 |
|
Органов государственной исполнительной власти
I. Понятие и содержание административно-правового статуса органов исполнительной власти.
II. Правовые основы установления административно-правово-го статуса органов исполнительной власти.
III. Организационно-правовые формы органов исполнительной власти: система, классификация, виды и структура.
I. Начинать рассмотрение административно-правового статуса органов исполнительной власти следует с формирования понятия о том, что представляют собой данные органы в своем сущностном и содержательном аспекте. Здесь следует отметить, вслед за Д.Н. Бахрахом, отсутствие выработанного наукой единого понятия исполнительного органа государственной власти, адекватного современным реалиям[147].
Так, одно из определений данным органам дает В.Е. Чиркин. По его мнению, исполнительные органы государственной власти – наиболее многочисленная разновидность юридических лиц публичного права, особый вид юридических лиц[148].
В своем определении органа исполнительной власти Д.М. Овсянко выделяет основные признаки, которые, на наш взгляд, можно рассматривать как элементы его правового статуса. К таковым автор относит то, что орган исполнительной власти:
1) это организация;
2) часть государственного аппарата;
3) имеет свою структуру;
4) имеет территориальный масштаб деятельности;
5) имеет установленную нормативным правовым актом компетенцию;
6) использует определенные методы в работе;
7) наделен правом выступать по поручению государства;
8) призван осуществлять повседневное руководство основными сферами жизни общества[149].
Вопрос об административно-правовом статусе органов исполнительной власти является в определенной степени проблемным. Рассмотренное выше в отношении статуса коллективных субъектов административное права в полной мере относится к статусу органов исполнительной власти как виду коллективных субъектов права.
Правовой статус государственного органа, по мнению Г.В. Ата-манчука, предполагает выделение в его содержании трех групп элементов: его месторасположения и природы; его компетенции; юридического закрепления его организационной структуры, а также форм, методов и процедур ее функционирования[150].
II. В действующих нормативных актах можно увидеть различные трактовки содержания юридической конструкции «правовой статус». Так, например, в письме Минздравсоцразвития РФ от 10.08. 2005 № 3855-ВС «О рекомендациях по разработке должностных регламентов федеральных государственных гражданских служащих в федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах»[151] говорится, что Положением о подразделениях органов исполнительной власти, определяющим его правовой статус, отражаются его полномочия и функции.
В других нормативных актах функции не включаются в содержание правового статуса. Так, в ранее действовавшем приказе ГТК РФ от 21.05.1999 № 310 «Об утверждении Положения о нормативных актах ГТК России»[152] закреплялось, что «Положение – это нормативный акт, определяющий правовой статус, задачи и функции таможенных органов…». Решением Верховного суда РФ от 10.11.2004 № ВКПИ04-110 «Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующим руководства по организации работы высшего военно-учебного заведения Министерства обороны Российской Федерации, утвержденного приказом министра обороны от 12.03.2003 № 80»[153] определено, что «Положением определяются статус и функции структурного подразделения высшего военно-учебного заведения». Указом Президента РФ от 06.04.2004 № 490 (в ред. от 01.08.2005) «Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации»[154] установлено, что Положение об Администрации Президента Российской Федерации утверждается в целях формирования, определения правового статуса и правовых основ деятельности Администрации Президента РФ и ее должностных лиц. В ранее действовавшем Положении «О государственном лицензировании строительной деятельности на территории РСФСР», утвержденном постановлением Совмина РСФСР от 08.11.1991 № 593[155], было определено, что статус и функции лицензионных органов устанавливаются данным актом. В соответствии с приказом Минюста РФ от 26.12.2005 № 252 «Об утверждении регламента Министерства юстиции Российской Федерации»[156], правовой статус и объем полномочий структурных подразделений Минюста определяется их Положениями.
Как видим, и в нормативных актах не устанавливается единое содержание правового статуса государственного органа, его элементы. Не соблюдается единство в содержании нормативных актов – уставов и Положений, определяющих (формирующих) их правовое положение (статус). Мы видим, что в содержание правового статуса включаются разнообразные и различные по своим характеристикам элементы: задачи, полномочия, функции, организация, формы деятельности и др.
И все же, несмотря на указанные выше противоречия во взглядах ученых, на различия в нормотворческой практике, следует отметить, что современное правотворчество Российской Федерации (имеются в виду как законодательные, так и подзаконные нормативные акты) стало чаще использовать юридическую конструкцию «правовой статус» в регулировании правового положения отдельных коллективных субъектов (министерств, служб, агентств).
Так, например, в Федеральном законе от 17.12.1994 № 67-ФЗ «О федеральной фельдъегерской связи» указывается, что организационно-правовой статус федерального органа исполнительной власти в области фельдъегерской связи определяется Президентом Российской Федерации[157]. Федеральным законом от 17.07.1999 № 176-ФЗ (в ред. от 22.08.2004) «О почтовой связи» устанавливается статус организаций почтовой связи и закрепляются социальные гарантии для их работников.
III. Рассмотрение вопроса о системе и видах органов исполнительной государственной власти студенту необходимо начинать с изучения указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314, которым была установлена новая система и структура федеральных государственных органов исполнительной власти. Кроме того, необходимо изучить Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (с изменениями), в соответствии с которым Правительство является высшим исполнительным органом государственной власти, возглавляющим единую систему исполнительной власти. Изучая единую систему органов исполнительной власти на всех ее уровнях, в том числе на региональном, субъектном, нельзя не обратиться к Федеральному закону от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с изменениями), в соответствии с которым система исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно под руководством высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Этот же закон определяет, что структура исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации определяется высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.
Как отмечает Г.В. Атаманчук, в системе государственной власти и государственного управления Российской Федерации (как и других стран) важнейшее организующее и регулирующее место занимает исполнительная власть с составом соответствующих органов, людей и ресурсов[158].
При изучении данного вопроса следует различать понятия «система исполнительной власти» и «система органов исполнительной власти». В науке административного права предлагаются различные подходы в определении системы исполнительной власти. Так, например, свою систему исполнительной власти в Российской Федерации предлагает И.Ш. Килясханов[159].
Как отмечает Л.И. Спиридонов, возможны различные классификации исполнительно-распорядительных органов государственной власти[160]. Например, органы исполнительной власти разделяют по выполненным задачам: на отраслевые, функциональные и органы общей компетенции. По другим основаниям выделяют также центральные, региональные, местные, индивидуальные, коллегиальные и другие органы исполнительной власти.
Органы исполнительной власти, по мнению В.С. Четверикова, можно классифицировать: 1) по характеру компетенции; 2) основаниям и порядку образования; 3) порядку решения подведомственных вопросов; 4) территориальной деятельности.
Система федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ) – это совокупность государственных органов, взаимосвязанных и взаимозависимых, образующих целостное единство в процессе peaлизации исполнительной власти на всей территории Российской Федерации. Система ФОИВ основана на принципе федерализма как административно-территориального деления, и в пределах ведения и полномочий Российской Федерации и по предметам их совместного ведения с субъектами Российской Федерации представляет собой единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ч. 2 ст. 77 Конституции РФ).
В систему федеральных органов исполнительной власти, утвержденную указом Президента РФ от 09.03.2004 г. № 314, входят:
министерства Российской Федерации;
федеральные службы;
федеральные агентства.
Министерство РФ является ФОИВ, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-право-вому регулированию в установленной сфере деятельности; самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности, а также координирует и контролирует деятельность находящихся в его подчинении федеральных служб и федеральных агентств. Министерство РФ координирует (с 01.01.2005) деятельность государственных внебюджетных фондов. В сфере своей деятельности оно не вправе осуществлять функции контроля, надзора, правоприменительные функции, а также управление имуществом, кроме случаев, установленных указами Президента РФ. Министерство возглавляет входящий в состав Правительства РФ министр России (федеральный министр).
Федеральная служба (ФС) является ФОИВ, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы России, борьбы с преступностью, общественной безопасности.
Федеральное агентство (ФА), являясь ФОИВ в сфере своей деятельности, осуществляет функции по оказанию государственных платных услуг, за исключением функций контроля и надзора[161].
Тема 13. Административно-правовой статус