Главная | Обратная связь

Поняття та головні цілі приватизації. Законодавство про приватизацію

Поняття приватизації вживається в економічному і формаль­но-юридичному розумінні.

В економічному аспекті приватизація означає перетворення (трансформацію) державних засобів виробництва та іншого май­на на недержавні, тобто (згідно із Законом України "Про влас­ність") на приватну чи колективну власність. Отже, в економіч­ному значенні сутність приватизації полягає у зміні економічних відносин державної власності на відносини приватної чи колек­тивної власності на засоби виробництва.

Визначення приватизації у формально-юридичному значенні цього поняття дає Закон України "Про приватизацію державного майна" від 4 березня 1992 р. (в редакції від 19 лютого 1997 р.)¹. Згідно з зазначеним Законом приватизація — це відчуження майна, що перебуває у державній власності, і майна, що нале­жить Автономній Республіці Крим, на користь фізичних та юри­дичних осіб, які можуть бути покупцями відповідно до цього За­кону, з метою підвищення соціально-економічної ефективності виробництва та залучення коштів на структурну перебудову еко­номіки України (ст. 1). \

Головні цілі приватизації є одним із засобів досягнення ре­зультатів цього суспільно-економічного процесу. Вони залежать від економічних і суспільно-політичних обставин, що складають­ся у країні. Внаслідок своєї динамічності головні цілі приватиза­ції регулюються Державною програмою приватизації. Так, основ­ною метою приватизації у 2000—2002 роках є створення умов

¹ Відомості Верховної Ради України. — 1997. — № 17. — Ст. 122.

-250-

для сприяння підвищенню ефективності діяльності підприємств, установ, організацій (далі — підприємств) та створення конку­рентного середовища, а також забезпечення надходження коштів від приватизації до Державного бюджету України.

Відповідно до цієї мети головними пріоритетами і завдання­ми приватизації на 2000—2002 роки згідно з Державною програ­мою приватизації на 2000—2002 роки є:

приватизація підприємств виключно за кошти з урахуванням їх індивідуальних особливостей;

забезпечення інформаційної відкритості процесу приватизації;

формування попиту на об'єкти приватизації вітчизняних та іноземних інвесторів;

максимальне використання інститутів інфраструктури ринку цінних паперів;

залучення коштів для розвитку та структурної перебудови економіки;

створення сприятливих умов для появи приватних власників, які мають довгострокові інтереси у розвитку приватизованого об'єкта та здійснюють ефективне управління ним;

створення умов для подальшого розвитку фондового ринку;

підвищення заінтересованості інвесторів щодо українських підприємств на міжнародних ринках.

Варто згадати, що на самому початку свого формування зако­нодавство, яким визначався порядок зміни форми державної власності на недержавну, не називалося приватизаційним, ос­кільки і процес зміни власності не визнавався приватизацією в нинішньому розумінні.

Так, п. 1 ст. 10 Основ законодавства Союзу РСР і союзних республік про оренду, прийнятих 23 листопада 1989 р., передба­чалося, що орендар може повністю або частково викупити орен­доване майно. Умови, порядок і строки викупу визначалися до­говором оренди.

Після викупу орендованого майна орендне підприємство за рішенням його трудового колективу могло бути перетворено на колективне підприємство, кооператив, акціонерне товариство або інший вид підприємства, яке діє на основі колективної власності (отже за відсутності приватної власності йшлося не про привати­зацію, а про роздержавлення власності).

Згодом Закон СРСР "Про власність" від 6 березня 1990 р. розширив підстави виникнення колективної власності: згідно з п. 1 ст. 12 цього Закону власність колективного підприємства ви­никала у разі переходу всього майна державного підприємства у власність трудового колективу, викупу орендованого майна або придбання майна іншими передбаченими законом способами.

-251-

г

Цим же законом хоч і в дещо спрощеному вигляді визначався механізм перетворення державного підприємства на акціонерне товариство (тобто, якщо оцінювати з сучасних позицій — визна­чався механізм роздержавлення власності): державне підприєм­ство за спільним рішенням трудового колективу та уповноваже­ного на те державного органу могло бути перетворено на акціо­нерне товариство шляхом випуску акцій на всю вартість майна підприємства. Кошти, одержані від продажу акцій, після покрит­тя боргів державного підприємства надходили до відповідного бюджету.

Ще за часів існування Союзу РСР Верховна Рада УРСР в по­станові "Про реалізацію Закону "Про економічну самостійність Української РСР" від 3 серпня 1990 р.¹ доручила Раді Міністрів УРСР у 2-місячний строк підготувати серед інших проект зако­нодавчого акта про роздержавлення власності.

Фактично початок формуванню приватизаційного (у вузько­му, спеціальному розумінні) законодавства в Україні було покла­дено з прийняттям Закону України "Про приватизацію майна державних підприємств" від 4 березня 1992 р., який встановлю­вав правові, економічні та організаційні основи приватизації під­приємств загальнодержавної, республіканської (Республіка Крим) та комунальної власності з метою створення багатоуклад­ної соціальне орієнтованої ринкової економіки України.

6 березня 1992 р. приймаються: Закон України "Про привати­зацію невеликих державних підприємств (малу приватизацію)", яким встановлювався правовий механізм приватизації цілісних майнових комплексів невеликих державних підприємств шляхом відчуження їх на користь одного покупця одним актом купівлі-продажу, а також Закон України "Про приватизаційні папери"², який визначав поняття і види приватизаційних паперів, умови та порядок їх випуску, розміщення серед громадян України, обліку, використання та погашення.

З цього часу законодавство України про приватизацію почало формуватися як певна локальна система законів та інших актів. Системотворчими критеріями у даному разі стали: а) об'єкти приватизації; б) суб'єкти приватизації; в) порядок, способи та умови приватизації.

Основним актом у цій системі є вже згадуваний Закон Украї­ни "Про приватизацію державного майна" (від 4 березня 1992 р. в редакції від 19 лютого 1997 р.).

¹ Відомості Верховної Ради УРСР. - 1990. - №34. - Ст. 500.

² Відомості Верховної Ради України. — 1992. — № 24. — Сг. 352.

-252-

Визначаючи систему законодавства про приватизацію, ст. З цього акта зазначає, що законодавство України про приватизацію складається з цього Закону, інших законів України з питань при­ватизації. Із цією нормою важко погодитися, оскільки вона, по-перше, не відображає реального стану речей. Як буде показано далі, систему законодавства становлять не тільки власне закони, а й підзаконні нормативні акти. По-друге, зазначена норма всту­пає у суперечність з іншими нормами цього ж Закону, які допу­скають регулювання відносин приватизації в інших формах нор­мативних актів. Як приклад можна назвати п. 2 ст. 9 Закону, в якому йдеться про те, що порядок створення і діяльності довір­чих товариств, інвестиційних фондів та інвестиційних компаній визначається законодавчими актами України; п. З ст. 13 Закону, в якому зазначається, що діяльність комісії з приватизації об'єкта регулюється Положенням, яке затверджується Фондом держав­ного майна; ст. 16 Закону про те, що продаж об'єктів приватиза­ції на аукціоні, за конкурсом тощо здійснюється у порядку, що затверджується Фондом державного майна України, Антимоно-польним комітетом України та Державною комісією з цінних па­перів та фондового ринку. Можна назвати й інші подібні поси­лання в Законі, які свідчать про те, що віднесення до законодав­ства про приватизацію лише нормативних актів у формі власне законів є дещо поспішним і щонайменше некоректним.

Таким чином, законодавство України про приватизацію з точ­ки зору форми нормативних актів складається з сукупності не тільки законів, а й інших нормативних актів, що регулюють май­ново-правові та організаційні відносини щодо приватизації дер­жавного майна.

За своїм характером законодавство про приватизацію — це комплексне законодавство, яке об'єднує норми цивільного, адмі­ністративного, фінансового та інших галузей права.

Важливою ознакою і особливістю приватизаційного законо­давства є поєднання в ньому двох видів норм: публічно-правових та приватно-правових із значною перевагою норм публічно-пра­вового характеру, що можна пояснити тим, що методологічні ос­нови приватно-правової концепції, які спираються на принципи диспозитивності, приватної ініціативи, еквівалентності тощо, не можуть охопити регулюванням так звані вертикальні відносини. Публічно-правовий сегмент регулювання господарських процесів спрямовує орієнтованість ринкової економіки на обслуговування потреб всього суспільства. Доцільно у зв'язку з цим нагадати, що відповідно до ст. 13 Конституції України "держава забезпечує... соціальну спрямованість економіки". Тут важливо відзначити ще одну, чи не найголовнішу, причину домінування саме публічно-правових норм у приватизаційному законодавстві: держава, ви-

-253-

значаючи правила поведінки суб'єктів приватизаційного процесу і забезпечуючи реалізацію проголошених нею принципів прива­тизації, діє при цьому не лише як носій політичної влади, а й як власник основних засобів виробництва, що виступають об'єктами приватизації. Саме як власник держава встановлює механізм від­чуження державної власності на користь недержавних суб'єктів. Закон України "Про приватизацію державного майна" регу­лює правові, економічні та організаційні основи приватизації майна будь-яких державних об'єктів приватизації незалежно від їх розмірів, тобто поширюється на всі об'єкти, що підлягають приватизації. Разом з тим у Законі спеціально передбачено, що він не поширюється на:

приватизацію об'єктів державного земельного та житлового фондів, а також об'єктів соціально-культурного призначення, що фінансуються з державного бюджету, в тому числі об'єктів сфери охорони здоров'я, за винятком тих, які належать підприємствам, що приватизуються;

зміну організаційно-правових форм власності колгоспів, під­приємств споживчої кооперації.

Таким чином, уже з самого початку приватизаційних процесів законодавець, надаючи величезного значення трансформації дер­жавної власності у вигляді основних засобів виробництва, врахо­вуючи відмінності її від приватизації житлового фонду, земель­них ділянок, виділив законодавство про приватизацію державно­го майна в окрему систему нормативно-правових актів.

У статтях 3 та 7 Закону України "Про приватизацію держав­ного майна" вміщено норми про те, що положення Закону поши­рюються на відчуження майна, що є у комунальній власності. Це стало підставою для звернення Президента України з конститу­ційним поданням щодо відповідності Конституції України згада­них положень Закону. Зокрема, суб'єкт права на конституційне подання вважав, що поширення положень Закону України "Про приватизацію державного майна" на відчуження майна, що є ко­мунальною власністю, автоматично включає останню до складу державної власності. Разом з тим, виходячи з назви Закону, в ньому мають бути врегульовані питання приватизації лише об'­єктів державного майна.

Розглядаючи справу за цим поданням, Конституційний Суд України виходив з низки законів, що регулюють відносини влас­ності, в тому числі з Закону України "Про місцеве самоврядуван­ня в Україні" від 21 травня 1997 р.,\в якому, зокрема, визначено поняття та зміст права комунальної власності як матеріальної та фінансової основи місцевого самоврядування, закріплено повно­важення сільських, селищних, міських рад щодо відчуження ко­мунального майна, у тому числі, шляхом приватизації. Конститу-

-254-

ційний суд дійшов висновку, що цим положенням, які підкрес­люють особливість правового режиму об'єктів комунальної влас­ності порівняно з об'єктами державної власності, не суперечать норми Закону України "Про приватизацію державного майна", оскільки у статтях 3 і 7 Закону є посилання на відповідну ком­петенцію органів місцевого самоврядування у питаннях відчу­ження комунальної власності. В інших положеннях Закону теж враховано особливості механізму приватизації комунального майна.

Рішенням від 1 липня 1998 р. Конституційний Суд визнав, що за умови відсутності окремого законодавчого акта про прива­тизацію об'єктів комунальної власності включення цих питань до закону, що регулює приватизацію державного майна, не є підста­вою для визнання його відповідних положень неконституційни­ми, оскільки право суб'єктів комунальної власності не порушено.

До законодавства про приватизацію також належать:

— вже згадуваний Закон України "Про приватизацію невели­ких державних підприємств (малу приватизацію)" від 6 березня 1992 р. (в редакції Закону від 15 травня 1996 р.), що діє не як самостійний, а як допоміжний щодо Закону України "Про при­ватизацію державного майна". Він встановлює правовий меха­нізм приватизації цілісних майнових комплексів невеликих дер­жавних підприємств;

— також згадуваний Закон України "Про приватизаційні па­пери" від 6 березня 1992 р., який визначає поняття і види прива­тизаційних паперів (приватизаційних майнових сертифікатів), умови та порядок їх випуску, обігу, розміщення серед громадян України, використання та погашення;

— Закон України "Про особливості приватизації майна в аг­ропромисловому комплексі" від 10 липня 1996 р.¹;

— Закон України "Про особливості приватизації підприємств, що належать до сфери управління Міністерства оборони Украї­ни" від 18 травня 2000 р.²;

— Закон України "Про особливості приватизації об'єктів не­завершеного будівництва" від 14 вересня 2000 р.³;

— Державна програма приватизації, що розробляється Фон­дом державного майна України і затверджується Верховною Ра­дою України законом України один раз на три роки не пізніше як за місяць до затвердження Державного бюджету України на відповідний рік, але до початку наступного бюджетного року та

¹ Відомості Верховної Ради України. — 1995. — № 41. — Ст. 188.

² Там само. - 2000. - № 35. - Ст. 279.

³ Там само. - 2000. - № 45. - Ст. 375.

-255-

діє до затвердження чергової Державної програми приватизації¹. Державна програма приватизації вноситься на розгляд Верховної Ради України одночасно з проектом Державного бюджету Украї­ни на відповідний рік.

Саме ці закони становлять фундамент приватизаційного зако­нодавства, на якому базується велика кількість нормативно-пра­вових документів різної юридичної сили.

У законодавстві про приватизацію окремо можна виділити нормативні акти, які регулюють порядок створення і діяльності фінансових посередників. Це, зокрема:

— Декрет Кабінету Міністрів України "Про довірчі товарист­ва" від 17 березня 1993 р.², який визначає поняття довірчого то­вариства, особливості його створення та діяльності;

— Положення про інвестиційні фонди та інвестиційні компа­нії, затверджене Указом Президента України від 19 лютого 1994 р.³, яке визначає поняття інвестиційних фондів та інвести­ційних компаній, порядок створення та умови їх діяльності, здійснення державного контролю, а також заходи щодо захисту інтересів їх учасників;

— Положення про холдингові компанії, що створюються в процесі корпоратизації та приватизації, затверджене Указом Президента України від 11 травня 1994 р.⁴, яким визначено по­рядок створення та діяльності холдингових компаній, що ство­рюються в процесі корпоратизації та приватизації підприємств, виробничих і науково-виробничих об'єднань, правовий статус яких раніше не був приведений у відповідність із законодавством

України.

Крім зазначених документів, законодавство про приватизацію охоплює постанови Кабінету Міністрів України, а також відомчі нормативні акти про приватизацію, прийняті Фондом державно­го майна України самостійно чи разом з іншими органами. Пере­лік цих актів досить значний.