Здавалка
Главная | Обратная связь

Органов исполнительной власти



 

I. Принципы осуществления исполнительной власти.

II. Функции исполнительной власти.

III. Правовые формы и методы реализации функций исполнительной власти.

 

I. Ю.М. Козлов отмечал, что до сих пор не решен фундаментальный вопрос о принципах исполнительной власти[208].

В этой связи интересна мысль С.Д. Хазанова о том, что реальную правовую основу деятельности органов исполнительной власти не могут образовывать только статутные, структурные и процедурные акты. Речь идет о необходимости формирования в публично-правовой среде общих принципов исполнительной деятельности, являющихся составной частью общих принципов административного права[209].

Слово «принцип» (лат. principium) применительно к деятельности исполнительной власти означает основное правило этой деятельности. Как отмечает С.А. Комаров, еще древние обращали внимание на то, что «принцип есть важнейшая часть всего» (principium est potissima pars cuiugue rei)[210].

Под принципами деятельности исполнительной власти следует понимать принципы административной деятельности ее органов. Таким образом, административная деятельность органов исполнительной власти организована в соответствии с ее основополагающими началами. Содержание принципов объективно отражает сущность административной деятельности органов исполнительной власти, ее наиболее характерные черты. Будучи облеченными в форму правовых норм, принципы представляют собой общие положения, на которых должна строиться и осуществляться административная деятельность органов исполнительной власти. В этом качестве принципы имеют значение правовых требований, обязательных к исполнению и соблюдению.

Правовые принципы чаще всего закрепляются в конституциях, конституционных или иных фундаментальных законах. Так, принципы осуществления исполнительной власти в Российской Федерации закреплены в Конституции Российской Федерации[211], Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации»[212], федеральных законах «О системе государственной службы Российской Федерации»[213], «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[214], «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [215] и др. К ним относятся:

1) принцип народовластия;

2) принцип разделения властей;

3) принцип федерализма;

4) принцип сочетания централизации и децентрализации;

5) принцип признания, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина;

6) принцип гласности;

7) принцип ответственности перед обществом;

8) принцип законности и др.

Как отмечает Ю.Н. Старилов, работа органов исполнительной власти строится в соответствии с такими принципами их деятельности, как:

1) государственная и территориальная целостность Российской Федерации;

2) распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию;

3) верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей ее территории;

4) единство системы государственной власти;

5) разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица;

6) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ;

7) самостоятельное осуществление органами исполнительной власти субъектов РФ принадлежащих им полномочий;

8) обеспечение самостоятельного осуществления своих полномочий органами местного самоуправления, расположенными на территории, где образованы и действуют соответствующие органы исполнительной власти[216].

В учебной и иной юридической литературе принципам организации и деятельности (построения и функционирования) органов исполнительной власти, на наш взгляд, уделено недостаточно внимания, что явным образом отражается на практическом их функционировании.

В науке административного права принято рассматривать принципы организации и деятельности государственного управления (в узком его понимании) либо органов исполнительной власти. Причем рассмотрение указанных принципов проводится в основном без особого их разграничения.

Среди ученых в классификации принципов государственного управления и деятельности исполнительной власти в основном принято выделять две группы.

Так, например, А.П. Коренев выделял две группы принципов государственного управления, которые впоследствии, при переиздании после его смерти учебника по административному праву, получили свое распространение и на основную составляющую государственного управления – исполнительную власть. К этим двум группам принципов исполнительной, управленческой деятельности относят общие (социально-правовые) и организационные[217]. В.С. Четвериков утверждает, что все принципы управленческой и исполнительной деятельности подразделяются на правовые и организационные[218]. А.П. Алехин выделяет единую группу принципов построения органов исполнительной власти[219]. Ю.М. Козлов все принципы организации и деятельности органов исполнительной власти также рассматривает в единой группе[220]. В то же время следует обратить внимание на то, что в своей основе принципы организации и деятельности уже содержат классификацию, согласно которой подразделяются на две самостоятельные группы. Под организацией понимается функция построения (строительства), а под деятельностью – ее непосредственное функционирование. Такую интерпретацию названных принципов мы отмечаем у большинства ученых. Следовательно, науке административного права остается разобраться с пониманием слов «организация» и «деятельность» органов исполнительной власти.

В соответствии со ст. 3 Федерального конституционного закона РФ «О Правительстве» от 17.12.1997 № 2-ФКЗ Правительство Российской Федерации в своей деятельности руководствуется принципами верховенства Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов, принципами народовластия, федерализма, разделения властей, ответ-ственности, гласности и обеспечения прав и свобод человека и гражданина.

Федеральное министерство осуществляет свою деятельность, руководствуясь принципами функциональной специализации, самостоятельности, ответственности, а также законности, федерализма, гласности, обеспечения прав и свобод человека и гражданина[221].

 

II. Вопрос о принципах напрямую связан с содержанием функций, с помощью которых реализуется деятельность исполнительной власти.

Д.Н. Бахрах представляет административную деятельность (управление) как целостную систему, комплекс взаимосвязанных, взаимообусловленных функций[222].

На наш взгляд, функция – это не деятельность и не вид деятельности, а абстракция, которая внешне отражает направление (назначение) этой деятельности через систему, иерархию, объекты правового воздействия и сферы. Сама же деятельность может быть представлена конкретными ее видами, или формами, как принято называть их в административном праве.

Изучая данный вопрос, студенту необходимо проводить разграничения между понятиями «функции исполнительной власти» и «функции органов исполнительной власти». На это же обращают внимание и ученые. Так, например, подчеркивая уровневое (системное) различие функций, В.Е. Чиркин отмечает, что функции государства следует отличать от функций его органов, которые имеют более конкретный характер, зависят от задач, назначения этих органов[223].

По мнению многих ученых, воздействующая роль исполнительной власти в значительной степени раскрывается в функциях исполнительной власти[224]. Функции отражают содержание деятельности исполнительной ветви государственной власти и в известной степени характеризуют ее сущность[225].

Следует отметить, что административно-правовой наукой ранее функции изучались или с позиции понимания сущности (природы) административного права, как главное назначение отрасли, или для выяснения содержания основного объекта административно-правового регулирования, как функции государственного управления. Изучению функций исполнительной власти, на наш взгляд, уделялось в целом недостаточное внимание, и поэтому до сих пор не сложилось единого мнения в их понимании. Под функциями по-нимают и цели, которые ставит государство перед исполнительной властью, и средства, которые применяются для достижения этих целей[226]. Кроме того, функции смешивают со сферами, с компетенцией и полномочиями, с предметом, или кругом, ведения, с подведомственностью и т.д.[227] Как видим, в данном предмете исследования необходима тщательная ревизия.

Формирование функций зависит от влияния множества факторов, условий. Так, вопрос о функциях исполнительной власти, на наш взгляд, несомненно, связан с политическими, экономическими, социальными и правовыми условиями жизни граждан в конкретном государстве.

В литературе существуют различные мнения по поводу выделения основных функций исполнительной власти. Так, по мнению Н.Г. Горшковой, все государственные функции, на которые распространяет влияние система исполнительной власти, следует подразделять на функции государства (политическую, экономическую, социальную и т.д.) и специфические функции исполнительной власти (охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, регулятивно-управленческую, соблюдения защиты прав и свобод человека и гражданина и др.)[228].

Среди основных функций современной исполнительной власти Ю.Н. Старилов выделяет:

1) исполнительную (правоприменительную), т.е. функцию исполнения Конституции РФ, федеральных законов и законов субъектов РФ;

2) правозащитную (соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина);

3) социально-экономическую (создание условий для развития хозяйственного строительства, социально-культурного и администра-тивно-политического управления);

4) обеспечения законности и соблюдения конституционного порядка в стране;

5) регулирующую, в рамках которой осуществляются многие функции государственного управления: руководство, контроль, координация, планирование, учет, прогнозирование и т.д.;

6) нормотворческую, в соответствии с которой органы исполнительной власти осуществляют деятельность по принятию нормативных актов;

7) охранительную (юрисдикционную) – по применению мер государственного (административного) принуждения в соответствии с выделенными полномочиями[229].

К.С. Бельский выделяет две основные группы или, как он говорит, «два каталога» функций применительно к исполнительной власти. К первой группе автор отнес так называемые функции материального смысла, в которых проявляется организующая деятельность исполнительной власти, направленная на претворение норм законов в жизнь. Среди них выделены: функция охраны общественного порядка; регулятивно-управленческая функция; функция защиты прав и свобод гражданина. Ко второй группе, или «каталогу», по мнению автора, относятся функции исполнительной власти, которые обеспечивают реализацию функций первого каталога. Среди них: правотворческая, оперативно-исполнительная, юрисдикционная функции[230].

И.Ш. Килясханов главными среди функций исполнительной власти считает: исполнительную функцию, функцию управления, нормотворческую функцию и функцию государственных услуг[231].

Среди основных функций исполнительной власти мы выделяем: функцию реализации прав и свобод граждан, экономическую функцию, функцию охраны общественного порядка и безопасности, политическую функцию; социальную функцию, культурно-воспита-тельную функцию.

В отличие от функций исполнительной власти, функции органов исполнительной власти следует рассматривать как основные направления деятельности, которые установлены федеральными законами РФ, указом Президента «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 09.05.2004 № 314, в Положениях и регламентах конкретных видов (форм) этих органов.

Понятие функции, на наш взгляд, не следует смешивать с понятиями «компетенция» и «полномочия», которые реализуются с помощью функции. Функция – это динамическая составляющая, отражающая конкретное направление деятельности.

В соответствии с указом Президента выделяется пять основных функций федеральных органов исполнительной власти:

1) функции по принятию нормативных правовых актов;

2) функции по контролю и надзору;

3) правоприменительные функции;

4) функции по управлению государственным имуществом;

5) функции по оказанию государственных услуг.

Функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Президент Российской Федерации, определяются указом Президента Российской Федерации; функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство Российской Федерации, – постановлением Правительства Российской Федерации.

 

III. Как отмечает М.И. Байтин, в правовой литературе под формами осуществления функций государства понимаются: во-первых, деятельность основных звеньев механизма государства, специфические виды государственной деятельности, в отличие от деятельности негосударственных организаций; во-вторых, однородная по своим внешним признакам деятельность органов государства, посредством которой реализуются его функции[232].

Под формами управления в административно-правовой науке чаще всего понимаются «виды действий органов управления с точки зрения их внешнего выражения», «внешнее практическое выражение конкретных действий, совершаемых органами государственного управления».

Различают правовые и неправовые (организационные) формы публичного управления.

Правовая форма публичного управления – это деятельность, которая непосредственно влечет определенные правовые последствия и осуществляется на основе публичного оформления.

Правовые формы исполнительной власти классифицируются по видам: по содержанию, по целенаправленности, по способу выражения.

1. По содержанию правовые формы исполнительной власти подразделяются на правотворческую (правоустановительную) и правоприменительную.

Правотворческая деятельность органов исполнительной власти выражается в выработке правовых норм, их усовершенствовании, изменении и отмене, т.е. в издании нормативных юридических актов. Правотворчество представляет собой сложную систему действий, включающую решение органа о необходимости разработки проекта нормативного акта органа исполнительной власти, подготовку текста проекта, его предварительное обсуждение, доработку, согласование, предварительное одобрение соответствующим органом; внесение проекта в правотворческий орган; обсуждение проекта в правотворческом органе; принятие и утверждение проекта; опубликование принятого акта управления.

Указанный комплекс правотворческих действий в полном объеме характерен, как правило, для правотворческой деятельности коллегии органов. Правотворческая деятельность единоначальных органов отличается менее сложной «технологией» создания нормативных актов.

Правоприменительная деятельность включает: установление фактических обстоятельств дела; выбор, отыскание соответствующей нормы права, которую надлежит применить к данной ситуации (проверка подлинности юридической силы нормы, выявление пределов ее действия во времени и пространстве); уяснение смысла и содержания нормы, т.е. ее толкование; принятие по делу решения, индивидуального акта; исполнение акта применения нормы права.

По содержанию и свойствам правовых норм, применяемых органами исполнительной власти и их должностными лицами, и непосредственным целям эта деятельность подразделяется на два вида: регулятивную и правоохранительную.

Регулятивная форма правоприменения используется для разрешения индивидуальных конкретных управленческих вопросов, а также вопросов организационного, хозяйственного, социально-культурного, оборонного, внутреннего и внешнеполитического характера, реализации прав, законных интересов граждан, государственных органов, предприятий, учреждений и организаций в сфере исполнительной власти.

Правоохранительная форма правоприменения призвана охранять урегулированные юридическими нормами управленческие отношения, обеспечивать неприкосновенность. Посредством этой формы деятельности разрешаются юридические споры, возникающие в сфере управления; осуществляется защита субъективных прав, правового статуса граждан, государственных органов, общественных организаций, государственных и общественных служащих в сфере управления; применяются меры государственного принуждения к лицам, не выполняющим административно-правовые и иные юридические обязанности.

2. По целенаправленности (целям использования) правовые формы исполнительной власти подразделяются на внутренние и внешние.

Внутренние и внешние правовые формы могут быть как правотворческими, так и правоприменительными.

3. По способу выражения правовые формы органов исполнительной власти подразделяются на словесные (письменные и устные) и конклюдентные.

Выбор и использование того или иного способа выражения правовых форм управленческой деятельности предопределяются ее юридическими свойствами.

В теории административного права рассматриваются и другие классификации правовых форм публичного управления. Например, Ю.М. Козлов, Д.Н. Бахрах выделяют следующие основные виды правовых форм:

1) принятие правовых актов управления (правотворческая деятельность);

2) заключение договоров (контракты о службе в милиции, вооруженных силах, договор на охрану квартир);

3) административный процесс;

4) совершение иных юридически значимых действий.

Мы придерживаемся того мнения, что принятие правовых актов и заключение административных договоров органами исполнительной власти является правовой формой реализации механизма административно-правового регулирования, т.е. носит регулятивный характер и не является формой деятельности органов исполнительной власти (управления). На наш взгляд, формы деятельности исполнительной власти должны иметь свое внешнее выражение в конкретных видах деятельности, а не в актах и договорах, которые являются результатом правотворческой деятельности этих органов, а не самой деятельностью. В связи с этим, проанализировав нормативные акты и обобщив всю деятельность органов исполнительной власти, в числе основных правовых форм деятельности органов исполнительной власти мы выделяем: государственный контроль, административный надзор, административный процесс.

Государственный контроль является необходимым элементом механизма административной деятельности органов исполни-тельной власти.

Государственный контроль – одна из форм осуществления государственной власти, обеспечивающая соблюдение законов и других правовых актов, издаваемых органами государства. В осущест-влении государственного контроля участвуют все органы государства в пределах их полномочий. Государственный контроль может быть общим и специальным; внешним и внутренним. Общий охватывает все стороны деятельности контролируемого; специальный осуществляется по какому-либо конкретному вопросу или направлению деятельности подконтрольного объекта. Внешний контроль осуществляется органом, не входящим в систему проверяемого ведомства; внутренний осуществляется собственными силами организации, ведомства. Составным элементом контрольной деятельности является проверка исполнения. Содержание контроля значительно шире проверки исполнения. Содержанием проверки исполнения является прежде всего выяснение того, что сделано во исполнение соответствующего решения (фактическое выполнение задания по количественным и качественным показателям, соблюдение сроков, законность исполнения действий и т.д.). Содержание контроля включает в себя также анализ деятельности подконтрольных государственных органов в целом, охватывает все вопросы организации управления, т.е. по результатам контроля дается оценка работе не только с точки зрения законности, но и с позиции целесообразности и эффективности выполняемой работы.

Административный надзор – это особый вид государственной управленческой деятельности, осуществляемый специальными органами исполнительной власти в отношении организационно неподчиненных органов, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц и граждан по поводу исполнения ими общеобязательных норм и правил, стандартов и требований с использованием комплекса мер административного принуждения с целью предупреждения, выявления и пресечения правонарушений, восстановления предписанного порядка и привлечения виновных к административной ответственности[233].

По мнению А.П. Коренева, административный надзор – специальный вид правоохранительной деятельности ряда органов исполнительной власти[234].

Понятие административного надзора, его соотношение с контролем в научных кругах является предметом дискуссии.

Особенностями административного надзора, в отличие от государственного контроля, по мнению многих авторов, являются, во-первых, отсутствие организационной подчиненности между субъектами и объектами надзора; во-вторых, правомочность субъектов надзора применять к объектам надзора меры административного принуждения[235].

Для более глубокого изучения вопросов, связанных с государственным контролем и административным надзором, следует обратиться к работам Н.М. Конина, А.П. Коренева, Р.И. Денисова и др. Определенный интерес представляет научная статья А.М. Тарасова «Государственный контроль: сущность, содержание, современное состояние»[236].

Административный процесс стоит в одном ряду с такими юридическими процессами, как уголовный, гражданский, законодательный, бюджетный. С одной стороны, он является видом юридического процесса, с другой – это вид управленческой деятельности, который представляет собой разновидность властной деятельности субъектов управления; направлен на решение определенных управленческих дел, достижение юридических результатов; урегулирован нормами административного права.

Административный процесс можно представить как состоящий из трех частей:

1) процесса управленческого правотворчества;

2) правонаделительного (оперативно-распорядительного) процесса;

3) административно-юрисдикционного процесса.

Каждую из трех названных разновидностей административного процесса можно разбить на части – отдельные производства. Таким образом, процесс можно представлять как систему производств.

Административный процесс является видом юридического процесса и поэтому обладает всеми характерными признаками последнего.

 

Изучая административный процесс как деятельность органов исполнительной власти, нельзя не обратиться к работам Н.И. Глазуновой[237], В.Д. Сорокина[238], Ю.А. Дмитриева, А.А. Евтеевой, С.М. Петрова[239], Ю.А. Тихомирова[240], И.В. Пановой[241] и др.[242]

 

 

Тема 19. Метод убеждения и поощрений







©2015 arhivinfo.ru Все права принадлежат авторам размещенных материалов.