 |
|
В административном праве
I. Убеждение как метод административной деятельности.
II.Поощрения в административной деятельности: понятие и сущность.
I. Д.Н. Бахрах пишет, что убеждение проявляется в использовании различных разъяснительных, воспитательных, организационных мер для формирования воли подвластного или ее преобразования. Оно направляется на то, чтобы подвластные сами исполняли выраженную в правовых актах волю субъекта власти.
Убеждение – это процесс последовательно осуществляемых действий, который включает в себя такие элементы, как овладение вниманием, внушение, воздействие на сознание, эмоции, разжигание интереса, возбуждение желания.
Способы убеждения разнообразны. Среди них: обучение, пропаганда, агитация, разъяснение, обмен опытом. Большое влияние на граждан оказывают инструктажи, митинги, собрания, реклама, своевременное реагирование на обращения, небюрократическое решение дел. Воспитывают примеры из личной жизни руководителей, яркие художественные образы.
Убеждение по своей природе направлено на такое воздействие на поведение людей, при котором те или иные действия совершаются ими в согласии с их внутренними убеждениями, добровольно и сознательно. Такого рода эффекта можно добиться посредством применения следующих видов мер: стимулирующих (в том числе поощрительных), воспитательных, разъяснительных.
Существует стимулирование организационного характера. Оно заключается, например, в облегчении механизма прохождения определенных бюрократических процедур, введении упрощенной процедуры бухгалтерской и налоговой отчетности, предъявлении менее строгих требований к структуре, порядку деятельности, организации работы.
Социальное стимулирование основано на создании системы льгот, обеспечивающих поддержание надлежащего жизненного уровня социально незащищенных слоев общества. Существующие в действующем законодательстве системы льгот и компенсаций по отношению к инвалидам, лицам пожилого возраста, сиротам, жертвам техногенных и природных бедствий, ветеранам войны и труда и другим категориям являются социальными мерами стимулирования. В данном случае с помощью указанных мер государством стимулируется состояние социальной стабильности, адекватное социальное поведение достаточно широкого круга лиц, недостаточно приспособленных, в силу объективных причин, к жизни в условиях капиталистического устройства.
II. Поощрительное стимулирование основано на адресном вы-делении того или иного лица в связи с осуществляемой им деятельностью, совершением конкретного социально положительного поступка. Поощрительные меры могут быть морального, материального и смешанного характера. Моральное поощрение может проявляться во вручении грамот, объявлении благодарности, помещении фотографии на Доску почета, награждении нагрудным знаком, государственной наградой, присвоении специального звания (Героя России, Героя Труда, заслуженного педагога, артиста, юриста, мастера спорта и т.п.). Материальные поощрительные меры – это надбавки (за ученую степень, за знание иностранных языков), премии (за высокую производительность труда, за победу в конкурсе) и ценные подарки. Поощрительные меры могут также носить смешанный характер (например, администрация исправительного учреждения может поощрить заключенного получением дополнительной посылки, одновременно морально и материально стимулируя его к соблюдению требований режима отбывания наказания).
По мнению Н.М. Конина, стимулирование как метод государственного управления применяется в отношении как физических, так и юридических лиц. Инициативная и результативная деятельность различных категорий государственных и муниципальных служащих, например, стимулируется установлением для них различных льгот и привилегий (персональные автомобили, дачи, различного рода надбавки и выплаты, льготы по налогообложению, квартплате и т.д.). Средствами стимулирующего управленческого воздействия органов государственной исполнительной власти на деятельность организаций выступают установленные государством льготы (налоговые, финансовые и др.), квоты (установление физических и стоимостных показателей в отношении производства, экспорта, импорта определенной продукции), установление льготных режимов производственно-хозяйственной деятельности на определенных территориях и в регионах (зоны свободной торговли, льготного предпринимательства и т.д.).
Воспитательные меры убеждения применяются в государственном управлении довольно редко. Применение таких мер установлено ст. 5 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности»[243]. Уголовно-ис-полнительный кодекс РФ устанавливает, что в исправительных учреждениях осуществляется нравственное, правовое, трудовое, физическое и иное воспитание осужденных к лишению свободы, способствующее их исправлению. Воспитательная работа с осужденными организуется дифференцированно, с учетом вида исправительного учреждения, срока наказания, условий содержания в индивидуальных, групповых и массовых формах на основе психолого-педаго-гических методов. Для организации воспитательной работы с осужденными в исправительных учреждениях создается материально-техническая база. Большое воспитательное воздействие оказывают такие меры, как пропаганда и агитация (здорового образа жизни, бережного отношения к природе), личный пример образцового социального поведения высших должностных лиц государства.
Разъяснительные меры стимулирования – это проведение митингов, организация инструктажей, публичные выступления и интервью высших должностных лиц государства, выпуск листовок, рекламных материалов (в том числе так называемая социальная реклама на телевидении), а также манипулирование (безусловно, недопустимое) средствами массовой информации. Собственно, разъяснительные меры направлены в той или иной степени на создание общественного мнения по конкретному вопросу социальной действительности.
Тема 20. Метод ограничений в административном праве
I. Ограничения и административно-правовые режимы: понятие, правовая основа и признаки.
II. Классификация и виды административно-правовых режимов.
III. Специальные административно-правовые режимы: понятие и признаки.
IV. Правовой режим закрытых административно-террито-риальных образований (ЗАТО).
I. Ограничения в реализации полномочий и функций административной деятельности государственных органов исполнительной власти мы связываем прежде всего с установлением определенных правовых режимов.
Ограничительный метод административно-правового воздействия проявляет себя, например, при введении карантина, комендантского часа, чрезвычайного положения, при установлении правового статуса закрытого административно-территориального образования и др.
По мнению Д.Н. Бахраха, правовой режим – это система норм права, которая регулирует деятельность, отношения между людьми по поводу определенных объектов.
Административно-правовой режим регулирует деятельность органов и должностных лиц публичной исполнительной власти при их взаимодействии с гражданами и организациями, а также между собой при реализации ими своих функциональных обязанностей, при регулировании ими различных социальных объектов и процессов. Он может быть обозначен как общий режим деятельности публичной администрации и рассчитан на повседневную административную деятельность, типичные социально-управленческие ситуации.
Административный режим предусматривает ограничения прав и свобод лица, поэтому допускается его установление только федеральным конституционным законом (применительно к режимам военного положения и чрезвычайного положения) либо федеральным законом (в случае установления других административных режимов). Введение административного режима, т.е. его применение согласно соответствующему федеральному конституционному закону или федеральному закону, осуществляется, как правило, подзаконным актом. Срочные административные режимы вводятся на территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях Президентом РФ. Изменение или прекращение ограничений, обусловленных применением бессрочного административно режима, возможно федеральным законом или подзаконным актом – как правило, постановлением Правительства РФ.
Общий административно-правовой режим в России состоит из ряда обособленных частей. Это режимы законности, паспортный, автодорожный, санитарно-эпидемиологический, государственной службы и др., которые являются институтами административного права, регулирующими взаимоотношения публичной администрации с невластными субъектами в нормальных обстоятельствах.
Как отмечает Ю.А. Тихомиров, административно-правовой режим есть специфический порядок деятельности субъектов права в разных сферах государственной жизни. Он устанавливается в законах и подзаконных актах и направлен на их строго целевую и функциональную деятельность на тех участках, где нужны дополнительные средства для поддержания требуемого государственного состояния.
Назначение административно-правовых режимов – регулирование особых государственных состояний с помощью системы специальных средств. К таким средствам относятся:
а) правовые акты и нормы, устанавливающие особый порядок деятельности в тех или иных сферах;
б) уполномоченные государственные органы, специально создаваемые или наделенные полномочиями формировать и поддерживать соответствующий режим;
в) детальная, своего рода операциональная регламентация действий субъектов права и их взаимоотношений между собой;
г) строгая система контроля и ответственности за деятельность в рамках административно-правового режима;
д) более широкое применение ограничительно-разрешитель-ных и запретительных методов, сочетаемых в необходимых случаях со строго целевым стимулированием субъектов права;
е) специальные организационные, технические, материальные и финансовые средства (техника, ресурсы и т.п.).
II. Разнообразие административно-правовых режимов побуждает нас дать их классификацию.
По критерию цели режимов их можно разделить на четыре большие группы.
Первая группа охватывает административно-правовые режимы для определенных государственных состояний (чрезвычайного, военного положения, охраны государственных границ, таможенных границ, регулирования внешнеторговой деятельности, включая протекционизм и др.).
Вторая группа включает в себя функциональные административно-правовые режимы, призванные обеспечивать функции управления и сферы деятельности (налоговой, санитарной, экологической и т.д.).
Третья группа режимов включает легализующие режимы, касающиеся как официальной регистрации юридических и физических лиц, так и регламентации нормативных требований к видам деятельности.
Четвертая группа охватывает режимы в экстремальных условиях: технические и природные катастрофы, антикризисные режимы борьбы с терроризмом.
Режимы могут быть временными и постоянными.
Использование критерия действия режимных норм в пространстве позволяет различать:
1) общефедеральные режимы (секретности, наркотиков);
2) региональные режимы (военное положение, карантин);
3) локальные режимы (аэропортов, пунктов пропуска через границу, атомных электростанций и т.д.).
Административные режимы различаются по срокам их применения: их введение может быть обусловлено конкретным сроком (режимы военного положения и чрезвычайного положения), либо такие режимы действуют постоянно, применительно к регулируемым отношениям (таможенный, пограничный режимы, режим закрытых административно-территориальных образований).
Таким образом, бессрочные административно-правовые режимы прекращаются только в случаях изменения или прекращения данных общественных отношений, например упразднения таможенного режима, изменения территории ЗАТО.
Административные режимы различаются в зависимости от устанавливаемых ими ограничений. Срочные административные режимы предусматривают сочетание различных ограничений публичной и частноправовой деятельности органа, вплоть до ее приостановления, – в данном случае применение одного ограничения осуществляется независимо от применения другого.
Установление бессрочного административного режима влечет за собой и отдельные ограничения, преимущественно в сферах предпринимательской либо публичной деятельности (например, запрет на проведение митингов, демонстраций и иных массовых социально-политических акций в пограничной зоне), т.е. в данном случае применяется конкретное цивилистическое или публичное ограничение.
III. Как отмечает Д.Н. Бахрах, существует большое число особых обстоятельств, требующих, чтобы отношения публичной администрации с гражданами, организациями были урегулированы специальными нормами. Особые условия порождают специальные административно-правовые режимы. В особых условиях ради обеспечения безопасности, порядка административное воздействие, как правило, должно быть более интенсивным, авторитарным.
Наличие особых постоянно действующих факторов, влияющих на административную деятельность, обусловливает появление постоянных специальных режимов. Среди них можно различать режимы, для которых наиболее существенным является признак территории, на которой совершаются действия, возникают отношения. Территориальными считаются режимы пограничной зоны, закрытого административно-территориального образования, заповедника, особо охраняемой природной территории. Кроме того, многие специальные административно-правовые режимы существуют ввиду специфики объекта деятельности, отношений (наркотики, оружие, алкогольная продукция, секретность).
Как отмечает А.Б. Агапов, особые административные режимы вводятся в интересах обеспечения общегосударственных потребностей и предусматривают установление внесудебных (административных) ограничений частной правовой и публичной деятельности. Административные режимы вводятся только в тех случаях, когда цели общегосударственного воздействия не могут быть достигнуты на основе иных методов публичного регулирования.
Главная особенность специальных, ограничительных административных режимов заключается, с одной стороны, в ограничении прав невластных субъектов, а с другой – в расширении полномочий, активизации деятельности субъектов власти. Ограничения прав граждан в условиях специальных административно-правовых режимов могут распространяться на их конституционные, административные, гражданские, трудовые права.
Временные, чрезвычайные обстоятельства влекут возникновение чрезвычайных ситуаций. Поэтому появляются нормы о таких специальных режимах, как карантин, чрезвычайное положение, режим контртеррористической операции, военное положение. Эти режимы имеют потенциальный характер. Их нормы, хотя и вступили в силу, фактически не действуют. Чтобы соответствующий специальный режим стал реальным, нужно, чтобы:
а) возникла чрезвычайная ситуация (фактическое основание);
б) компетентный орган издал акт о введении такого режима, его норм в действие, уточнил место, время, вопросы механизма действия специального административно-правового режима (юридическое основание).
В отличие от ограничений, установленных административным режимом и применяемых уполномоченным должностным лицом (т.е. во внесудебном порядке), меры ответственности назначаются судом.
IV. Правовой режим закрытых административно-террито-риальных образований (ЗАТО) связан непосредственно с территориальной принадлежностью.
По мнению А.Б. Агапова, статус ЗАТО распространяется на территории, в пределах которых расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных материалов, военные и иные объекты.
Особый статус ЗАТО предусматривает ограничения конституционных прав и свобод граждан: свободы передвижения, выбора места жительства, права ведения хозяйственной и предпринимательской деятельности, пользования и распоряжения землей, природными ресурсами и недвижимым имуществом, в частности предусмотрен особый порядок приватизации недвижимого имущества.
В условиях ЗАТО ужесточается режим охраны находящихся в его пределах промышленных предприятий, а также ограничивается юрисдикция органов местного самоуправления. Последние вправе определять пропускной режим на своей территории, а также давать разрешение на въезд и выезд граждан только по согласованию с органами ФСБ. Юрисдикция органов местного самоуправления ЗАТО не распространяется на так называемые режимные территории предприятий и объектов, находящихся в границах внутренних контролируемых и запретных зон.
На территории ЗАТО могут быть установлены и более строгие ограничения прав граждан. В этом случае на соответствующей территории вводится особый правовой режим. Как правило, такие меры обусловлены необходимостью обеспечения безопасности объ-ектов системы Министерства обороны РФ. Режимные мероприятия осуществляются на коллегиальной основе – по решению комиссии, в состав которой входят представители администрации объекта Минобороны, MBД России и ФСБ, а также представители муниципальных органов ЗАТО. Коллегиальные решения обретают юридическую силу лишь в случае их утверждения вышестоящими руково-дителями указанных силовых министерств и ведомств.
Правовой режим ЗАТО предусматривает установление запретной зоны, на которой расположен объект Минобороны, и контролируемой зоны – территории ЗАТО без территории объекта охраны. Представители МВД России, ФСБ, Минобороны и муниципального образования регламентируют пропускной режим в контролируемой зоне, однако въезд граждан Российской Федерации на территорию ЗАТО для постоянного или временного пребывания должен быть согласован с органом ФСБ, без соответствующей санкции которого въезд граждан не допускается. Постоянное проживание на территории ЗАТО разрешается лишь ограниченным категориям граждан: военнослужащим, сотрудникам указанных правоохранительных органов, членам их семей и др. Въезд на особо охраняемые территории иностранных граждан должен быть санкционирован Минобороны и ФСБ.
Правовой режим ЗАТО предусматривает дополнительные огра-ничения прав граждан на свободу передвижения и предпринимательскую деятельность. Например, допускается принудительное переселение физических лиц, утративших производственную связь с объектом охраны, в том числе и постоянно проживающих на территории ЗАТО. Выезд этой категории граждан за границу, как правило, допускается только на основе служебных командировок, в остальных случаях (туризм, лечение и отдых и т.п.) гражданам может быть отказано в выезде.
Тема 21. Метод принуждения в административном праве
I. Административное принуждение как самостоятельный институт административного права: понятие, основания применения и виды.
II. Меры принуждения административно-предупредительного и административно-восстановительного характера.
III. Меры административного пресечения.
IV. Меры административной ответственности.
I. Начинать рассматривать вопрос о понятии и видах административного принуждения, на наш взгляд, следует с общей правовой характеристики административного принуждения. Как самостоятельный институт административного права административное принуждение было разработано еще в 70-е гг. учеными Д.Н. Бахрахом, М.И. Еропкиным, Ю.М. Козловым, А.П. Кореневым и др. Именно в работах и учебниках этих авторов впервые был выделен этот правовой институт – административное принуждение.
Сегодня это в достаточной мере сформировавшийся правовой институт, имеющий свое теоретическое обоснование, содержание и структуру, признаки (особенности), а также сформулированный понятийный аппарат. Наиболее полное представление о методе принуждения дается авторами современных работ, в том числе учебников и учебных пособий: А.П. Алехиным, Д.Н. Бахрахом, Н.М. Кониным, Ю.А. Дмитриевым и др.
Так, например, по мнению А.П. Алехина, административное принуждение является разновидностью государственного принуждения, одним из методов государственной деятельности. Оно представляет собой применение системы административно-правовых мер воздействия в отношении физических лиц и коллективных образований во внесудебном и судебном порядке в целях обеспечения правопорядка и общественной безопасности, стимулирования добровольного выполнения ими правовых предписаний. Его цели достигаются путем предупреждения и пресечения правонарушений, привлечения виновных лиц к ответственности[244].
Ученый Д.Н. Бахрах подчеркивает, что административное принуждение может быть не иначе, как правовым, – в противном случае оно становится произволом. Правовое принуждение, как правило, осуществляется в связи с неправомерным, вредным для общества деянием, как реакция на вредоносное поведение[245].
Единого основания применения мер административного принуждения, которое устанавливалось ранее в административном праве, сегодня нет. Основанием применения административно-право-вого принуждения может быть как совершение противоправного действия (административного проступка), так и иные неблагоприятные последствия для общества и государства. В связи с этим Н.М. Ко-нин административное принуждение делит на принуждение в форме привлечения к административной ответственности за совершенные правонарушения и объективное принуждение при отсутствии правонарушения, применяемое в силу стремления к достижению общественно полезных и объективно необходимых контрольно-профи-лактических целей[246]. По этому же поводу Ю.А. Дмитриев пишет, что административное принуждение применяется как для предупреждения неблагоприятных социальных последствий, так и для прекращения противоправного действия субъектов права, а также для исправления сложившейся в результате противоправного поведения ситуации и привлечения нарушителя к юридической ответственности[247].
Еще Ю.М. Козловым были выделены три группы мер административно-правового принуждения. К ним ученый относил: адми-нистративно-предупредительные меры, административно-пресека-тельные меры, меры административной ответственности[248].
Многим позднее Д.Н. Бахрах, подводя применение всех мер административного принуждения под единое правовое основание – совершенный проступок, предложил вместо группы мер администра-тивно-предупредительного характера, которые, по мнению автора, не являются принудительными, выделить группу мер административно-восстановительного характера, которые прямо и непосредственно восстанавливают правопорядок, прекращают неправомерное поведение[249]. Еще позднее Н.М. Конин к названным группам мер административного принуждения добавил группу административных мер контрольно-предупредительного характера[250]. А.П. Алехин, кроме названных мер административного принуждения, выделяет группу мер административно-процессуального обеспечения, обеспечения производства по делам об административных правонарушениях[251], которые применяются для установления личности нарушителя, составления протокола о правонарушении, обеспечения участия в рассмотрении дела об административном проступке и сбора доказательств.
II. К административно-предупредительным мерам принято относить: проверку документов, удостоверяющих личность, и характеризуемых объектов, перевозимых сотрудниками милиции и ГИБДД грузов; проверку производственных, складских, торговых и иных помещений налоговыми органами; профилактический досмотр вещей и личный досмотр должностными лицами органов внутренних дел, службы безопасности гражданской авиации, сотрудниками таможенных органов и др.; введение карантина при эпидемиях и эпизоотиях; остановка транспортных средств; отстранение водителя от управления транспортным средством и т.д.
Административно-предупредительные меры применяются в целях предупреждения (профилактики) возможного совершения административных правонарушений, предотвращения иных вредных для общества негативных явлений или с целью обеспечения общественной безопасности, локализации негативных последствий, наступивших независимо от воли лиц, к которым эти меры применяются: стихийных бедствий, несчастных случаев, пожаров, террористических актов и т.п.
Характеризуя меры административно-предупредительного характера, Ю.М. Козлов указывает на безосновательные попытки представить их в качестве мер, лишенных элементов административного принуждения. Выражаются они, как отмечает ученый, как правило, в виде определенных ограничений и запретов, что достаточно наглядно характеризует их принудительную природу. Кроме этого, по мнению автора, несмотря на их ярко выраженный профилактический характер, все же они осуществляются в принудительном порядке, т.е в процессе односторонней реализации юридически властных полномочий компетентных исполнительных органов (должностных лиц)[252].
Все меры административного предупреждения А.П. Коренев классифицирует на две группы. Первая группа – меры, которые применяются в целях предотвращения угрозы общественной и личной безопасности граждан, предотвращения наступления возможных нежелательных или вредных последствий. Такие меры, пишет автор, могут применяться при отсутствии противоправных действий. По его мнению, угроза общественной и личной безопасности граждан, их законным интересам может возникнуть не только в связи с правонарушением, но и вследствие стихийных бедствий, эпидемий, эпизоотий, действий психически больных лиц и т.п. В таких случаях государство вынуждено прибегать к применению принудительных мер к лицам, которые не являются правонарушителями. Эти меры лишены характера административной кары. Вторая группа – меры, которые имеют целью предупредить правонарушение; им присуща четко выраженная профилактическая направленность[253].
К административно-восстановительным мерам Д.Н. Бахрах, Н.М. Конин, Ю.А. Дмитриев и другие относят: возмещение и взыскание причиненного административным правонарушением материального ущерба, предусмотренного ст. 4.7 КоАП РФ; снос самовольно возведенных строений и сооружений по решению местных и судебных органов власти; административное выселение с санкции прокурора лиц из самовольно занятых ими жилых помещений; изъятие у предприятий и учреждений незаконно полученного путем нарушения финансовой дисциплины, законодательства о ценах, реализации нестандартной продукции и так далее в доход бюджета; взыскание недоимки, пени в соответствии с налоговым законодательством.
Административно-восстановительные меры имеют своей целью возмещение причиненного противоправными действиями ущерба, восстановление положения вещей, существовавшего до совершения правонарушения.
III. Для изучения вопроса о мерах административного пресечения студентам необходимо обратиться прежде всего к работам и учебникам ученых-полицеистов, среди которых необходимо, на наш взгляд, выделить М.И. Еропкина, И.И. Веремеенко, А.П. Коренева, Л.Л. Попова, Ю.П. Соловей, В.Е. Севрюгина, А.В. Серегина, П.П. Сергуна, В.Д. Плесовских и др. Не меньшая роль в систематизации и классификации данной группы мер принадлежит ученым Д.Н. Бахраху, Ю.М. Козлову, А.П. Алехину и др.
Среди группы мер административного пресечения выделяют: требования работников милиции прекратить противоправное поведение; непосредственное физическое воздействие в целях прекращения правонарушения; применение специальных средств (резиновые палки, слезоточивый газ, наручники, водометы и др.) для пресечения массовых беспорядков и групповых действий, нарушающих работу транспорта, связи, предприятий и учреждений; применение оружия в исключительных случаях в качестве крайней меры, например для остановки транспортных средств, если водитель создает реальную опасность здоровью и жизни людей, и при непосредственной угрозе посягательства на жизнь человека; запрещение эксплуатации транспортных средств, техническое состояние которых не отвечает установленным требованиям; принудительное лечение лиц, страдающих заболеваниями, опасными для окружающих; приостановление работ или запрещение эксплуатации механизмов, деятельности предприятий и других объектов, функционирующих с нарушением санитарных, противопожарных, экологических и других правил, административное задержание, задержание имущества и арест имущества и т.д.
Отдельные ученые предлагают различные классификации мер административного пресечения.
Так, Ю.М. Козлов группирует их на меры: применяемые непосредственно к личности; имущественного характера; технического характера; финансового характера; медико-санитарного характера; связанные с осуществлением лицензионно-разрешительной системы; специального и исключительного назначения[254].
Д.Н. Бахрах различает общие, специальные и процессуальные меры[255].
А.П. Коренев классифицирует меры административного пресечения, исходя из целей, характера и объекта воздействия. В связи с этим ученый все меры административного пресечения подразделяет на применяемые к нарушителю; меры имущественного характера; технического характера; санитарно-эпидемиологического характера; финансово-кредитного характера[256].
Многие авторы считают, что к мерам административного пресечения следует относить и те из них, которые осуществляются в условиях введения чрезвычайного положения при возникновении массовых беспорядков с целью их пресечения, устранения причин и ликвидации.
Фактическим и юридическим основанием применения мер административного пресечения является административное правонарушение, виновное противоправное действие.
Административно-пресекательная деятельность как мера административного принуждения регламентируется многими законодательными актами. Среди них необходимо выделить: Кодекс РФ об административных правонарушениях (КоАП РФ), Таможенный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, Федеральный закон «О милиции», Закон РФ «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании», Федеральный закон «О санитарном эпидемиологическом благополучии населения» и др.
Меры административного пресечения имеют своей целью пресечение правонарушений; прекращение противоправного деяния и недопущение новых; предупреждение (устранение) их вредных последствий; применение мер административного принуждения в соответствии с нормативными правовыми актами. Меры администра-тивного пресечения применяются только при совершении административных правонарушений и только специально уполномоченными органами. Ими являются контрольно-надзорные органы, выполняющие специфические функции в обеспечении правопорядка и общественной безопасности (органы внутренних дел, внутренние, пограничные войска и др.). Административное пресечение должно быть оперативным.
Для более глубокого изучения вопроса о мерах административного пресечения следует обратить внимание на статью «Меры административного пресечения» В.А. Тюрина и А.В. Куракина[257]. В данной статье авторы раскрывают этимологический смысл слова «пресечение», представляют различные взгляды на определение понятия мер административного пресечения, описывают черты (особенности) административного пресечения, дают собственное определение, где под мерами пресечения в административном праве России понимают регламентированные административно-правовыми нормами средства принудительного воздействия, применяемые уполномоченными на то органами государственной власти (должностными лицами), а в некоторых случаях и общественными формированиями, которые направлены на прекращение противоправного деяния, устранение связанных с ним вредных последствий, а также на создание оптимальных условий для последующего привлечения виновных к юридической ответственности, кроме того, предлагают собственную классификацию мер административного пресечения, состоящую из четырех групп.
Важным моментом для достижения единства в понимании и применении мер административного пресечения, на наш взгляд, является подробная правовая характеристика каждого их вида, что требует тщательного и глубокого исследования. Этому вопросу могли бы быть посвящены доклады студентов, а также их дипломные работы.
IV. К мерам административной ответственности относятся уста-новленные ст. 3.2 КоАП РФ виды административного наказания. Среди них: предупреждение; административный штраф; возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения; конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения; лишение специального права, предоставленного физическому лицу; административный арест; административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства; дисквалификация; административное приостановление деятельности.
Как отмечает Д.Н. Бахрах, все установленные КоАП РФ административные наказания связаны между собой и образуют единую систему. Их объединяют общие цели: защита правопорядка; воздействие на лиц, совершивших административное правонарушение; предупреждение совершения новых нарушений; побуждение к исполнению обязанностей.
Административные наказания назначаются компетентными органами и должностными лицами путем издания специальных пра-воприменительных актов. Административные наказания отличаются от иных мер административного принуждения тем, что их применение создает для нарушителя «состояние наказанности», которое длится в течение установленного законодательством срока и является элементом исправительно-воспитательного воздействия на них.
Административные наказания подразделяются в зависимости от того, кем они применяются. Их можно поделить на применяемые в административном и в судебном порядке[258].
В ст. 3.4–3.12 КоАП РФ дается общая правовая характеристика каждого из видов административного наказания.
Для более глубокого изучения целей, оснований и условий (обстоятельств) применения названных мер административного наказания студентам рекомендуется дополнительно обращаться к комментариям к КоАП РФ, а также к научным работам, опубликованным в научных периодических изданиях и в сборниках научных трудов, материалов научных конференций, имеющих отношение к данной проблематике. Среди авторов учебников по административному праву, в достаточной степени раскрывающих рассматриваемый вопрос, следует выделить Д.Н. Бахраха, Н.М. Конина, Б.В. Россинского и др.
Определенный интерес для изучения студентами данного вопроса, в том числе в рамках подготовки докладов, рефератов, курсовых и дипломных работ, представляет сборник научных статей «Административная ответственность: вопросы теории и практики»[259]. В данном сборнике можно выделить статью Н.А. Морозовой «Механизм достижения целей административного наказания при привлечении к ответственности юридических лиц» (с. 234–238). Также представляют интерес научные статьи А.С. Дугенец[260] и И.В. Максимова[261] в сборнике статей «Административное и административно-процессуальное право. Актуальные проблемы».
Тема 22. Ответственность по административному праву
I. Понятие, сущность и виды ответственности по административному праву.
II. Дисциплинарная ответственность по административному праву.
III. Материальная ответственность по административному праву.
I. При изучении данного вопроса студенту необходимо вспомнить из курса теории права и государства, что представляет собой юридическая ответственность как базовый элемент права и как правовой институт. Так, по мнению ученого А.С. Шабурова, юридическая ответственность – это применение к правонарушителю предусмотренных юридической нормой мер государственного принуждения, выражающихся в форме лишений личного, организационного либо имущественного характера[262]. Среди основных видов юридической ответственности ученые выделяют: уголовную ответственность; административную ответственность; гражданско-пра-вовую ответственность; дисциплинарную ответственность; материальную ответственность.
Рассматривая такой вид ответственности, как административная, необходимо сознавать, что между понятиями «ответственность по административному праву» и «административная ответственность» имеются существенные различия, хотя бы потому, что второе представляет собой составляющую часть первого. И хотя в науке административного права пока не сложилось единого подхода в вопросе об административной ответственности, все же в учебных изданиях последнего периода большей частью принято выделять самостоятельный раздел «Ответственность по административному праву».
В юридической литературе отмечается, что ответственность по административному праву долгое время рассматривалась как следствие правонарушения. Между тем законодательством предусмотрена и иная ответственность, т.е. наступающая при отсутствии конкретных правонарушений. Например, можно назвать в этой связи ответственность за неправильно принятое решение должностным лицом, за неумелое ведение дела, недостаточную активность. «...Когда содержание ответственности сводят только к применению к нарушителям установленных административных санкций, – отмечает В.А. Юсупов, – то обедняют представление о сложной структуре административных правоотношений»[263]. По замечанию отдельных ученых-юристов, в последнее время под влиянием достижений философии и теории права и государства, наряду с «негативной», выделяется также «позитивная» ответственность[264].
Нормы административного права предусматривают разнообразные виды юридической ответственности: дисциплинарную, материальную, административную. Именно с учетом этого необходимо различать понятия «ответственность по административному праву» и «административная ответственность» (второе понятие значительно уже). Необходимо также учитывать, что на основе норм административного права, кроме мер юридической ответственности, могут применяться различные меры общественного воздействия. Эти меры близки к дисциплинарной и административной ответ-ственности, но ни к одной из них не относятся.
Одна из характерных черт ответственности по административному праву состоит в том, что она применяется чаще всего органами государственного управления и их должностными лицами. Ответственность по нормам административного права охраняет не только эту отрасль, но и ряд других отраслей права – государственное, трудовое, финансовое, водное, горное, земельное, лесное и т.д. Это особенно ярко проявляется при рассмотрении административной ответственности.
II. Различные определения дисциплинарной ответственности дают ученые-юристы. Так, дисциплинарная ответственность, по мнению В.С. Четверикова, это установленные в законном порядке меры принудительного воздействия, применяемые к государственным служащим в порядке служебной соподчиненности, виновным в нарушении норм и правил по осуществлению функций и задач государственной службы[265].
Дисциплинарная ответственность выражается в применении уполномоченным органом или должностным лицом дисциплинарного взыскания за проступок по службе в отношении лица, находящегося в служебном подчинении этого органа или должностного лица.
В сфере дисциплинарной ответственности наблюдается тесное переплетение норм трудового и административного права. Это определяется тем, что преобладающая часть государственных служащих, в том числе работников государственного аппарата, как особая группа трудящихся, в принципе подпадает под действие общих норм трудового права. Но наряду с этим имеется и специфика служебного (трудового) статуса должностных лиц и некоторых других государственных служащих. Она касается и дисциплинарной ответственности (например, так называемая дисциплинарная ответственность в порядке подчиненности в соответствии с уставом и положением о дисциплине отдельных ведомств).
В некоторых отраслях дисциплинарная ответственность наступает только на основе норм административного права (это относится к государственным служащим, военнослужащим и сотрудникам правоохранительной системы).
Особенность дисциплинарной ответственности состоит в том, что меры дисциплинарных взысканий установлены в различных нормативных актах (законах, уставах, положениях), в зависимости от вида государственной службы или в соответствии со специальным статусом гражданина (студент, осужденный и другие категории).
К общей характеристике дисциплинарной ответственности относят то, что:
а) ее основанием является дисциплинарный проступок;
б) за такой проступок предусматривается дисциплинарное взыскание;
в) меры ответственности применяются в порядке подчиненности уполномоченными органами (должностными лицами);
г) пределы дисциплинарной власти этих органов (должностных лиц) определяются правом.
В соответствии с действующим законодательством в теории административного права принято выделять три направления реализации дисциплинарной ответственности: в порядке подчиненности; в порядке, установленном правилами внутреннего распорядка; в порядке, установленном уставами и положениями о службе.
В порядке подчиненности дисциплинарную ответственность несут работники, в том числе: должностные лица, пользующиеся правом найма и увольнения; распорядители кредитов; ответственные работники иных категорий, служащие, занимающие должности по выборам, и т.д.
В порядке, установленном правилами внутреннего распорядка, могут регулироваться соответствующие режимы организации деятельности государственных служащих (в том числе «милитаризованных»), обучающихся (учащихся, студентов, аспирантов и др.), лиц, свобода которых временно ограничена на основе норм административного права (специальные учреждения, тюрьмы и др.). Дисциплинарные взыскания налагаются непосредственно после обнаружения нарушений установленных правил внутреннего распорядка, утвержденных соответствующим руководителем. При обнаружении проступка в данном случае в обязательном порядке затребуется объяснение от нарушителя. Обжалование наложенных взысканий в данном случае, в отличие от наложенных в порядке подчиненности, может производиться в комиссию по трудовым спорам и в суд, а также вышестоящему лицу или органу.
Известны случаи, когда проступок признается дисциплинарным, хотя лицо, его совершившее, не связано с трудовыми или служебными отношениями. К таким лицам относятся: учащиеся учебных заведений; проживающие в общежитии, гостинице. Администрация соответствующих учреждений вправе налагать дисциплинарные взыскания за нарушения установленных правил внутреннего распорядка.
Отличие дисциплинарной ответственности государственных служащих от дисциплинарной ответственности служащих по трудовому законодательству состоит в том, что при прохождении службы дисциплинарный проступок часто трактуется шире, нежели по трудовому законодательству. Так, федеральные государственные служащие подлежат дисциплинарной ответственности не только за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на них обязанностей или нарушение установленных правил внутреннего распорядка, но и за превышение должностных полномочий, а равно за несоблюдение установленных ограничений, связанных с государственной службой. В понятие дисциплинарного проступка военнослужащего включается, в частности, нарушение норм морали и воинской чести. Прокуроры и следователи несут дисциплинарную ответственность за порочащие проступки.
III. Так же как и дисциплинарная ответственность, материальная ответственность государственных служащих, военнослужащих и приравненных к ним лиц, применяемая командованием, регулируется нормами административного права.
Материальная ответственность по административному праву – вид юридической ответственности, устанавливаемый нормами административного права в отношении членов устойчивых коллективов за проступок, в результате которого причинен материальный ущерб предприятию, учреждению, общественному объединению. Ответственность выражается в возмещении конкретным членом коллектива причиненного им имущественного ущерба. Материальная ответственность за причиненный ущерб наступает: при наличии реального (прямого) ущерба; непосредственной причинной связи между проступком и наступившими вредными последствиями (ущербом); вины правонарушителя в причинении ущерба; если виновные действия не являются преступлением.
Характеризуя данный вид юридической ответственности, необходимо отметить, что это сфера интересов в основном гражданского и трудового права. Тем не менее, как и ответственность по административному праву, она также проявляет себя своеобразным образом.
Материальная ответственность имеет компенсационный (восстановительный) характер. Применяется для возмещения материального ущерба.
Материальная ответственность имеет много черт сходства с гражданской правовой имущественной ответственностью, но, в отличие от нее, связана с исполнением виновным трудовых или служебных обязанностей.
Материальная ответственность в административном праве реализуется в рамках устойчивого коллектива. Поэтому, в отличие от ответственности по гражданскому праву, размеры взыскания связываются с размерами должностного оклада (заработной платы), дифференцируются от степени вины, выполняемой работы. Этот вид ответственности может наступать не только по суду, но и в административном порядке. С помощью норм административного права определяются полномочия органов (должностных лиц), связанные с возмещением материального ущерба в административном порядке при взыскании сумм, полученных в результате незаконного повышения цен на продукцию. В контексте административного права предусматривается материальная ответственность государственных служащих, военнослужащих и сотрудников правоохранительной системы за вред, причиненный ими государству при исполнении обязанностей государственной, военной и правоохранительной службы. Наступает она в соответствии с контрактами, положениями и уставами.
Отдельным органам исполнительной власти (должностным лицам) административным законодательством предоставляется право применения санкций имущественного характера. К таким лицам следует отнести, например, главных государственных санитарных врачей и их заместителей, которые могут обязать предприятия и организации, допустившие загрязнение окружающей среды, выпуск или реализацию продукции, употребление которой привело к массовым заболеваниям и отравлениям. В данном случае, кроме уплаты штрафа в доход местного бюджета за нарушение установленных правил, применяется санкция о возмещении дополнительных расходов лечебных учреждений на оказание помощи больным, проведение гигиенических и противоэпидемических мероприятий.
В соответствии со ст. 4.7 КоАП РФ установлено, что судья, рассматривая дело об административном правонарушении, вправе при отсутствии спора о возмещении имущественного ущерба одновременно с назначением административного наказания решить вопрос о возмещении имущественного ущерба, причиненного в результате совершенного административного правонарушения.
Споры о возмещении имущественного ущерба решаются в порядке гражданского судопроизводства.
Материальный ущерб связывается с наличием проступка либо отношением к выполнению служебных обязанностей и причинной связью между этими юридическими фактами. В качестве обязательных при решении вопроса о возмещении материального ущерба по административному праву необходимо учитывать следующие обстоятельства:
1) условие крайней необходимости;
2) условие необходимой обороны;
3) невменяемость лица, причинившего материальный вред.
Тема 23. Административная ответственность