительной власти;
б) в процессе деятельности субъектов законодательной (представительной) и судебной власти, а также органов прокуратуры;
в) с участием субъектов местного самоуправления.
Учитывая изменения в общественной жизни России и глубокие реформы в структурах власти, проводимые в последние годы в стране, Д.Н. Бахрах две части своего предмета административного права (внешние и внутриаппаратные отношения) также дополняет третьей, включающей группу отношений судов (судей) с другими участниками административного производства (административное судопроизводство). При этом ученый в составе предмета администра-тивного права выделяет пять групп общественных отношений, основанных на использовании власти[28].
Следуя логике рассуждений Д.Н. Бахраха о том, что «административное право регулирует общественные отношения в регулятивной и охранительной административной деятельности»[29], учитывая конституционные приоритеты прав и свобод граждан, а также предположение К.С. Бельского о возможном функциональном структурировании предмета административного права, мы также предлагаем свое видение его состава, включающего:
а) административно-правовую регламентацию общественных отношений, складывающихся в процессе осуществления административной деятельности и установления административного правопорядка;
б) нормативно-правовую исполнительную и организующую деятельность административных органов власти (внешнюю и внутриаппаратную), направленную на выполнение стоящих перед ними задач и обеспечивающую реализацию прав и свобод граждан в условиях правопорядка;
в) охранительную деятельность административных органов власти и судов, направленную на обеспечение безопасности, защиту и восстановление прав граждан, защиту материальных и духовных ценностей общества, защиту государственных интересов, охрану правопорядка.
III. Вопрос о методе административного права, так же как и о предмете отрасли, в научных кругах носит достаточно дискуссионный характер. В частности, об этом писал Ю.М. Козлов, по мнению которого до сих пор обнаруживаются два принципиально различных подхода к пониманию содержания методов: 1) либо каждая правовая отрасль помимо предмета имеет и свой собственный метод; 2) либо все отрасли права используют в регулятивных целях единые правовые средства, заложенные в самой природе права. Предпочтительной, по мнению автора, представляется вторая позиция, согласно которой любая отрасль российского права использует в качестве средств правового регулирования следующие три юридические возможности (способа): предписание, запрет, дозволение. Они в своей совокупности и составляют содержание средств правового воздействия на общественные отношения.
И все же мы позволим себе не согласиться с мнением выдающегося ученого, хотя бы потому, что понятия «правовое регулирование» и «правовое воздействие» имеют, на наш взгляд, большое различие, а способы их правового регулирования и правового воздействия (совокупность которых образует метод) также должны различаться.
В этой связи интересно и своевременно в плане дискуссии будет упомянуть статью А.А. Демина «Административно-правовой метод: соотношение с другими методами правового регулирования»[30]. Нам представляется, что вся полемика по поводу метода административного права развивается на почве непонимания того, что способы административно-правового регулирования и методы административной деятельности органов государственной исполнительной власти являются различными, и их смешение учеными не позволяет прийти к единому правопониманию. Объединение тех и других приведет, на наш взгляд, к представлению особого метода административно-правового воздействия, имеющего свою собственную структуру и содержание.
В заключение следует отметить, что если предмет показывает, что и какие отношения подлежат правовому регулированию, то метод должен отражать, как и каким образом эти отношения регулируются, а также как реализуется компетенция органов государственной власти и полномочия их государственных служащих.
В современной учебной литературе чаще в качестве единого метода административного права рассматривают метод административного, или властного, предписания. Таким образом, как отмечает Н.Ю. Хаманева, административно-правовой метод предписаний связывается с властной природой государственного управления, которая определяет неравенство сторон регулируемых общественных отношений. Именно в этих условиях одна сторона, которая действует юридически властно, может что-то приказать другой стороне. Эти отношения строятся по принципу «власть – подчинение».
Тема 3. Система, принципы и источники