Главная | Обратная связь

В административном праве

I. Понятия, теоретические подходы и законодательные основы развития административного процесса.

II. Опыт зарубежных стран и его использование в развитии административного процесса.

I. Изучая данный вопрос, следует обратить внимание на то, что понятия «административный процесс», «административная юрисдикция», «административная юстиция» и «административное производство» имеют определенное смысловое сходство в их назначении, в то же время их необходимо разграничивать, поскольку каждое из них, на наш взгляд, имеет строго определенное содержание. Целесообразность постановки вопроса о их разграничении связана прежде всего с реализацией конституционного положения о необходимости создания административных судов и вытекающей из этого необходимостью создания административно-процессуального законодательства – кодифицирующего административно-процессуаль-ного акта. Кроме того, как нам кажется, попытки прямого перенесения опыта зарубежных стран в развитии административного процесса и создании административных судов на почву российской действительности (адаптации его к судебной системе России и системе российского законодательства) не могут привести к незамедлительным успехам. Все это требует, на наш взгляд, тщательного изучения накопленных отечественной наукой наработок в этом вопросе, анализа имеющегося российского законодательства и опыта зарубежных стран с целью выработки единой научной доктрины и программы ее реализации.

Основу административного процесса, на наш взгляд, составляет его административная процедура, которая во взглядах ученых представляется по-разному.

У Ю.Н. Старилова административно-процессуальные процедуры – это материальные и процессуальные нормы, регулирующие порядок рассмотрения спора судом[274].

В.Д. Сорокин все выделяемые им административные процессуальные процедуры разделяет по предметному критерию индивидуальных дел, каждое из которых представляет как отдельное административное процессуальное производство. Обосновывая свою позицию, В.Д. Сорокин пишет, что в отечественной правовой науке и юридической практике сложилось устойчивое представление о соотношении понятий «процесс» и «производство», что нашло свое отражение в Гражданско-процессуальном кодексе Российской Федерации, предусматривающем различные виды производства. По мнению автора, в науке и юридической практике прослеживается устойчивая тенденция соотносить понятия «процесс» и «производство» как общее и особенное: процесс есть сумма производств; производство – органическая часть процесса[275].

Этой же позиции придерживаются и украинские административисты О.М. Бандурка и М.М. Тищенко, по мнению которых разделение административного процесса на соответствующие процессуальные производства отражает объективную потребность общественного разделения труда и специализации деятельности различного рода субъектов, уполномоченных осуществлять такого рода деятельность[276].

Подводя итог рассмотрению теоретического содержания административного процесса, можно предложить следующее его определение.

Административный процесс – это урегулированная административно-процессуальными нормами деятельность по разрешению индивидуальных, конкретных дел в сфере государственного управления уполномоченными на то субъектами административно-процессуальных отношений.

В то же время определенного внимания, на наш взгляд, заслуживает сформулированное Н.И. Глазуновой широкое определение административного процесса как юридически урегулированной деятельности и порядка реализации органами государственной власти, государственными (муниципальными) служащими аппарата всех ветвей власти, гражданами, юридическими лицами, т.е. субъектами административных правоотношений, своего социального статуса в государственно-административной сфере, а также при разрешении споров и коллизий по поводу нарушения статуса на основе правовых норм и правил административной процедуры[277].

Важным для понимания содержания административного процесса является также понятие «административная юрисдикция», которая представляет собой составную часть административно-процессуальной деятельности органов исполнительной и судебной государственной власти.

Административная юрисдикция – это административно-процессуальная деятельность полномочных исполнительных и судебных органов (должностных лиц), осуществляемая во внесудебном и судебном порядке с целью рассмотрения и разрешения возникающих в сфере реализации исполнительной власти административно-правовых споров, правовой оценки поведения их участников и применения к виновной стороне в необходимых случаях мер юридической ответственности.

Несмотря на активное обсуждение проблемы административного процесса в последнее время, следует все же отметить, что некоторые авторские позиции по-прежнему остаются непонятными, требующими дополнительного разъяснения. Так, например, непонятна теоретическая условность концепции отдельных ученых, по которой структура административного процесса представляет собой две части – административно-процедурный процесс и административно-юрисдикционный процесс[278]. Ведь если взять за основу, что весь административный процесс представляет собой совокупность административных процедур или совокупность административных производств, состоящих из административных процедур, то почему одна из них остается административно-процедурной частью процесса, а вторая превращается в административно-юрисдикционную? При этом отдельные авторы настаивают на том, чтобы административно-юрисдикционный процесс имел отношение только к внесудебной процессуальной деятельности[279].

Непонятно и то, почему отдельные авторы одну часть административных процедур, имеющих отношение к рассмотрению административных споров, рассматриваемых органами исполнительной власти, относят к административно-юрисдикционной (внесудебной) деятельности, в то время как другую ее часть – административное судопроизводство, также имеющую отношение к администра-тивным спорам, выделяют в самостоятельный вид административного процесса. При этом некоторые авторы в своей классификации административного процесса административное судопроизводство подменяют административной юстицией[280].

Мы же считаем, что каких-либо оснований для отграничения юрисдикционной деятельности от судебной нет. Возникает вопрос: разве в основе административной юрисдикции не лежит рассмотрение административных споров, подведомственных административным судам? Ответ на этот вопрос дает Д.Н. Бахрах: «…публичная администрация, как и суды, занимается юрисдикционной деятельностью: решает споры, применяет меры принуждения…»[281]. Кроме того, и термин «юрисдикция» в его традиционном понимании означает суд, судопроизводство, круг полномочий судебного или административного органа по правовой оценке споров, их разрешению и применению предусмотренных законом санкций[282]. Такая же роль отводится и административной юрисдикции, которая определяется в теории административного права как административно-процессуальная деятельность, осуществляемая во внесудебном либо судебном порядке с целью рассмотрения и разрешения административно-право-вых споров и применения административно-принудительных мер[283]. Таким образом, нет разделения административной юрисдикции и административного судопроизводства, а есть управленческая и судебная административная юрисдикция, осуществляемая по единым регламентирующим их нормам.

Также считаем, что для более объективного разрешения исследуемой проблемы необходимо рассматривать понятие администра-тивной юстиции не как осуществляемую судами деятельность (прямой судебный контроль), как предлагают Д.Н. Бахрах[284] и Н.Г. Салищева[285], а как систему и совокупность специальных государственных органов (государственного управления и судебных учреждений), обладающих полномочиями на осуществление юрисдикционной деятельности (разрешение административных споров и применение мер административной ответственности)[286]. Такое понимание, на наш взгляд, позволит, во-первых, отграничить рассматриваемое понятие от таких близких понятий, как «административная юрисдикция» и «административное судопроизводство», во-вторых, сохранить устоявшийся взгляд в терминологии и, в-третьих, составить объективное представление (картину) о действующей системе органов административной юстиции, в которую входят как органы государственного и муниципального управления, так и судебные органы государственной власти.

Н.Ю. Хаманева также отмечает, что точное определение понятия и сущности административной юстиции составляет известную трудность и сегодня, поскольку содержание, которое вкладывается в этот термин, неоднозначно трактуется в юридической литературе[287].

Административная юстиция – это система специальных судебных или иных органов государственной власти, предназначенных для осуществления контроля за действиями и решениями органов исполнительной власти и соблюдения законности в сфере исполнительной власти при рассмотрении исков и жалоб граждан или организаций в связи с нарушением прав и законных интересов.

Говоря об основах законодательного регулирования института административного процесса, следует отметить, что мы находимся здесь только в начале пути. На сегодняшний день у нас есть не совсем удовлетворяющий нас КоАП РФ и несовместимые с ним нормы ГПК РФ, регулирующие административные производства, а также уже многие годы после принятия Конституции РФ обсуждаются проекты законов «Об административных процедурах», «Об административных судах», проект Кодекса «Об административном судопроизводстве», представленные на сайтах.

Рассмотрение данного вопроса, на наш взгляд, требует ознакомления с уже названными выше проектами законов. Кроме того, при подготовке по данному вопросу необходимо прочитать публикацию Д.Н. Бахраха «Административное судопроизводство, административная юстиция и административный процесс»[288], Н.Ю. Хаманевой «Административная юстиция как механизм защиты прав граждан. Проблемы развития и законодательного регулирования института административной юстиции в России»[289], а также ряд других работ, рекомендуемых преподавателем.

II. При изучении зарубежного опыта развития административного процесса и создания административных судов, ввиду большого количества необходимых литературных и иных источников, следует ориентироваться, на наш взгляд, на некоторые из них[290].

Характеризуя зарубежный опыт развития административной юстиции, Н.Ю. Хаманева отмечает, что концепция, сформированная основателями французской административной юстиции, предполагает, что разрешение административно-правовых споров должно быть передано особым учреждениям, не являющимся звеном ни общей административной системы, ни судебной системы. В Германии действует сеть специализированных судов административной юстиции, таких как Патентный суд, суды по социальным делам, финансовые суды. Деятельность самих административных судов основана на Положении об административных судах 1960 г. В соответствии с ним компетенция административных судов распространяется на все споры публично-правового характера, кроме конституционно-правовых. В Великобритании функционирование органов административной юстиции – административных трибуналов и министерских расследований – получило признание только в начале XX столетия. Административных трибуналов в Великобритании около 60 разновидностей, в целом в стране функционирует свыше 2 тысяч подобных учреждений[291].

Тема 25. Способы обеспечения законности и дисциплины