 |
|
Административного права
I. Система отрасли административного права.
II. Принципы отрасли административного права и их значение.
III. Источники отрасли административного права.
I. Рассматривая вопрос о системе административного права, следует отметить, что в отечественной юридической науке существуют различные взгляды на понятие «система административного права».
С общетеоретических позиций система любой отрасли права представлена следующей конструкцией: отрасль права – подотрасли – правовые институты – правовые нормы.
Система административного права – это совокупность взаимосвязанных административно-правовых институтов и норм.
Административно-правовой институт есть совокупность однородных и относительно обособленных административно-право-вых норм, регулирующих определенную группу управленческих отношений. Административно-правовые институты – важнейшая часть общей системы административного права. В современный период в теории административного права происходит теоретическое переосмысление всего массива действующих административно-правовых норм. Сложилось представление об основных группах административно-правовых норм, которые в учебной литературе представлены либо как общая и особенная части, либо по-другому.
В науке административного права в подходах к определению системы административного права, так же как и в вопросах его предмета и метода, существуют различные взгляды. Так, например, А.П. Коренев считает, что административное право состоит из трех частей (общая, особенная и административная юрисдикция), каждая из которых представляет собой группу относительно взаимосвязанных между собой административно-правовых отношений.
Учеными в области административного права предпринимаются попытки так или иначе классифицировать административно-правовые нормы на соответствующие группы, что также способствует систематизации административных правоотношений. Так, например, представителями саратовской школы административного права В.М. Манохиным, Ю.С. Адушкиным, З.А. Багишаевым все нормы административного права классифицированы:
1) по масштабу действия – на нормы общей, особенной и специальной части;
2) по признаку родства – на правовые институты;
3) по содержанию – на материальные и процессуальные нормы.
Д.Н. Бахрах все нормы административного права классифицирует:
1) по целевому назначению – на регулятивные нормы; содержащие правила созидательной деятельности; охранительные; обеспечивающие защиту, охрану отношений;
2) по методу воздействия на поведение субъектов – на обязывающие, запрещающие, уполномочивающие, рекомендующие и поощряющие нормы;
3) по пределу действия норм – на общеобязательные (федеральные и субъектов РФ) и внутриаппаратные;
4) по уровню обобщенности – на общие и специальные нормы;
5) по субъектам (адресатам) – на нормы государственных и негосударственных органов, граждан и иных субъектов.
В теории административного права к основным административно-правовым институтам в первой группе относят: институт принципов административного права; институт административно-правовых статусов; институт правовых форм и методов реализации компетенции органов исполнительной государственной власти и их государственных служащих; институт административного принуждения и административной ответственности; институт административного процесса; институт законности в административно-право-вых отношениях. Во вторую группу институтов административного права обычно включают институты, относящиеся к особенной части административного права (например, институт управления обороной, институт социально-культурного управления и др.).
II. Изучая вопрос о принципах административного права, на наш взгляд, следует обратиться к учебникам следующих авторов: А.П. Коренева[31], Ю.А. Дмитриева, А.А. Евтеевой, С.М. Петрова[32], А.П. Алехина, А.А. Кармолицкого[33].
О современных принципах административного права России говорится в статье профессора С.Д. Князева в журнале «Правовая политика и правовая жизнь»[34]. Автор пишет, что бурный процесс реформирования административного законодательства, обусловленный коренными социально-экономическими изменениями, затронувший все сферы жизни российского общества и государства, ставит перед наукой административного права задачу формулирования принципов нового административного права Российской Федерации. Вопрос о принципах современного российского административного права приобретает особую значимость в административно-правовой науке. Его принципы, во-первых, служат одним из ключевых идентификационных признаков, свидетельствующих о самостоятельном статусе административного права в системе российского права; во-вторых, выполняют роль основной несущей конструкции, опорного каркаса правового регулирования государственно-управленческих отношений, являющихся главной составляющей предмета административного права; в-третьих, предопределяют квинтэссенцию метода правового регулирования, характерного для данной отрасли права, а тем самым и для специфического правового режима, складывающегося именно на базе особых, присущих только административному праву принципов; в-четвертых, задают вектор развития административного права и законодательства, указывая наиболее приемлемые и социально востребованные параметры формирования и функционирования публичной (государственной и муниципальной) администрации, отвечающие интересам граждан и иных «потребителей» результатов управленческой деятельности органов и должностных лиц исполнительной власти. Автором также отмечается, что проблематика административно-правовых принципов все еще не получила достаточно полного и всестороннего освещения в науке административного права и можно представить единичные работы, специально посвященные исследованию принципов административного права. К таким следует отнести работы А.П. Коренева[35], В.А. Юсупова[36], Ю.Н. Старилова[37]
Говоря о значении принципов административного права, каждый из ученых-правоведов высказывает собственное мнение. Так, по мнению М.И. Байтина, сущность и социальное назначение права раскрываются и конкретизируются прежде всего в его принципах и функциях. Принципы права – это исходные определяющие идеи, положения, установки, которые составляют нравственную и организационную основу возникновения, развития и функциониро-вания права[38].
Принципы права, пишет В.К. Бабаев, выражают главное, основное в праве, тенденции его развития, то, на что право должно быть ориентировано, устремлено[39].
При внешней декларативности, обращает внимание Ю.А. Тихомиров, принципы административного права имеют важное значение. Они служат теоретико-познавательным фундаментом отрасли и своего рода ценностным ориентиром для правотворчества и правоприменения в данной сфере[40].
По мнению С.Д. Князева, административное законодательство не может не учитывать базисных (фундаментальных) начал, задающих цели, функции, формы, методы и иные параметры деятельности государственной администрации[41].
Переходя непосредственно к уяснению понятий и содержания принципов административного права, следует обратиться к учебникам Ю.М. Козлова и Л.Л. Попова, А.П. Коренева, А.П. Алехина и А.А. Кармолицкого, А.Б. Агапова, Ю.Н. Старилова, Ю.А. Дмитриева, А.А. Евтеевой и С.М. Петрова.
Так, по мнению А.П. Коренева, принципы административного права есть основополагающие идеи, требования, выражающие сущность административного права. К числу основных его принципов автор относит: демократизм нормотворчества и реализации права; равенство граждан перед законом и правоприменителем; взаимную ответственность государства и личности; федерализм; гуманизм; законность[42].
А.П. Алехин в этой связи отмечает, что в административном праве Российской Федерации в прямой форме не установлены его общие и отраслевые принципы. Исключение составляют лишь законодательство о государственной службе, которое содержит их перечень применительно к данному институту, а также КоАП РФ, в котором имеются положения, закрепляющие принципы законодательства об административных правонарушениях. Основные принципы административного права, в том числе и сочетаемые с общеправовыми, указывает автор, могут быть выявлены путем анализа Конституции РФ и текущего законодательства. Принципы административного права получили свое закрепление и выражение в многочисленных нормах законодательства, закрепляющих прежде всего правовой статус личности в РФ, а также правовые основы организации и функционирования публичного управления. К числу не названных А.П. Кореневым принципов административного права А.П. Алехин относит: приоритета личности, ее прав и свобод; разделения осуществления государственной власти; единства системы исполнительной власти в Российской Федерации[43].
Все принципы административного права А.Ю. Дмитриев, А.А. Евтеева и С.М. Петров классифицируют, разделяя их на две группы: общие принципы административного права, к которым относят: законность, федерализм, приоритет личности, ответственность, гласность, и функционально-управленческие принципы: контроля, разделения властей, профессионализма и компетентности, иерархичности, специализации[44].
С.Д. Князев формулирует следующие принципы административного права Российской Федерации: социальная ориентация деятельности органов и должностных лиц публичной администрации; стабилизация управления и обеспечение эффективного общественного развития; детальная регуляция юридических процедур взаимоотношений граждан с субъектами исполнительной власти и защиты прав человека от произвола администрации; судебный контроль за деятельностью всех без исключения субъектов исполнительной власти; разграничение политической и административной составляющей публичной власти[45].
Как видим, в теории российского административного права не выработано единого подхода к перечню принципов административного права.
При изучении принципов административного права следует обратиться и к зарубежному опыту. Например, в учебнике «Административное право» А.Ю. Дмитриева, А.А. Евтеевой и С.М. Петрова[46] приводится пример представления системы принципов админи-стративного права французским ученым Г. Брэбаном. Достаточно всесторонне представлен опыт выработки принципов административного права в зарубежных странах в учебнике «Административное право зарубежных стран» под редакцией А.Н. Козырина и М.А. Штатиной[47].
III. Как отмечает Н.Ю. Хаманева, в российской системе права, тяготеющей к романо-германской правовой системе, в современных условиях основными источниками права являются нормативно-правовые акты – законы и подзаконные акты[48].
Вопрос об источниках административного права в учебной литературе представлен достаточно широко и полно. Изучая данный вопрос, можно обратиться к мнению многих ученых по этому вопросу. Достаточно подробно вопрос об источниках административного права изложен у Д.Н. Бахраха, А.П. Алехина, Н.М. Конина, Н.Ю. Хаманевой, Б.Н. Габричидзе, Ю.А. Дмитриева и др.
Так, Д.Н. Бахрах пишет, что в теории государства и права принято различать «источник права в материальном смысле» и «источник права в формальном (юридическом) смысле». Автором отмечается, что важнейшей особенностью отрасли является разнообразие и множество источников юридических норм[49].
По мнению Д.Н. Бахраха, источниками административного права являются акты государственных и муниципальных органов, в которых содержатся административно-правовые нормы. В источниках административного права автор видит четвертую важнейшую особенность отрасли административного права (наряду с ее предметом, методом, системой) – разнообразие и множество источников юридических норм[50].
Под источниками административного права Н.М. Конин понимает нормативные акты, содержащие в себе административно-правовые нормы[51].
Понимание источников административного права уточняет А.П. Алехин, у которого это нормативные правовые акты, не только содержащие нормы административного права, но и регулирующие отношения, составляющие предмет данной отрасли[52].
Ввиду большого различия и многообразия источников административного права многие ученые осуществляют их классификацию, сводя в основные группы.
Так, Д.Н. Бахрах предлагает все источники российского административного права поделить на два типа по признаку того, от кого они исходят (кто их принял): акты российских органов публичной власти и акты, принятые без участия или с участием российских органов публичной власти[53].
В построении иерархической системы источников администра-тивного права Н.Ю. Хаманева предлагает выделить три основные группы: нормативно-правовые акты, принятые на федеральном уровне; нормативно-правовые акты субъектов Федерации; международно-правовые источники административного права. Автор также отмечает, что в числе источников административного права следует учитывать отдельные нормативные правовые акты, действовавшие на территории России до вступления в силу Конституции РФ 1993 г., в части, не противоречащей Конституции РФ[54].
Увязывая изучение рассматриваемого вопроса с общеправовыми принципами российского права, Н.М. Конин отмечает, что существует три вида (формы) систематизации административного законодательства: кодификация, инкорпорация, хронологические издания источников административного права. Кодификация как высшая форма систематизации законодательства предполагает сведение административно-правовых норм в кодексы по различным административно-правовым институтам. Она заключается в таком упорядочении действующего законодательства, при котором перерабатываются, отменяются устаревшие и создаются новые, объединяемые кодексом правовые нормы. Инкорпорация административного законодательства представляет собой такую форму его упорядочения, когда нормативный материал объединяется по каким-либо вопросам в собрания, своды, сборники законодательства и систематизируется в них по определенным рубрикам и темам без какого-то кардинального изменения содержания имеющихся нормативных правовых актов. Хронологическая систематизация административного законодательства осуществляется в форме выпуска периодических изданий «Собрание законодательства Российской Федерации» и «Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации»[55].
При изучении вопроса об источниках административного права, на наш взгляд, следует обратиться к опыту зарубежных стран. В этой связи определенный интерес для студентов может представлять, например, работа А.К. Колибаб «Источники административного права Италии»[56].
Тема 4. Наука административного права
I. Понятие, предмет, задачи и система науки администра-тивноuj правf.
II. Методы и методология науки административного права.
I. Говоря в целом о науке административного права, следует подчеркнуть, что она является составной частью юридической науки и представляет собой совокупность научных представлений и теоретических положений об административном праве. Можно назвать не так много ученых, которые уделяют внимание административно-правовой науке.
Раскрывая первый вопрос, следует обратиться к трудам и учебникам ученых Д.Н. Бахраха, К.С. Бельского, А.П. Коренева, Н.М. Конина, В.Е. Севрюгина, Ю.Н. Старилова, В.С. Четверикова, Ю.А. Дмитриева и др.
Основная часть авторов сходятся в том, что административную науку следует представлять как систему теоретических взглядов, представлений, знаний и теоретических положений об отрасли административного права, предмете и методе его регулирования[57].
Предметом изучения науки административного права являются понятия государственного управления, его основных принципов и общественных отношений, регулируемых нормами административного права, их взаимосвязей и развития, источников и системы данной отрасли права.
Как отмечает Д.Н. Бахрах, у науки административного права более широкий предмет, чем у отрасли административного права. Науку административного права интересуют нормы и соответствующие им общественные отношения. Научный анализ административно-правовых явлений предполагает изучение их динамики, прошлого, выявление процессов их развития. Наука обязана заглядывать в будущее, давать рекомендации по совершенствованию структуры и деятельности государственной администрации, системы административно-правового регулирования. Наука ориентирована на выявление наиболее существенных признаков, связей административно-правовых явлений, принципов их функционирования[58].
Наука административного права призвана: анализировать общественные отношения в исполнительно-распорядительной сфере и системы регулирующих их административно-правовых норм; исследовать и обобщать закономерности правового регулирования организации деятельности органов исполнительной власти, иных органов государственного управления; изучать общие закономерности административно-правового регулирования, раскрывать их сущность, обобщать и распространять практику применения норм административного права.
Наука административного права, во-первых, изучает правовой статус субъектов и объектов государственного управления, вопросы административной ответственности, правовые формы и методы управления, способы обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении, сущность административного процесса и делопроизводства; во-вторых, разрабатывает научные проблемы, связанные с совершенствованием административно-правовых институтов и правовым опосредованием систем общего, отраслевого, межотраслевого государственного управления и местного само-управления.
В состав науки административного права К.С. Бельский вклю-чает: предмет науки, методологию науки, систему науки, научную терминологию и категории науки, отраслевую библиографию, историю науки. Основу состава науки административного права образуют: предмет, методология и система науки. Предмет науки административного права, по мнению ученого, является единым и складывается из трех основных частей: административно-правовых норм; административно-правовых категорий; практики применения норм административного права.
Основными задачами административно-правовой науки в литературе по административному праву называются: выявление проблем административного права, разработка новых понятий и принципов, исследование правового статуса органов государственной власти, местного самоуправления и их служащих, должностных лиц, изучение форм и методов правового регулирования и организации деятельности администраций, разработка и формирование новых административных институтов (административный процесс, административная юстиция и др.).
Говоря о системе науки административного права, К.С. Бельский отмечает, что представлены две основные системы: институ-циональная и отраслевая. Институциональная система представляет собой перенос гражданско-правовой схемы (субъекты, объекты, дей-ствия) в область административного права. Данная система группирует значительную часть правовых норм вокруг главных субъектов государственно-управленческих отношений. Отраслевая система группирует нормы административного права с учетом исключительно отраслевых аспектов государственного управления и выделяет такие институты, как, например, управление образованием, управление в сфере охраны общественного порядка, управление транспортом, управление связью, управление в сфере экологии и т.д. В последнее время особое значение приобрела административно-процессуальная система[59].
Система науки административного права, по убеждению А.П. Ко-ренева, определяется ее содержанием. Система строится на основе внутренней связи, существующей между административно-право-выми институтами. Однако система науки и система отрасли права по объему не совпадают. Система науки административного права охватывает более широкий круг вопросов, нежели система отрасли административного права[60].
По мнению Д.Н. Бахраха, система науки административного права включает знания не только о действующих нормах, но и о наиболее общих категориях (понятиях) административного права: предмете, методе, системе и принципах административного права, об исполнительной власти, ее признаках и функциях[61].
Между системой отрасли и системой науки административного права имеется органическая связь. В то же время полного их совпадения нет, поскольку наука административного права, кроме общих вопросов, исследует также закономерности развития админист-ративного права, ставит и решает другие теоретические проблемы. Вся система науки административного права по кругу изучаемых вопросов шире системы отрасли административного права.
II. Вопрос о методах и методологии науки административного права заслуживает пристального внимания в условиях пересмотра основных ориентиров отрасли административного права и ее главного предназначения – реализации прав и свобод граждан.
При изучении данного вопроса следует обратиться к понятийному аппарату и усвоить понятие метода вообще и разновидности методов.
Так, например, можно привести такое определение: метод – способ познания, исследования явлений природы и общественной жизни; прием, система приемов в какой-либо деятельности[62].
Система или совокупность методов познания, которые используются в конкретных юридических науках, составляет их методологическую основу и является методологией науки.
Существуют различные методы познания, используемые наукой. К ним относятся общенаучные и частнонаучные (специальные) методы познания. Об этих методах можно узнать, например, в учебнике «Административное право» В.С. Четверикова[63]. Методология, по мнению автора, – это учение о системе научных методов и средств познания объектов или явлений реального мира. Методологической основой науки административного права является совокупность общенаучных и частнонаучных методов и средств познания, с помощью которых исследуются закономерности, законы и особенности специфических отношений в отрасли административного права, процесс законотворчества и правоприменительной деятельности, а также изучаются категории, понятия и институты самой науки административного права.
В качестве основных в системе методов науки административного права К.С. Бельский выделяет: формально-догматический метод, метод конкретного социологического исследования, метод сравнительно-правового исследования, сравнительно-исторический метод. Содержание данных методов рассматривается в учебнике «Административное право» под редакцией Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова[64].
Характеристика методов исследования позволяет увидеть, что все они связаны между собой и имеют общее основание (объект, предмет, который исследуется).
Как отмечает Ю.А. Дмитриев, наука административного права служит основой для формирования учебного курса административного права, преподаваемого в высших учебных заведениях юридического профиля[65].
Основное назначение науки административного права, по мнению В.С. Четверикова, – на основе исследований предлагать методы и средства совершенствования системы деятельности органов исполнительной власти, государственного управления, органов местного самоуправления в их повседневной и непрерывной организации управления во всех жизненно важных областях и сферах государства и общества[66].
Среди функций (назначений) науки административного права в литературе выделяют такие, как: теоретическая (общая – способствовать развитию юридической науки), прикладная (разрабатывать рекомендации в конкретных областях государственного управления), учебно-воспитательная (способствовать развитию необходимых навыков, принципов поведения у граждан, государственных и муниципальных служащих, осознанию необходимости государственного регулирования социальных процессов).
Необходимо также отметить, что наука административного права связана с другими отраслями науки. Наиболее тесно она связана с наукой управления. Теоретические положения науки управления служат одной из методологических основ теории административного права.
Изучение рассматриваемой темы не может быть всесторонним и полным без экскурса в историю развития отрасли администра-тивного права. В связи с этим при подготовке доклада по теме «История и главные направления развития науки административного права» могут помочь учебники Д.Н. Бахраха, Ю.Н. Старилова, Ю.А. Дмитриева и др.
Тема 5. Административное право зарубежных стран
I. История развития административно-правовой науки в зарубежных странах.
II. Особенности институтов административного права в зарубежных странах.
I. Необходимо отметить, что данная тема в соответствии с учебным планом курса «Административное право» выносится на самостоятельную подготовку студентов. В связи с этим нами предлагается два основных направления ее изучения, обозначенные в сформулированных выше вопросах. Думаем, что поставленные вопросы помогут сконцентрировать внимание студентов на главном при изучении темы. Кроме этого, они помогут сориентироваться в большом объеме материала, который имеется по данной теме.
При подготовке по первому вопросу, на наш взгляд, необходимо обратиться прежде всего к разделу «История развития административно-правовой науки» в учебнике Д.Н. Бахраха, Б.В. Россинского Ю.Н. Старилова[67]. Кроме того, у Ю.Н. Старилова есть учебник «Административное право» в трех томах, первый том которого посвящен истории развития административного права, в том числе зарубежного.
Родиной административного права считается Франция. Более раннему формированию административного законодательства в этой стране способствовала доктрина, в соответствии с которой органы управления должны быть безоговорочно отделены от судов, к которым французская буржуазия не питала доверия.
В рамках изучения данного вопроса интерес представляет работа К.С. Бельского «Феноменология административного права»[68], где автор на примере развития полицейской категории «общественный порядок» дает хронологию возникновения административного права в зарубежных странах. Так, в частности, автором упомянута работа французского администратора Н. Деламара (1639–1723) под заглавием «Трактат о полиции», в котором ученый описал деятельность полиции, определив ее как одно из административных ведомств, более других приближенное к народу и обязанное заботиться о его безопасности и благополучии. С момента выхода в свет названной работы к 2007 году прошло 300 лет. Таким образом, можно вести исчисление срока развития административного права с даты выхода в свет работы «Трактат о полиции».
Возникновение административного права во Франции также связывают с созданием в этом государстве особых административных судов.
Дело, начатое Деламаром во Франции, продолжили немецкие ученые Юсти, Зонненфельс, Берг и Моль. Этот период хорошо описан Ю.Н. Стариловым в книге «Административное право: история развития и основные современные концепции»[69].
Административное право стран континентальной системы представляет собой совокупность правовых норм, которые регламентируют прежде всего организацию системы государственного управления, взаимоотношениия ее компонентов, внутреннюю структуру и правовой статус. Кроме того, административно-правовые нормы регулируют отношения между административными учрежде-ниями и отдельными гражданами.
В англосаксонских странах административное право выделилось в самостоятельную отрасль позднее. Долгое время в Великобритании в отношении органов управления применялись нормы общего права (common law). С расширением государственного вмешательства в экономику и другие сферы общественной жизни развивается административная деятельность и укрепляется аппарат административной власти. Этот процесс сопровождается появлением специфических норм, относящихся только к деятельности органов управления.
В англосаксонской системе административно-правовое нормотворчество сосредоточилось на выработке процессуальных гарантий прав частных лиц от произвольных действий государственных органов. Административистика США и Великобритании исходит из того, что административное право не регламентирует организацию и структуру государственного аппарата, зато детально регулирует практически все аспекты отношений частных лиц и административных органов.
Хронология истории развития административного права зарубежных стран представлена также в учебнике «Административное право зарубежных стран» под редакцией А.Н. Козырина и М.А. Штатиной[70].
II. Для полного представления сущности административного права зарубежных стран, его развития важно рассмотреть особенности развития его отдельных правовых институтов. Так, важными для рассмотрения являются вопросы, связанные с организацией администрации; с осуществлением контроля как формы обеспечения законности в государственном управлении; с организацией и прохождением государственной службы; с организацией местного самоуправления в различных странах. Рекомендуется рассмотреть данные вопросы на примере таких стран, как США, Франция, Великобритания, Германия и др.
Студентам при подготовке к занятиям предлагается использовать рекомендуемые учебники, законодательство изучаемых зару-бежных стран, лекционный материал, специальную юридическую литературу и судебную практику. Желательно, чтобы, помимо использования рекомендованной литературы, проявлялась инициатива в поиске дополнительной информации.
Указанная тематика и круг вопросов для обсуждения не являются исчерпывающими. Они могут и должны детализироваться и изменяться в результате совместной работы студентов, лектора и преподавателя, ведущего семинарские и практические занятия.
В качестве необходимых источников по данной теме рекомендуем использовать следующие из них: учебник «Административное право зарубежных стран» под редакцией А.Н. Козырина и М.А. Штатиной[71]; «Административное право США» Г.И. Никерова[72]; «Административная наука» Р. Драго[73]; «Французское административное право» Г. Брэбана[74]; «Административное право Франции» Ж. Веделя[75]; «Государственная служба во Франции»[76]; «Организация административной власти во Франции» Ж. Грима [77]; «Контроль за деятельностью государственной администрации во Франции»[78].
РАЗДЕЛ II