 |
|
Понятие и формы местного (муниципального) самоуправления
Местное самоуправление является объективной основой формирования муниципального права.
В связи с этим важно уяснить, что представляет собой местное самоуправление, в чем его специфика.
Согласно ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Местное самоуправление осуществляется населением путем референдума, выборов, с помощью других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления
Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях и в других муниципальных образованиях, создаваемых в порядке, установленном законодательством. Каждое муниципальное образование имеет необходимые для решения вопросов местного значения муниципальную собственность, местный бюджет и выборные органы самоуправления.
Деятельность населения муниципальных образований, формируемых им органов местного самоуправления, по самостоятельному решению вопросов местного значения носит публично-властный характер, ибо местное самоуправление — это форма осуществления народом своей власти.
В соответствии со ст. 3 Конституции РФ народ осуществляет свою власть через государственные органы (государственная власть), а также через органы местного самоуправления (власть местного самоуправления — муниципальная власть). Кроме того, народ осуществляет свою власть (как государственную, так и муниципальную) непосредственно: через референдумы, выборы и другие формы прямого волеизъявления.
Своеобразие местного самоуправления как формы осуществления власти народа (публичной власти) обусловлено также тем, что органы местного самоуправления согласно ст. 12 Конституции РФ не входят в систему органов государственной власти. Однако они могут согласно ст. 132 Конституции РФ наделяться законом отдельными государственными полномочиями.
Таким образом, местное самоуправление (муниципальная власть) и государственная власть — формы единой публичной власти (власти народа) в государстве.
Именно на местном, муниципальном уровне право граждан участвовать в управлении может быть осуществлено наиболее непосредственно. Поэтому одной из особенностей власти местного самоуправления является то, что она согласно Европейской хартии местного самоуправления обеспечивает одновременно эффективное и приближенное к гражданам управление.
Местное самоуправление согласно ст. 1 Федерального закона от 6 октября 2003 г . № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» представляет собой форму осуществления народом своей власти, обеспечивающую в пределах, уста-новленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, — законами субъектов Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
Новый Закон, сохраняя в принципе прежний подход к определению местного самоуправления (который нашел отражение в Федеральном законе от 28 августа 1995г . № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»), вносит некоторые уточнения и дополнения в определение местного самоуправления. Он определяет местное самоуправление как форму осуществления народом своей власти, которая согласно Конституции РФ осуществляется посредством двух основных ее форм: государственной власти и власти местного самоуправления (муниципальной власти). При этом учитывается специфика местного самоуправления, его органов, которые не входят в систему государственной власти, являясь муниципальными органами власти, а не государственными органами.
Определяя понятие местного самоуправления, Закон прямо указывает, что пределы самостоятельного и под свою ответственность решения населением вопросов местного значения устанавливаются федеральным законодательством, и лишь в случаях, прямо предусмотренных федеральным законом, данные ограничения могут быть установлены и законами субъектов Федерации. Таким образом, пределы самостоятельного осуществления населением местного самоуправления не могут устанавливаться по собственному усмотрению субъектов Федерации, что является важной гарантией конституционного права населения на самостоятельное решение вопросов местного значения.
Местное самоуправление создается и осуществляется, прежде всего, в целях решения населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения.
Вопросы местного значения — это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и Федеральным законом осуществляется муниципальными образованиями самостоятельно.
Закон от 6 октября 2003г. допускает, что органы местного самоуправления могут решать и иные вопросы (не отнесенные к ведению других органов публичной власти и не исключенные из их компетенции), но только при наличии в этом случае собственных (муниципальных) материальных и финансовых ресурсов. Кроме того, Закон 2003 г. устанавливает для каждого вида муниципального образования с учетом его статуса свой перечень вопросов местного значения (для городских и сельских поселений, муниципальных районов, городских округов). Перечень вопросов местного значения для внутригородских муниципальных образований городов федерального значения устанавливается законом указанного субъекта Федерации.
Особенностями организации и осуществления местного самоуправления, муниципальной публичной власти обусловлена специфика муниципальных отношений, составляющих предмет муниципального права.
Можно выделить следующие отличительные признаки отношений, составляющих предмет муниципально - правового регулирования.
Во-первых, данные отношения имеют локально-территориальный характер. Они возникают в основном на местном (муниципальном) территориальном уровне в процессе осуществления местного самоуправления населением городских, сельских поселений и других муниципальных образований, территории которых устанавливаются в соответствии с законодательством с учетом исторических и иных местных традиций.
Законодательство о местном самоуправлении не устанавливает соподчиненность одних муниципальных образований и их органов другим муниципальным образованиям и их органам: свои полномочия они реализуют самостоятельно. Поэтому, строго говоря, отсутствует вертикаль отношений власти и подчинения в системе местного самоуправления. Каждое муниципальное образование в идеале должно представлять собой самоуправляющий территориальный коллектив, самостоятельно решающий отнесенные к его ведению вопросы местного значения. Однако это, конечно, не означает, что муниципальное образование полностью автономно: оно находится в системе многообразных отношений и взаимосвязей с другими муниципальными образованиями, субъектами Федерации, федеральными органами государственной власти и даже с международными партнерами. Поэтому в систему муниципальных отношений входят и межмуниципальные отношения, возникающие в процессе межмуниципального сотрудничества, и отношения с органами государственной власти (например, когда представительный орган местного самоуправления, реализуя свое право законодательной инициативы, вносит проект закона в законодательный орган субъекта Федерации, и т. д.), и отношения, связанные с осуществлением международных и внешнеэкономических связей в соответствии с федеральным законом.
Федеральный закон 2003г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает правовые основы тесного взаимодействия органов местного самоуправления муниципального района и расположенных в границах его территории городских и сельских поселений. При этом не допускается подчиненность органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления одного муниципального образования органу или должностному лицу местного самоуправления другого муниципального образования.
Однако, несмотря на указанные особенности системы муниципальных отношений, надо признать, что основной массив муниципальных отношений ограничен границами муниципального образования, обеспечивающего жизнедеятельность населения, решение вопросов местного значения на своей территории.
Во-вторых, отношения, составляющие предмет муниципально - право-вого регулирования, имеют комплексный характер, так как связаны с реализацией задач и функций местного самоуправления во всех сферах местной жизни: экономической, бюджетно-финансовой, социально-культурной, охраны общественного порядка и др. Общность данных отношений, обусловливающая их объединение в рамках предмета муниципального права, определяется природой местного самоуправления. Суть местного самоуправления — в самостоятельном решении населением вопросов местного значения.
Конституция РФ, гарантируя местное самоуправление, не раскрывает, какие вопросы следует относить к числу местных. Ответ на этот вопрос имеет принципиальное значение, ибо самостоятельность населения муниципальных образований она связывает именно с решением вопросов местного значения. Круг данных вопросов определяется законодательством о местном самоуправлении и находит свое выражение в уставах муниципальных образований. Вопросы местного значения согласно законодательству о местном самоуправлении затрагивают все основные области жизнедеятельности населения городских, сельских поселений и других муниципальных образований.
В-третьих, обязательным субъектом муниципально - правовых отношений выступает либо население муниципального образования, которое непосредственно, т. е. путем референдума, других форм прямого волеизъявления, решает вопросы местного значения, либо орган или должностное лицо местного самоуправления, наделенные полномочиями по решению данных вопросов.