 |
|
Механизма административно-правового воздействия
I. Общие подходы в понимании механизмов правового воздействия.
II. Содержание механизма административно-правового воздействия.
I. Для постановки вопроса о механизме административно-правового воздействия важно разобраться в терминологии. Основными понятиями, которые необходимо уяснить, являются «механизм», «правовое регулирование» и «правовое воздействие».
Профессор Сиэтлского университета (США) Пол Хейне писал: «Мы редко обращаем внимание на существующий в обществе порядок, и бываем не в состоянии распознать наличие механизмов общественной координации, от которых повседневно зависим»[185].
Слово «механизм» в переводе с древнегреческого языка означает «орудие» или «машина». Под механизмом в науке принято понимать совокупность (последовательность) состояний, процессов, определяющих собой какое-нибудь действие, явление, а также систему, устройство, определяющие порядок какого-нибудь вида деятельности[186].
Если исходить из древнегреческого значения, то правовой механизм, как и любой другой, является системой взаимосвязанных статичных и динамичных элементов (звеньев). Эти элементы могут быть законодательными, исполнительными (в том числе прямого и непрямого действия), одушевленными, неодушевленными и т.д. Правовой механизм как система внутренне организован структурой, совокупностью отношений между системными элементами. Подчеркивая наличие в правовом механизме статичных и динамичных элементов и их взаимосвязи и взаимообусловленности, следует отметить, что первые являются базой для развития вторых.
Механизмы, в том числе правовые, невозможно представить без тех, кто их создает. Таким образом, говоря о механизмах, мы неизбежно должны говорить и об организационных структурах, которые обеспечивают их эффективность. Иначе говоря, механизмы порождает та или иная форма общественной организации[187].
Механизмы, по мнению Н.Н. Моисеева, – это устойчивая система обратных связей в той деятельности, которую осущест-вляют определенные структуры (организации)[188].
Отдельные авторы к основным элементам содержания право-вого механизма относят цели, функции, органы и методы регулиро-вания, понимая под ним упорядоченное воздействие на поведение субъектов, ставящих своей целью общенародные интересы жизнеобеспечения[189].
На то, что институты права можно представить в качестве их механизмов, обращают внимание многие ученые. Так, например, Ж.-Л. Бержель пишет, что стала уже классической традиция различения «институтов-органов», т.е. объединений, статус и функционирование которых регулируется правом (например, парламент или семья), и «институтов-механизмов», представляющих собой совокупность правил, регулирующих деятельность какого-либо института органа или какую-нибудь определенную юридическую ситуацию из жизни общества[190].
Изучение механизмов, их внутренней и содержательной стороны помогает, на наш взгляд, глубже проникнуть в природу многих явлений. Так, по этому поводу В.А. Юсупов писал: «Для того чтобы понять природу правоприменительной деятельности, важно раскрыть механизм применения права»[191].
Под механизмом правоприменения Н.И. Глазунова понимает совокупность взаимообусловленных и взаимосвязанных правовых средств, используемых государством, его органами, должностными лицами в целях обеспечения законного, справедливого, обоснованного применения права в соответствии с волей законодателя. Это система правовых актов, действий, решений компетентных органов и лиц, вслед за которыми появляются, проявляются и претворяются в жизнь организующая и обеспечивающая функция правоприменения[192].
Как отмечает Н.Г. Горшкова, термин «механизм» применительно к осуществлению государственной власти может нести особую смысловую нагрузку. По ее мнению, «механизм» – это всегда некая функциональная характеристика объекта. Поэтому, считает автор, термин «механизм» следует использовать не только для структурного описания системы государственных органов, имея в виду, конечно же, «механизм государства». В этом контексте, по мнению ученого, можно говорить о механизме осуществления государственной власти[193].
Обобщая представленные в научной литературе основные взгляды, В.М. Горшенев пишет, что под механизмом правового воздействия обычно понимается вся совокупность способов и форм осуществления права, претворения норм права в жизнь[194].
Если говорить о соотношении и возможности объединения понятий «правовое регулирование» и «государственное воздействие», определенного интереса заслуживает мнение В.С. Четверикова. Так, по определению ученого, государственное управление – это прежде всего сознательное (волевое) и целенаправленное воздействие субъекта управления на объекты управления (личность, коллективы и т.п.) для приведения объектов управления в состояние устойчивого и динамичного развития. Основную цель административно-правового регулирования ученый видит в создании стабильности управленческих отношений в уже организованной и упорядоченной системе. Далее мысль автора сосредоточена на том, что одно правовое регулирование не может дать реального положительного результата, пока в России не будет создана и законодательно закреплена, организована единая система органов исполнительной власти, разграничены полномочия, а организационная структура ФОИВ не будет меняться ежегодно[195].
Отсюда можно сделать вывод о том, что ученый видит не что иное, как необходимость соединения понятий «правовое (администра-тивно-правовое) регулирование» и «государственное воздействие» в единый «механизм государственно-правового воздействия».
Таким образом, другим важным и необходимым для уяснения понятием в рассматриваемом механизме является «воздействие». Термин «воздействие» в общепринятом понимании означает действие (или совокупность действий), направленное на получение опре-деленного результата.
Понятие «воздействие», как и «механизм», в зависимости от сферы распространения употребляют в различных выражениях: «общественное воздействие», «государственное воздействие», «управ-ленческое воздействие», «экономическое воздействие», «правовое воз-действие».
В теории права под правовым воздействием понимают «результативное, нормативно-организационное влияние на общественные отношения как специальной системы собственно правовых средств (норм права, правоотношений, актов реализации и применения), так и иных правовых явлений (правосознания, правовой культуры, правовых принципов, правотворческого процесса)»[196].
Как отмечает Н.И. Глазунова, первичным системообразующим элементом государственно-управляющего воздействия на общество является государственный орган[197].
В.Е. Чиркин, ссылаясь на Ю.М. Козлова, пишет, что органы государства, должностные лица, используя те или иные методы государственного управления, применяют разные способы администра-тивного воздействия[198].
Д.В. Осинцев определяет административно-правовое воздействие как систему приемов юридического влияния, основанных на обязательном институциональном правообеспечении публичных интересов неограниченного круга субъектов, характеризующуюся императивностью регламентации социальной деятельности индивидов, опосредованную функциональным и юридическим неравенством субъектов, применяемую в целях обеспечения публичного порядка[199].
В этой связи вполне справедливо и обоснованно говорить о более широком понимании административно-правового воздействия, в состав которого следует включать не только рассматриваемый правовой наукой механизм правового (административно-правового) регулирования, но и иные правовые средства (механизмы)[200].
II. При рассмотрении данного вопроса следует отметить, что в науке административного права понимания механизма административно-правового воздействия пока не существует. Некоторые авторы учебников по административному праву выделяют самостоятельный раздел с названием «Механизм административно-правового регулирования», которое и воспринимают как административно-правовое воздействие. Поэтому нами представляется авторская концепция нового содержания механизма административно-правового воздействия.
По мнению А.В. Малько, понятия «правовое регулирование» и «правовое воздействие» не совпадают. Предмет правового регулирования, с его точки зрения, ýже предмета правового воздействия. Правовое регулирование – лишь одна из форм воздействия права на общественные отношения. По мнению ученого, нельзя полностью отождествлять понятия «правовое регулирование» и «правовое воздействие»; с другой стороны, их нельзя противопоставлять, разводить. В самом общем виде их можно использовать как синонимы[201].
В определении В.И. Гоймана правовое регулирование есть часть (аспект) действия права, которая характеризует специально-юридическое (не информативное и ценностно-мотивационное) воздействие права на поведение и деятельность его адресатов, но непосредственно с ними еще не связана[202].
В этом отношении определенный интерес представляет мнение Н.И. Глазуновой, которая считает, что процесс государственного управления имеет два основания: профессионально-квалифика-ционное управляющее воздействие и правовое воздействие (юридический процесс) – это вся палитра, динамика управления[203].
Административному праву принадлежит особая роль в механизме правового воздействия. Оно неразрывно связано с публичным (государственным) управлением и является необходимым и важным инструментом управления социальными процессами[204].
«Механизм административно-правового воздействия» является составной частью рассматриваемого в литературе общепринятого правового явления «механизм правового воздействия». И в административном праве, и в общей теории права данные явления и составляющие их элементы рассматривались недостаточно. Так, в одной из своих работ Б.М. Лазарев писал: «Административисты явно недостаточно занимались тем, чтобы разрабатывать механизмы реализации административно-правовых норм, их защиты от нарушений, расширения гарантий прав и свобод граждан в сфере государственного управления»[205].
По мнению В.Д. Плесовских, административно-правовое воздействие является видом правового воздействия, а механизм административно-правового регулирования представляет собой составную часть механизма административно-правового воздействия и механизма правового регулирования[206].
Думается, что в самом словосочетании «административно-правовое воздействие» уже содержится отражение как минимум двух его функций – статической и динамической, обеспечиваемых двумя формами его воздействия, одной из которых является механизм административно-правового регулирования. При этом административное воздействие, на наш взгляд, необходимо рассматривать не как управление, а как воздействие администраций (структур), обладающих определенной компетенцией на осуществление такого воздействия. Таким образом, подтверждается тезис о том, что без образования (создания) какой-либо структуры (организации) не может быть и механизма воздействия[207]. В качестве второй формы механизма административно-правового воздействия, на наш взгляд, должен выступать механизм (подмеханизм) административной деятельности исполнительных органов власти всех уровней, отражающий его динамическую функцию.
Тема 17. Механизм административно-правового регулирования
I. Понятие и содержание механизма административно-правового регулирования.
II. Нормы административного права: понятие, структура, виды.
III. Административно-правовые отношения: понятие и содер-жание.
IV. Реализация административно-правовых норм: понятие и сущность.
V. Административно-правовые акты.
I. Под механизмом административно-правового регулирования в юридической литературе принято понимать систему административно-правовых средств воздействия на общественные отношения в целях реализации задач и функций управления.
Основные элементы механизма административно-правового регулирования:
а) административно-правовые нормы (находят свое отражение в законах, указах и других нормативных актах);
б) административно-правовые отношения;
в) акты толкования норм административного права;
г) акты применения норм административного права.
К числу дополнительных элементов административно-право-вого механизма относят: правовую культуру и правосознание, законность и правопорядок, деятельность государственных органов и должностных лиц, общественных организаций, направленную на претворение в жизнь правовых норм и индивидуальных актов.
II. Государство в процессе исполнительной и распорядительной деятельности регулирует общественные отношения при помощи административно-правовых норм.
Норма административного права, как и норма любой другой отрасли права, это модель должного (оптимального) поведения, правило поведения. Устанавливается государством, наделяется принудительной силой государства в целях охраны от возможного нарушения. Поэтому норма административного права имеет императивный, т.е. повелительный, характер.
Структура административно-правовой нормы содержит три элемента: гипотезу, диспозицию и санкцию.
Гипотеза – это часть нормы, указывающая на фактические условия, при наступлении которых следует руководствоваться данной нормой.
Обстоятельства, предусмотренные гипотезой нормы, являются юридическими фактами, порождающими административно-правовые отношения.
Гипотеза административно-правовой нормы может быть абсолютноопределенной, т.е. точно указывающей факты, наличие которых дает основание руководствоваться правилом данной нормы, либо относительно определенной, т.е. дающей лишь общую характеристику ситуации, при наличии которой нужно или можно действовать определенным образом.
Диспозиция – главная часть нормы, содержащая правило должного поведения, предписанное нормой права. Диспозиции подразделяют:
а) на обязывающие – в правиле поведения сформулировано прямое веление, обязательность совершения определенных действий;
б) запрещающие – правило поведения указывает на совершение определенного действия, указанного в данной форме;
в) уполномочивающие (или управомочивающие) – правило поведения предоставляет участникам административно-правовых отношений возможность выбрать вариант должного поведения по своему усмотрению, но в пределах требования данной нормы.
Санкция – часть нормы, указывающая на меры государственного воздействия, применяемые к лицам, нарушившим установленные правила должного поведения. Санкции бывают абсолютно определенными, относительно определенными и альтернативными.
Различают следующие виды административно-правовых норм:
1. По содержанию:
а) нормы материального административного права;
б) нормы процессуального административного права.
2. По методу воздействия на поведение субъектов (или характеру диспозиции):
а) обязывающие к совершению конкретного действия;
б) запрещающие совершение конкретных действий, указанных в данной норме;
в) уполномочивающие на совершение определенных действий;
г) поощрительные, т.е. поощряющие субъекта к совершению определенного действия.
3. По действию в пространстве (или территориальному масштабу действия):
а) общефедеральные (распространяют свое действие на всю территорию РФ);
б) региональные (действуют в пределах соответствующей административно-территориальной единицы территории РФ);
в) местные (действуют в пределах данной местности).
4. По действию во времени:
а) срочные, т.е. с заранее определенным сроком действия;
б) бессрочные, т.е. не имеющие заранее установленного срока действия (например, законы, кодексы действуют до их отмены или изменения).
5. По назначению (или субъектам, адресатам):
а) регулирующие правовое положение и деятельность органов государственного управления;
б) регулирующие поведение граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства (апатридов) в сфере государственного управления;
в) регулирующие деятельность общественных организаций и объединений в сфере государственного управления;
г) регулирующие правовое положение и деятельность государственных служащих в сфере государственного управления.
Административно-правовые нормы могут классифицироваться и по иным основаниям (например, по форме предписания – на императивные (или категорические), рекомендательные и диспозитивные; по юридической силе – на законы, указы, постановления правительства, решения органов исполнительной власти; по наименованию и т.д.).
III. Административно-правовые отношения представляют собой урегулированные нормами административного права общественные отношения, складывающиеся в сфере государственного управления.
Административно-правовые отношения являются разновидностью правовых отношений вообще, поэтому они обладают всеми теми общими признаками, которые свойственны последним. В то же время они имеют свои особенности.
К числу таких особенностей (признаков) административно-правовых отношений можно отнести, например, то, что: 1) обязанности и права сторон этих отношений всегда связаны с исполнительной и распорядительной деятельностью государства; 2) в этих отношениях одной из сторон всегда выступает орган государственного управления, должностное лицо от имени государства либо наделенное государственно-властными полномочиями общественное объединение, общественная организация; 3) данные отношения возникают по инициативе одной из сторон, при этом согласия другой стороны не требуется; 4) в случае нарушения административно-правовой нормы нарушитель несет ответственность перед государством; 5) разрешение споров между сторонами, как правило, осуществляется в административном или упрощенном судебном порядке.
Структура административно-правовых отношений: субъект – объект – юридический факт.
Субъект – все, кого нормы административного права наделяют административной правосубъектностью, т.е. совокупностью прав и обязанностей в сфере государственного управления. К ним относятся органы государственного управления, государственные служащие, должностные лица, служащие общественных объединений и организаций, граждане России, иностранные граждане и лица без гражданства.
Объект – это то, по поводу чего возникает конкретное правоотношение; действия, деятельность, поведение людей в сфере управления. Без совершения определенных действий правоотношение не может быть реализовано.
Административно-правовые отношения возникают, изменяются или прекращаются при наличии условий (обстоятельств), определенных административно-правовыми нормами, т.е. на основании юридических фактов, которыми являются действия и события.
Действия – это такие юридические факты, которые происходят по воле людей. Бывают правомерными и неправомерными.
События – явления, происходящие независимо от воли людей (например, смерть, землетрясения, наводнения и т.п.).
Административно-правовые отношения могут классифицироваться по разным основаниям: по содержанию, целевому назначению, способу защиты, характеру субъектов и юридических фактов, их породивших, соотношению прав и обязанностей сторон и др.
По содержанию административные правоотношения делятся на материальные и процессуальные; имущественного и неимущественного характера.
По способу защиты выделяют административно-правовые отношения, защищаемые в административном порядке и защищаемые в судебном порядке.
По соотношению прав и обязанностей сторон-участников различают вертикальные, или субординационные, и горизонтальные административно-правовые отношения.
По характеру порождающих их юридических фактов административно-правовые отношения подразделяют на отношения, порожденные правомерными фактами, и деликтные правоотношения.
IV. В административно-правовой литературе различают несколько форм (способов) реализации норм административного права. К наиболее распространенным относятся: а) исполнение; б) соблюдение; в) использование; г) применение.
Исполнение административно-правовой нормы заключается в активном, добросовестном и точном действии субъекта права по выполнению предписаний, содержащихся в данной норме.
Соблюдение – это такая форма реализации нормы администра-тивного права, суть которой состоит в воздержании субъекта от совершения действий, запрещенных данной нормой.
Использование является такой формой реализации администра-тивно-правовой нормы, при которой субъект права по своему усмотрению добровольно осуществляет субъективное право в сфере управления.
Применение административно-правовой нормы состоит в действиях компетентного государственного органа или уполномоченного должностного лица по изданию индивидуального юридически властного решения (акта) на основе действующей нормы.
Акты применения норм административного права включаются в механизм административно-правового регулирования как средство индивидуализации прав, обязанностей и мер юридической ответственности.
V. Административно-правовые акты в теории административного права принято рассматривать как одну из основных правовых форм исполнительно-распорядительной деятельности управления, при которой субъекты исполнительной власти, как и представительные органы, могут издавать нормативные акты.
Административно-правовые акты – это особый вид подзаконных, официальных юридических актов, принимаемых субъектами исполнительной власти в процессе исполнительно-распорядитель-ной деятельности, оформленных в соответствии с нормами права, содержащих односторонние властные волеизъявления и влекущих юридические последствия.
Рассмотрим виды административно-правовых актов.
1. По юридическому содержанию выделяют: Нормативные акты (устанавливают, изменяют или отменяют юридические нормы, т.е. содержат общие правила, не имеющие конкретного адресата, не обращенные к конкретным лицам, рассчитанные на многократное применение в случаях, предусмотренных их гипотезами).
В зависимости от отраслевой принадлежности содержащихся в них норм они могут быть многоотраслевыми, в которых имеются нормы различных правовых отраслей (однако в них не может быть норм уголовного, уголовно-процессуального, конституционного права).
По кругу лиц, на которых распространяются нормы, их источники можно поделить:
а) на акты общего значения (федеральные, республиканские, областные, краевые, окружные, городские, районные, поселковые, сельские);
б) межведомственные акты;
в) внутриведомственные (в том числе локальные).
Индивидуальные акты – это решения субъектов административной власти по конкретным вопросам, обращенные к конкретным лицам. В основной массе являются правоприменительными актами. Они порождают, изменяют, прекращают правоотношения. Среди них:
а) правонаделительные;
б) оперативно-распорядительные;
в) правоохранительные;
г) юрисдикционные решения (т.е. решения по спорам, жалобам, использованию принудительных средств).
По юридическим последствиям индивидуальные акты могут быть: обязывающими, запрещающими, управомочивающими, содержащими отказы.
Общие аспекты содержат:
а) либо общие кратковременные предписания (о переносе выходного дня, об очередном призыве на воинскую службу и т.п.);
б) либо общие требования (усилить внимание к определенной каиегории дел; бережно относиться, экономить ресурсы, уделять большое внимание многодетным семьям и т.д.).
В смешанных актах одновременно содержатся нормы права и правоприменительные решения либо еще и общие требования.
2. По субъектам, принявшим акты, их можно поделить на три неравные группы.
Первая группа – акты органов исполнительной власти и их должностных лиц. Эта самая большая группа включает:
а) постановления и распоряжения Правительства РФ;
б) приказы, постановления и другие акты центральных органов РФ;
в) акты высших и центральных органов исполнительной власти республик в составе РФ;
г) постановления и иные акты глав администраций;
д) приказы и иные акты органов специальной компетенции краевого, областного, окружного, городского, районного уровня;
е) приказы и иные акты руководителей государственных учреждений и предприятий.
Вторая группа – акты общественных организаций, которым государством делегированы властные полномочия.
3. По форме административно-правовых актов различают:
а) письменные;
б) устные;
в) конклюдентные.
Письменные административно-правовые акты – разновидность служебных документов.
Устные широко используются при непосредственном руководстве производственной деятельностью, для обеспечения общественной безопасности в воинских частях.
Конклюдентные находят внешнее выражение в жестах работника милиции, регулирующего уличное движение, в световых и звуковых сигналах, знаках.
4. По функциональной роли можно различать:
а) плановыеадминистративно-правовые акты;
б) по финансовым вопросам;
в) методического характера;
г) по кадровым делам;
д) по учету;
е) снабжению;
ж) иным общим функциям управления.
5. В зависимости от объема полномочий субъекта власти, его правовой связанности:
Дискреционные акты – принимаемые в условиях свободы усмотрения, широкой самостоятельности органа, должностного лица (например, при приеме на работу, выдаче лицензий). Свобода усмотрения означает возможность выбора в широких пределах, уста-новленных правовыми нормами.
Акты, принимаемые на основе альтернативных полномочий, предоставляющих субъекту возможность выбора одного из нескольких вариантов (например, при принятии решения по административному делу должностным полномочным лицом).
Акты «связанной администрации», принимаемые при отсутствии возможности выбора (прием в вузы по результатам конкурса, назначение пенсий, применение абсолютных санкций и т.д.).
Акты, изданные на основе постоянных и временных (в том числе делегированных) полномочий.
6. В зависимости от даты начала действия нужно различать акты, вступающие в силу:
а) немедленно (по общему правилу), с даты подписания, принятия;
б) с даты, указанной в самом акте;
в) в срок, указанный в другом акте (например, указом Президента РФ от 26.05.1992 установлено, что указы Президента, имеющие нормативный характер, вступают в силу по истечении семи дней после их официального опубликования);
г) после государственной регистрации и официального опубликования – с этой даты вступают в силу нормативные акты центральных органов РФ, затрагивающие права граждан или носящие межведомственный характер, принятые после 1 марта 1993 г.
7. В зависимости от порядка принятия выделяют коллегиальные акты управления (которые принимаются простым или квалифицированным большинством общего числа членов коллегиального органа или от числа присутствующих на заседании).
8. В зависимости от объема организационного воздействия:
а) по сельскому хозяйству;
б) обороне;
в) охране общественного порядка;
г) здравоохранению;
д) административной опеке и др.
Существуют и другие критерии (свойства) актов, по которым возможна их группировка.
Тема 18. Механизм административной деятельности