 |
|
Инновационные и социальные аспекты управления проектами государственно-частного партнерства
Государственно-частное партнерство (ГЧП) призвано стать одним из наиболее действенных инструментов разработки, внедрения инновационных и социально ориентированных подходов в экономике. Не секрет, что в этой области ситуация критическая.
Россия на внешних товарных рынках инновационных продуктов выглядит на сегодняшний день неконкурентоспособной. По данным Минэкономразвития РФ удручающе плохо обстоит дело с экспортной продукцией высоких технологий – на долю которой приходится меньше 0,3% мирового рынка. Товаров high tech Россия продала в 2005 году втрое меньше, чем Филлипины, в 4,5 раза меньше Таиланда, в 10 раз – Мексики, в 13 раз – Малайзии и Китая[301]. Даже среди стран Восточной Европы и постсоветского пространства Россия занимает 11 место из 25 по уровню развития экономики знаний (здесь лидирует Эстония)[302]. При этом, как отмечают специалисты Всемирного банка, подготовившие аналитический доклад, одной из главных проблем бывших соцстран то, что 2/3 затрат на НИОКР приходится на государство.
Аналогичное мнение и близкие статистические данные содержатся в докладе по инновационному развитию Ассоциации менеджеров России (АМР). Признается, что в число основных перекосов в развитии российской экономики входит чрезмерное участие государства в затратах на НИОКР – более 70% их общей величины. Вовлеченность же бизнеса в инновационные процессы минимальна. По данным АМР лишь 10-12 российских компаний могут быть отнесены к инновационно активным. При этом около 60% из них разрабатывают программное обеспечение, 20% сосредоточены в традиционно высокотехнологичных отраслях – ВПК и авиакосмическом секторе, 10% - в бурно развивающейся сфере телекоммуникаций, а на все остальные отрасли вместе взятые приходится только 10%. Как правило, компании, которые идут на какие – то усовершенствования, внедряют их для улучшения уже выпускающейся продукции. Инвестируют в инновационное развитие производственного процесса лишь 9% тех, кто занимается инновациями в принципе. Результаты своей инновационной деятельности компании оценивают также невысоко. Лишь 14% из них заявляют, что им удалось достичь увеличения производительности труда.
Активную инновационную политику могут позволить себе лишь крупный бизнес и сырьевые корпорации. Доля затрат на инновации в расходах некоторых из них уже в 2004 г. практически сравнялась с показателями европейских сырьевых компаний, подчеркивается в докладе АМР.
Между тем, у некрупных предприятий, прежде всего действующих в традиционных отраслях, в частности, в машиностроении, ситуация гораздо хуже. Одна из главных проблем – недостаток собственных и недоступность заемных средств. Менеджеры 71% компаний, осуществляющих НИОКР, заявили, что вынуждены делать это на собственные средства. Вторая по значимости проблема – кадровая. Основной причиной неудач руководители называют некачественный менеджмент. Российские вузы не подготавливают достаточного числа специалистов, способных соответствовать резко возросшим требованиям, а те, что есть трудоустраиваются преимущественно в крупных корпорациях. Идея о необходимости реформирования системы высшего образования разделяется практически всеми, подтверждается этот вывод и исследователями как АМР, так и Всемирного банка[303].
Очевидно, что ГЧП (в последующем изложении под государственно-частным партнерством будет подразумеваться государственно-корпоративное партнерство), направленное на реформирование высшей школы - одна из приоритетных задач. Однако дальше лозунгов и призывов дело почти не сдвинулось. Даже создаваемые две бизнес–школы которым заранее прочат достижения мирового уровня (в Москве и Санкт-Петербурге) не смогут изменить общей весьма сложной ситуации.
Многие проблемы в области инновационного развития, свойственные России, давно и хорошо известны. Это неумение преобразовывать имеющийся научно–технический потенциал в коммерчески жизнеспособные инновации. Это и недостаточное финансирование НИОКР (выделяемые на эти цели средства составляют здесь менее 1% ВВП, тогда как в большинстве стран ЕС – 3% ВВП и в 3 раза меньше чем в США и Японии).
Однако в последнее время становится вес более очевидным неэффективность самого механизма государственного финансирования экономики знаний, для которого характерны отсутствие устойчивой и тесной экономической связи между учебными, научными учреждениями и частными компаниями. Государству еще предстоит кардинально поменять вектор реализации своих усилий: прекратить тратить свои и без того ограниченные по меркам ведущих стран мира ресурсы на поддержание устаревших форм и механизмов взаимодействия науки и производства и сосредоточиться на создании благоприятных условий для частного бизнеса. Разумеется, государству не следует полностью отказываться финансировать науку, но, инвестируя государственные средства, необходимо, как предполагается, фокусировать внимание и контроль на исследованиях, которые проводятся силами частных предприятий или по заказам частных предприятий, обладающих потенциалом для внедрения инновационных решений за свой счет или освоения новых технологий за счет прямых иностранных инвестиций и торговли. При этом подобные государственные капиталовложения должны быть разумными, чтобы оказывать воздействие путем привлечения в качестве софинансирования соответствующих грантов и венчурного капитала на ранних стадиях осуществления проектов. С приведенной точкой зрения Ш. Кацу – вице-президента Всемирного банка по Европе и Центральной Азии можно только согласиться[304].
Итак, определенные надежды связываются с такими механизмами ГЧП как развитие предприятий научно-технической сферы за счет средств венчурных фондов, созданные для инвестирования в наукоемкие производства. Например, в Москве эту функцию уже выполняет Фонд содействия развитию венчурных инвестиций в малые предприятия в научно-технической сфере города. Фонд выбирает управляющую компанию, которая будет вкладывать средства государства и частных инвесторов в высокотехнологические производства. При этом общий объем фонда составит 800 млн руб.: из них 400 млн руб. выделяет городской бюджет, ещё столько же управляющий должен привлечь на рынке.
Подобные фонды созданы и в ряде регионов – Татарстане, Московской области, Перми, Красноярске, Томске. Объектом вложения этих средств могут стать предприятия научно–технической сферы с числом работников не более 60 человек, занимающихся разработкой компьютерных технологий, медицинской техник, новых материалов и пр. При этом Фонд должен стать владельцем не менее 50% акций или долей предприятия. В конкурсе проектов участвуют также известные частные управляющие компании как «Тройка Диалог», «УралСиб», УК Банка Москвы « Регион», «Метрополь», «Никойл-Сбережения», Японский фонд CSK Venture Capital. Что касается отбора самих венчурных проектов, то здесь ещё предстоит поиск оптимального варианта. Это может быть, по примеру опыта США, специальная государственная структура, определяющая перспективные проекты типа SBA (Small Business Administration), либо чисто рыночные организации, рискующими своими деньгами и деньгами своих клиентов[305].
Создается на принципах софинансирования (49% - государство, 51% - частный бизнес) Российская венчурная компания (своеобразный фонд венчурных фондов). До 15 млрд руб. выделяется из Инвестиционного фонда для финансирования её деятельности. Этим инициативы государства не должны ограничиваться. Без его участия не могут быть успешно проведены структурные реформы, направленные на то, чтобы инвестиции в науку приносили реальную отдачу. Кроме того, нельзя забывать, что деятельность государства в данной сфере стимулирует создание новых рабочих мест и тем самым выполняется важнейшая социальная функция совместно с бизнесом, как с крупным, так и со средним и малым. Так, например, в сфере малого бизнеса в развитых странах занято от 45% до 75% населения, а в России только в двух субъектах Федерации – Московской области и Санкт–Петербурге – доля работников малых предприятий превышает 30%.
Согласно исследованию ЕБРР (2004 г.) основными преимуществами ГЧП являются: повышение прозрачности проектов, конкурентные процедуры порядка обсуждения, принятия и реализации, учет баланса интересов сторон, взвешенное распределение рисков (в т.ч. коммерческих), возможность использования инновационных и эффективных подходов, предпринимательского опыта частного сектора[306].
В то же время ГЧП присущи недостатки и отрицательные последствия, а именно: сложность и трудоемкость разработки и осуществления[307], высокие транзакционные издержки, превышение стоимости заимствование стоимости государственного финансирования, отсутствие опыта управления проектами такого уровня сложности и индивидуальности, наличие рисков формирования структуры, рисков разрыва договорных отношений и невыполнения обязательств сторонних, изменения правовых и политических условий, нестабильности (прежде всего макроэкономической), изменения отношения со стороны общественности и т.д.
В данном контексте особого внимания заслуживает рассмотрение вопроса о ключевых факторах успеха ГЧП. Принято считать, что к таковым в первую очередь относятся наличие «доброй воли» к сотрудничеству обеих сторон партнерства, достаточных финансовых ресурсов, степень проработанности совместных проектов. Однако опыт Великобритании свидетельствует о том, что едва ли не главной предпосылкой успеха в этой сфере стала радикальная административная реформа 80-90х годов прошлого века, т.е. инновационная модель государственного управления, традиционные подходы реформирования госаппарата, повышения эффективности его деятельности (сокращения должностей, статусные изменения, повышения зарплаты, перестройка организационных структур управления и т.д.) еще раз показали крайнюю нерезультативность.
Выяснилось, что в системе государственного управления практически отсутствуют приемы и инструменты совместного инновационного менеджмента, мотивация госслужащих. Именно тогда Великобритания стала первой страной, которой удалось реально отделить постановку целей и задач министрами политиками от их практической реализации, что выразилось, в частности, в выделении функций оказания услуг и надзора в специальные агентства, идеи, с таким трудом и непоследовательностью претворяемая в жизнь в российских условиях. А ведь все британские агентства заставили действовать на принципах коммерческого расчета: им определялись конкретные количественно и качественно определяемые и проверяемые цели, рассчитывались параметры бюджета и предоставлялись широкие полномочия по его использованию. Наем руководителей начал производиться и в частном корпоративном секторе, для чего серьезно повысили их зарплату и премии. Был отменен сложившийся де-факто пожизненный найм. Создана конкурентная среда, внедрены договорные отношения. Стержнем осуществляемой с начала 90-х годов программа «Частная финансовая инициатива» (Private Finance Initiative, PFI), которая послужила основой всех современных форм ГЧП, стало привлечение частных компаний – исполнителей с наделением их ответственностью за полный жизненный цикл инновационных проектов на базе типовых (стандартизованных) контрактов. Как правило, в рамках PFI реализуются проекты стоимостью более 10 млн евро. Эффективность данных проектов, как, впрочем, и всей указанной программы, оценивается специальным контрольным агентством – National Audit Office (NAO). Следует отметить и важный побочный эффект проведенной работы – снижение численности госслужащих за двадцатилетний срок (конец ХХ в.) без малого вдвое[308]. Достижение, о котором в современной России, где количество чиновников значительно превысило государственный управленческий аппарат СССР конца 80-х годов, можно только мечтать.
Таким образом, успех ГЧП предполагает, прежде всего, глубокую и целенаправленную модернизацию системы государственного управления, проведение своего рода революции, инновационного прорыва в менеджменте. В противном случае, призывы к налаживанию партнерства оборачиваются компанейщиной и бесплодной риторикой.
Государство обязано заявить о себе как об эффективном менеджере-инноваторе – другого просто не дано. Это особенно важно в условиях проходящей «ползучей» национализации крупных корпоративных структур. Разумеется, следует исключить варианты, связанные с накачиванием бюджетных средств в грандиозные стройки, равно как и привлечение иностранных компаний с множеством зарубежных субподрядчиков. Выход на первый взгляд достаточно очевиден – разработка целостной программы стимулирования инвестиций и инноваций с использованием механизмов и льгот. Инвестиционный фонд в том виде, в котором он задуман, предназначен для осуществления высокоприбыльных проектов, а это на сегодняшний день и в обозримом будущем – связь с добычей и переработкой сырья, прежде всего нефти и газа.
Нельзя не учитывать и тот факт, что государству, даже если ему удастся приблизиться к характеристикам эффективного собственника и менеджера, приходится иметь дело с весьма специфической природой отечественного корпоративного крупного бизнеса, которая проявляется в нежелании зачастую заниматься инвестициями и инновациями, а сосредоточиться на перепродаже приобретенного ранее, часто за бесценок. Менять эту природу и одновременно искать взаимовыгодные точки соприкосновения интересов – задача архисложная, требующая терпения и времени.
Чем же еще может и должно заняться государство, кроме отмеченного выше финансового сопровождения сделок в форме льготного кредитования, поддержания экспорта, позволяющего получить и такие результаты (эффекты), как возможность закрепления на зарубежных рынках, загрузка отечественных предприятий, занятость, расширение налоговой базы?
Отвечая на этот вопрос, нельзя не отметить важную роль цивилизованного лоббирования государственных органов власти и управления, связанных с внешнеэкономической деятельностью, национального корпоративного бизнеса, которое до сих пор не стало их главной обязанностью. Отдельные, нескоординированные усилия тех или иных руководителей высокого ранга (Президент, Председатель правительства, ряд министров) касаются в основном крупных контрактов в нефтегазовой сфере, в торговле оружием, военной техникой, не меняют общей картины. «Средний» слой чиновников в этой деятельности практически не участвует. Мешает и высокий уровень их коррумпированности.
Отказ от предоставления налоговых преференций экспортерам, особенно тем, кто обеспечивает прорыв на новые рынки высокотехнологичной и наукоемкой продукции приводит к участившимся проигрышам международных тендеров на поставку продукции машиностроительных отраслей. Так произошло, например, в Сирии, где российские энергомашиностроительные компании уступили даже Ирану, несмотря на конкурентоспособное предложение. Иранцы, не мудрствуя лукаво, освободили свои фирмы от внутренних налогов[309]. До сих пор остается нерешенной проблема невозврата НДС.
Государство не оказывает надлежащим образом и услуги по информационному и юридическому сопровождению сделок. Так складывается, что российские компании выходят на внешние рынки поодиночке, часто конкурируют между собой за один заказ, что, с точки зрения государственных интересов, недопустимо. Позитивных сдвигов в этом отношении удалось добиться лишь в такой специфической области, как торговля оружием, однако обеспечить прорыв на другие рынки, связанные с реализацией наукоемкой продукции, с высокой долей добавленной стоимости пока не получается – государство и бизнес здесь явно недорабатывают, во всяком случае, примеры успешного их сотрудничества в данной области практически отсутствуют. России было бы полезно присмотреться к интересному опыту ГЧП в Нидерландах. В этой стране основным полем пересечения интересов и объединения усилий государства и ведущих корпораций является принятие скоординированных действий по снижению национальных издержек производства и превращению сравнительных конкурентных преимуществ в долгосрочные источники прибыли. Причем ведущая роль дирижера и локомотива инновационных подходов в данном процессе отводится государству.
Серьезный упрек можно бросить в адрес Федерального авгентства по управлению особыми экономическими зонами (ОЭЗ), которому поручено представлять интересы Правительства РФ при отборе проектов для финансирования из Инвестфонда и проводить мониторинг хода реализации этих проектов. Пока работа в этой области протекает методом проб и ошибок. Не просматривается единой государственной стратегии: отобранные проекты разрознены, почти не связаны между собой и вместе взятые не выглядят ключевыми факторами успешного решения проблем реструктуризации экономики страны. Да и сами руководители были склонны считать своим главным достижением запуск механизма отбора проектов, при этом вынуждены были признать, что среди отобранных для государственной поддержки проектов, как впрочем, и всех 46 заявок, не оказалось ни одного инновационного[310].
Таким образом, государство, как представляется, не должно уподобляться пассажиру на вокзале, ожидающего прибытия нужного «инновационного» поезда, а самостоятельно, активно влиять на эти процессы, предлагая экспертные услуги, устанавливая четкие и понятные критерии, которым должен соответствовать проект, претендующий на ранг инновационного.
Как показали специально проведенные исследования, позиция бизнеса в отношении инициатив властей в области организации ГЧП неоднозначна[311]. «Продвинутые» компании, как правило, крупнейшие в своих отраслях, активно используют возникшие возможности, другие проявляют скептицизм, третьи не определили свою позицию из-за недостаточной осведомленности. Поэтому пока вряд ли можно говорить о выявленных закономерностях, хотя бы потому, что были опрошены методом углубленного интервью топ–менеджеры 11 крупных компаний, действующих в сырьевом секторе или многоотраслевых холдингах и 35 компаний, отнесенных к среднему и upper middle бизнесу в несырьевых отраслях и сфере услуг, т.е. выборка не вполне представительна. Тем не менее, определенные характерные тенденции налицо. Особенно это касается оценки со стороны опрошенных компаний уровня эффективности отдельных инструментов и льгот государственной поддержки инвестиций. В результате вырисовывается следующая достаточно пестрая картина отношения к такого рода влиянию (информация представлена ниже в табл. 36).
Таблица 36 – Оценки бизнесом эффективности инструментов ГЧП
| Инструменты ГЧП | Характерные оценки бизнесом эффективности инструментов ГЧП и некоторые причины сложившегося мнения |
| Федеральные адресные инвестиционные программы | В значительной степени отрицательный, т.к. повышает риски и стоимость привлекаемого частным бизнесом внешнего финансирования. Причины: отсутствие нацеленности выделяемых средств на достижение конкретного экономического результата; необоснованность преференции отдельным компаниям и регионам; низкая эффективность использования выделенных государством средств. |
| Инвестиционный фонд | В основном высокая, ввиду большой заинтересованности бизнеса. Вместе с тем, сохраняются сложные процедуры утверждения заявок; высокие входные барьеры, необходимость подготовки дорогостоящей проектно–сметной документации и дополнительные расходы на включение проектов в планы естественных монополий. |
| Особые экономические зоны | В основном осторожная и выжидательная. Причины: риск невыполнения государством своих обязательств по созданию необходимой инфраструктуры; недостаточный объем льгот, поскольку их с меньшими усилиями можно получить в рамках регионального законодательства; нестабильность в распределении полномочий между властями разных уровней по принятию и реализации управленческих и согласовательных решений; отсутствие уверенности в стабильности законодательства и подзаконных актов. |
| Концессии | В целом положительная, однако, требующая уяснения открывающихся возможностей. Причины: недостаток грамотного разъяснения со стороны государства; сложность досконального понимания правовых последствий концессионных договоров. |
| Российская венчурная компания | В целом положительная, при недостаточной осведомленности о новых возможностях. |
| Региональные инструменты: льготы по налогам, бюджеты развития, субсидирование процентных ставок по кредитам, венчурные фонды | Положительная, в части льгот по налогам, недостаточно определенная в части бюджетов развития, субсидирования процентов, венчурных фондов из-за недостаточной осведомленности. В то же время в целом положительная реакция бизнеса на региональные льготы сопровождается оговорками отрицательного свойства (невысокая значимость льгот в силу выдвигаемых местными властями встречных требований поддержки социальной инфраструктуры, возможной неоднозначностью трактовок этих льгот и уязвимостью по причине несовершенства законодательства). Кроме того, мешает и чрезмерно длительный срок принятия решений по предоставлению субсидий к кредитным ставкам, что делает их малоэффективными. |
| Поддержка инвестиционной активности бизнеса в преодолении административных барьеров со стороны региональных администраций | В целом высокая (особенно при решениях проблем, связанных с землеотводами, инженерной подготовкой площадок, разрешениями на строительство, подключениям к коммуникациям, тарифной политикой по энергоносителям в части установления конечных тарифов). |
| Технопарки | В целом удовлетворительная. Касается прежде всего интересов инновационных компаний. Имеется значительный потенциал роста оценки бизнесом. |
По имеющимся оценкам[312], государственные капиталовложения с использованием новых инструментов на ближайшие 5 лет превысят 380 млрд руб. Если исходить из того, что каждый рубль государственных инвестиций будет генерировать порядка 4-5 рублей частных инвестиций, то результатом первой пятилетки ГЧП может стать запуск инвестиционных проектов почти на 2 трлн руб.
На региональном уровне в настоящее время 73 субъекта Российской Федерации применяют налоговые льготы, 60 практикуют соинвестирование коммерческих проектов, 50 регионов предоставляют инвестиционные налоговые кредиты, 43 субсидируют процентные ставки. В результате уже сейчас в России к реализации крупного инвестиционного проекта, заинтересованная в его успехе компания может, во-первых, за счет Инвестиционного фонда разработать проектную документацию и профинансировать строительство производственной инфраструктуры, во-вторых, привлечь к развитию социальной и коммунальной инфраструктуры средства федеральных адресных инвестиционных программ (ФАИП) и регионального бюджета, наконец, получить региональные налоговые льготы и произвести по крайней мере часть оборудования предприятия в режиме особой экономической зоны (ОЭЗ). Возможны и другие комбинации.
Таким образом, можно говорить о начале формирования действенного механизма управления ГЧП, во всяком случае, отдельные его элементы начали активно использоваться.
Само понятие ГЧП (по-английски: PPP – Private Public Partnership), несмотря на частое применение в специальной литературе, государственных документах, весьма размыто и неоднозначно. Вместе с тем, ГЧП, как справедливо отмечается в отдельных публикациях на эту тему, требует четкого определения, ибо речь идет об объекте со своей областью распространения, границах и понятными правилами игры.
Утверждается, в частности, что ГЧП применяется в проектах, где ресурсы частного сектора используются для оказания услуг, которые традиционно предоставляются государством. При этом делается оговорка, что и в привычных зонах ответственности государства ГЧП можно использовать далеко не всегда[313]. На наш взгляд, выделение в качестве главного идентификационного признака названной характеристики проектов ГЧП недостаточно.
Сама возможность успешно реализовать выгоды от партнерских отношений с государством выступает важным нематериальным стратегическим активом бизнес-структуры. На наш взгляд, специфика этого актива заключается в том, что его применения осуществимо только одновременно с участием государства или уполномоченных им лиц в рамках конкретных проектов, имеющих формализованные признаки. Структура данного вида актива может быть представлена следующим образом:
v право на отношение с государством (его органами власти и управления) как приоритетным ключевым клиентом либо партнером;
v особый имидж (репутация) надежного партнера – эффективного участника совместных проектов (наличие соответствующих знаний, опыта взаимодействия, навыков, компетенций, включая отработанные бизнес-модели);
v наличие прочных позиций на рынках ГЧП и возможностей доступа к этим рынкам (права на концессии, выигранные тендеры и т.п.);
v особые умения и навыки лоббирования своих корпоративных интересов в органах государственной власти и управления;
v обладание административным ресурсом, помогающим преодолевать проблемы, снижать риски в рамках налаживания партнерских отношений с государством, например, предотвращать риски разрыва договорных отношений, изменения отношений к проекту со стороны государства и т.п.;
v наличие твердых государственных гарантий и возможности их получения;
v преимущественные права на осуществление совместных выгодных проектов в силу наличия успешного партнерства;
v участие в тех или иных ассоциациях, союзах с государственным участием или представительством;
v относительно более высокая степень защищенности в случае возникновения конфликта интересов;
v лучшая осведомленность о перспективных планах и намерениях органов государственной власти и управления (например, при реализации крупных инфраструктурных инвестиционных и инновационных проектов) и т.д.
Разумеется, в качестве структурных элементов рассматриваемого актива могут выступать и другие свойства, качества партнерства. Очевидно, что отсутствие у компании доступа к этому активу резко снижает ее конкурентные возможности и преимущества в условиях роста рынков проектов ГЧП. Ведь объем данных рынков на Западе уже оценивается в сотни миллиардов долларов США. В России также начался период их активного становления и развития.
Применительно к коммунальному хозяйству ГЧП определяется как делегирование частному сектору на контрактной основе на определенный срок функций управления государственными (или муниципальными) системами коммунальной инфраструктуры и предоставления коммунальных услуг[314].
Зачастую под ГЧП понимается любая форма сотрудничества государства и частного бизнеса, включая и безвозмездную помощь (социальное партнерство, благотворительность и т.п.), государственные инвестиции в приоритетных отраслях, рыночная деятельность компаний с госучастием и т.д. При таком подходе к определению термина ГЧП его смысл в значительной степени размывается. Вот почему привлекают внимание попытки более предметно разобраться в сущности этого явления.
Так, например, высказывается суждение, что суть ГЧП одна – привлечение частных инвестиций для строительства крупных государственных объектов[315]. В то же время ГЧП по своей экономической природе является развитием традиционных механизмом взаимодействия хозяйственных взаимоотношений между государственной властью и частным сектором в целях разработки, планирования, финансирования, строительства и эксплуатации объектов инфраструктуры. Таким образом, партнерство государства и частного сектора трактуется как долгосрочное партнерство, не ориентированное на краткосрочное участие частного партнера с целью привлечения дополнительных источников финансирования, достижения успешного выполнения обязанностей муниципалитета. При этом цель ГЧП – развитие инфраструктуры в интересах общества путем объединения ресурсов и опыта каждой из сторон, реализация общественно значимых проектов с наименьшими затратами и рисками при условии предоставления экономически высококачественных услуг[316].
Как следует из приведенных высказываний, основными идентификационными признаками (характеристиками) понятия ГЧП предлагают считать особый, качественно новый и эффективный способ привлечения инвестиций для решения инфраструктурных задач в интересах общества при минимизации затрат и рисков.
Такой подход к выявлению содержания ГЧП в принципе, на наш взгляд, приемлем, однако и он имеет существенные недостатки. В частности, почему-то акцент однозначно делается на ведущую, даже доминирующую роль государства как партнера, проявляется откровенно потребительское отношение к роли частного сектора, игнорируется (хотя в ряде случаях на словах декларируется) категория публичной полезности, причем роль выразителя интересов, входящих в круг общественно полезных, чуть ли не автоматически отводится государству без анализа его способности успешно справляться с этой сложнейшей ролью.
Особо необходимо остановиться на следующем важном обстоятельстве. Несмотря на отдельные положительные примеры, в том числе связанные с деятельностью ряда «продвинутых» с точки зрения социальной ориентации российских компаний (например, ОАО «ММК»), у отечественного корпоративного бизнеса пока отсутствует целенаправленная стратегия на построение эффективного механизма взаимодействия (партнерства) с государством в области выполнения как крупных социальных проектов, так и совместной разработки норм и стандартов социально ответственного поведения обеих сторон.
Государственно-частное (и, прежде – государственно-корпоративное) партнерство непосредственно должно быть «завязано» на реализации принципов социальной ответственности как крупного бизнеса, так и государства, прежде всего представленного местными (региональными) органами власти.
Разумеется, любая частная компания имеет право придерживаться позиции ограниченной социальной ответственности, т.е. сводить собственную социальную активность к своевременной выплате персоналу «белой» заработной платы и перечислению в полном объеме налогов в бюджеты всех уровней, воздерживаясь от инвестирования средств в региональные, местные социальные проекты. Понятно, что в таком случае не надо затрачивать дополнительные усилия на развитие территорий, где проживают работники с членами их семей, прямо или косвенно причастные к бизнесу. Вместо этого частный (в первую очередь – корпоративный) бизнес фактически предпочитает ограничивать свою роль созданием привлекательных условий занятости только для своих работников, ориентируясь исключительно на улучшение внутренней организационной среды. Однако и тогда можно столкнуться с серьезными проблемами: отсутствием или нехваткой работников требующейся квалификации, нужной компетенции, «наездами» представителей местных органов власти, рассматривающих предпринимателей как бездонную бочку для вытягивания средств, которые необходимы для латания дыр местного бюджета, а также для «откатов», взяток и т.п.
По данным проведенного в 2007 г. А. Яковлевым (ГУ-ВШЭ) и Т. Фрайем (Колумбийский университет, США) опроса 500 российских компаний выяснено, что 77% компаний «помогают» чиновникам в том, что формально делать не обязаны – финансируют социальные объекты, поддерживают инвалидов и ветеранов, детские сады и больницы, озеленяют территории, т.е. несут своего рода социальную повинность. Правда, обнадеживает то, что более из них половины делают это не по просьбам чиновников, а потому, что так поступают другие. То есть, в числе факторов мотивации социально значимой деятельности появился фактор, связанный не только с получением заказа, приказа, просьбы, настойчивого предложения, а желанием приобретения репутации быть «не хуже других», а может быть, и «отличным от других».
Не легче реализовать и другой вариант действий – путь социального партнерства, проведение продуманной, внятной внутренней социальной политики, активное целенаправленное влияние на социальную политику территориальных органов власти и управления. В этом случае приходится «встраиваться» в систему принятия социально значимых решений органами местного самоуправления, пытаться установить совместный контроль за расходованием бюджетных и частных средств, в том числе, в проектах, предусматривающих софинансирование этих вложений со стороны бизнеса, обеспечивать также свое присутствие в запуске адресных программ поддержки работников и контроль над эффективным инвестированием средств в региональную социальную инфраструктуру. Данные вложения на социальные нужды требуют оценки с точки зрения их эффективности. Такого рода расчеты достаточно приблизительны, эффект, как правило, косвенный и проявляющийся в долгосрочном периоде.
Риски также специфические, не поддающиеся иногда стандартной оценке. Характерен в этой связи пример, приводимый специалистами консалтинговой компании «ЭКОПСИ Консалтинг». В одном из сибирских городов резко обострилась социальная ситуация на крупном предприятии. Одна из причин в том, что компания-работодатель в течение нескольких лет вкладывала средства в строительство жилья для сотрудников, предоставляя им квартиры на условиях льготного ипотечного кредитования. Однако по прошествии непродолжительного времени счастливые новоселы поняли, что выплаты по кредиту составляют 3/4 их месячного заработка и на оставшиеся деньги им в Сибири не прожить [317]. Отсюда следует вывод: необходим взвешенный подход к менеджменту социальных проектов, особенно с участием государства. Причем нельзя забывать и о коррупционной составляющей такого сотрудничества – эта проблема не исчезает, а в условиях намечающегося ужесточения законодательства создает вовсе не мифические риски для всех субъектов ГЧП.
В любом случае, по нашему мнению, очевидна необходимость продолжения дальнейшего углубленного анализа сущности понятия «государственно-частное партнерство» ввиду его сложности, неоднозначности и внутренне противоречивой природы.
Эта задача должна найти решение не только в концептуальном смысле, прежде всего в экономически-теоретическом контексте, но и в терминах менеджмента, государственного управления, деловой этики, концепции социальной ответственности. Весьма перспективной в этой связи представляется идея использования успешно зарекомендовавших себя инструментов создания стратегических альянсов применительно к проектам ГЧП. Нельзя забывать и о том, что уже в настоящее время многим долгосрочным проектам ГЧП в форме стратегических альянсов предстоит выдерживать острую конкуренцию на мировом рынке.
Анализ, проведенный экспертами компании Bauman Innovation, позволил установить сектора российской экономики, в которых уже сложилась, складывается или будут актуальны и востребованы в ближайшие год механизмы ГЧП. Так, к первым двум отнесены жилищно-коммунальное хозяйство, прежде всего водоснабжение и водоочистка сточных вод, сбор и утилизация мусора, транспорт и транспортная инфраструктура, а к последним – региональное развитие, НИОКР и инновации, образование и здравоохранение.
Опираясь на анализ мировых тенденций в этой области, можно ожидать в обозримом будущем роста интереса к совместным проектам в сферах электроэнергетики и телекоммуникаций.
Отечественные исследователи данной проблемы приходят к аналогичному заключению. Необходимость в ГЧП возникает прежде всего в тех сферах, за которые государство традиционно несет ответственность: объекты общего пользования (транспортная, социальная, коммунальная сфера, инфраструктура, объекты культуры и т.п.); публичные службы – ремонт, реконструкция и содержание объектов общего пользования; уборка территорий; жилищно-коммунальное хозяйство; образование; здравоохранение.
Например, в странах «Большой семерки» лидирующими отраслями по количеству успешно реализованных ГЧП проектов на середину 2006 г. является здравоохранение (92 проекта), образование (81 проект), строительство дорог (24 проекта)[318], т.е. лидируют социально направленные проекты.
Выявлена следующая закономерность: чем дальше страна находится по уровню своего развития от уровня стран «Большой семерки», чем больше проектов ГЧП реализуется по строительству дорог, тоннелей, мостов, аэропортов и тюрем[319]. В то же время все зримее проявляется и другая тенденция, состоящая в том, что в наиболее развитых в экономическом и технологическом отношении странах разработка и реализация проектов ГЧП перемещается в инновационную сферу.
Анализ международного опыта реализации государственно-частных партнерств позволяет заключить, что основными факторами, ограничивающими интерес частного бизнеса к участию в ГЧП, являются высокие институциональные и коммерческие риски, а также законодательные и социально-экономические ограничения, не позволяющие частным инвесторам получить приемлемую доходность на свои вложения[320].
До настоящего времени отсутствуют исследования, специально освещающие проблему оптимизации и согласования интересов трех основных заинтересованных в успехе ГЧП – проектов групп (аудиторий): частного, прежде всего корпоративного бизнеса, государства (публичной власти) и конечных потребителей (в частности граждан – физических лиц). При такой постановке проблемы необходимо проведение параллельного глубокого анализа как факторов, формирующих интерес частного бизнеса к ГЧП, так и факторов успеха и неудач проектов ГЧП с позиции государства (либо его уполномоченных представителей), а также потребителей услуг, предоставляющих в рамках осуществляемых проектов ГЧП.
Учитывая то обстоятельство, что интересы корпоративного бизнеса изначально неустойчивы, зависимы от большого количества факторов институционального, экономического характера, факторов, увеличивающих коммерческие риски, государство должно проявлять особую гибкость и настойчивость в управлении рисками. Очевидно, что передача ответственности от государства частному сектору сопровождается передачей соответствующих рисков: коммерческих, инновационных, инвестиционных и других. Приемлемость или неприемлемость рисков с учетом премии за риск (в виде требуемой доходности на вложенный капитал) – вопрос принципиальный, поскольку та же премия закладывается в цену, рост которой ограничен доходами населения и других потребителей. К тому же у потенциальных участников проектов ГЧП всегда имеются альтернативы с точки зрения направленности проектов: инфраструктурные, инновационные, экологические (природоохранные), социальные и т.д. При этом приоритеты сторон меняются и далеко не всегда совпадают.
Таким образом, при всей колоссальной значимости и важности инфраструктурных проектов ГЧП в современных условиях не меньший, а наоборот, больший упор должен быть сделан на инновационных проектах ГЧП, учитывая пока еще сохраняющиеся (но находящиеся под угрозой быстрой утраты) конкурентные преимущества России – наличие хорошо образованного населения, неплохих мозгов.
Государство только в последние 2-3 года начало вкладывать средства в инфраструктуру инновационной деятельности (по реализации усилия закона об ОЭЗ, корректировка логики и процедур осуществления финансирования по приоритетам и с учетом результативности работ, венчурное финансирование, изменение подходов к бюджетам науки и образования).
В то же время было бы неоправданным уповать исключительно или даже главным образом на инициативы государства. Без частного бизнеса проблема в принципе не имеет удовлетворительного решения. Между тем, сегодня софинансирования инновационных разработок со стороны частного бизнеса, внебюджетных источников, по данным Минобрнауки РФ, составляет всего 40% от общего объема расходов на НИОКР и даже имеет тенденцию к небольшому снижению, причем за счет относительного сокращения доли частных инвестиций. Иначе говоря, бизнес не ощущает привлекательности этого сектора для долговременных вложений, что, в частности, связано и с недостатками в сфере законодательного, нормативно-правового регулирования, разобщенностью как государственного, так и негосударственного инновационных секторов, отсутствием их реальной координации, неудовлетворительным менеджментом, закрытым характером того и другого, в том числе по отношению к запросам общества, экономики[321].
Весьма эффективная система взаимодействия государственных и частных структур создается в развитых европейских странах в сфере развития высоких технологий. Так, например, во Франции ГЧП придается особая роль в новых программах поддержки работ в области высоких технологий, связанных с созданием так называемых полюсов конкурентоспособности[322]. Под созданием полюсов конкурентоспособности во Франции понимают формирование крупных научно-производственных комплексов – своеобразных зон, объединяющих деятельность высокотехнологичных предприятий и научных институтов в различных отраслях экономики. Из 67 полюсов конкурентоспособности 15 должны иметь международное значение, а 6 самых передовых, претендующих на роль мировых лидеров в своих областях, будут находиться под особым контролем государства. В частности особое внимание предполагается уделять таким отраслям как аэронавтика, медицина, нанотехнологии, разработка программного обеспечения комплексных систем планирования.
Кроме того, в число приоритетных проектов вошли комплексы предприятий в области химии, сельского хозяйства, автомобилестроения, железнодорожного строительства. Продвижение этих проектов со стороны государства будет обеспечено с помощью так называемых кредитных интервенций, т.е. предоставления на льготных условиях кредитов на закупку оборудования и расширение производства. В целом под различные формы субсидирования французские власти с 2006 по 2008 гг. планируют выделить 1,5 млрд евро. Другим важным преимуществом для высокотехнологичных предприятий – участников полюсов конкурентоспособности, выступает существенное снижение налоговой нагрузки. На первые три года такие предприятия полностью освобождаются от уплаты налога на прибыль, а в течение еще двух лет ставка данного налога будет составлять лишь 50% от обычного размера. При этом предприятия могут быть на пять лет освобождены от налога на недвижимость и ряда региональных сборов. Для отдельных категорий персонала, непосредственно связанных с реализацией научно-производственных проектов, существенно сокращен объем социальных сборов на длительный (до 6 лет) срок. Предусмотрена и серьезная административная поддержка государством инновационных проектов в рамках полюсов.
На наш взгляд, зарубежный опыт взаимодействия частных компаний и государства представляет большой интерес для России. Вместе с тем очевидно, что освоение этого опыта практически вряд ли возможно в ближайшее время в силу отсутствия необходимых кадров, умеющих управлять такими кредитами как инфраструктурной, так и инновационной направленности, а также достаточных по объему источников финансирования (если не покушаться на средства стабилизационного фонда). В то же время нельзя не отметить наметившейся положительной тенденции подключения к реализации проектов ГЧП государственных коммерческих структур, прежде всего банковских, с их отработанными схемами и механизмами контроля за использованием ресурсов в виде кредитов.
Характерным примером в этом отношении является деятельность Газпромбанка, который участвует в проектном финансировании ряда важных инвестиционных программ, в частности « Московской областной электросетевой компании (ОАО «МОЭСК») в размере до 40 млрд руб. по реконструкции нескольких электроподстанций в Москве и Московской области, «Мосэнергосбыта» в размере более 120 млн руб., ООО «Югхимтерминал» в порту Кавказ (Краснодарский край) в размере 18 млн долл. США сроком на 7 лет. Последний из названных проектов нацелен на строительство химического экспортного железнодорожного терминала, эксплуатировать который будет совместное предприятие, созданное группой компаний Solvalub (75%) и ОАО «Нижнекамскнефтехим» (25%). Реализация данной схемы управления проектом ГЧП позволит ОАО «Нижнекамскнефтехим» сократить транспортные расходы и получить доступ к новым зарубежным рынкам сбыта. Группа компаний Solvalub получит возможность диверсифицировать номенклатуру продукции, транспортируемой через порт Кавказ, а также существенно увеличить объем торговых операций по химическим продуктам.
Терминал предназначен для приема жидких химических продуктов по железной дороге в вагонах–цистернах, хранения их в резервуарном парке и отгрузки потребителям в танкеры – химовозы. Грузооборот терминала – 210 тыс. тонн химических продуктов в год перспективой увеличения до 300-500 тыс. тонн в год[323].
Как представляется, инновационная составляющая создания названных объектов производственной инфраструктуры уже просматривается. Участие банковского капитала, по мере накопления необходимого опыта, будет весьма полезным и своевременным для реализации проектов ГЧП и в непосредственно инновационной сфере.
В Казахстане, сумевшем к концу 90-х годов ХХ в. стабилизировать экономическую ситуацию, а в первой половине текущего десятилетия выйти на среднегодовой темп роста ВВП в 10%, выполняется задача по смене приоритетов в экономической политики, предпринимаются активные усилия по диверсификации хозяйства, развитию производств с высокой добавленной стоимостью. Была разработана стратегия индустриально-инновацинного развития. Создаваемые институты ГЧП должны придать ускорение инновационной системе. В республике сформированы соответствующие государственные институты, поддерживающие становление такой модели развития: Казахстанский инвестиционный фонд, Банк развития Казахстана, Инновационный фонд, Корпорации по страхованию экспорта. Их задача – финансировать совместно с частными инвесторами перспективные высокотехнологические государственно - частные проекты и участвовать в создании элементов инновационной инфраструктуры (технопарков, бизнес-инкубаторов, технополисов). За 2004 – 2005 гг. было реализовано 460 проектов более чем на 3 млрд долларов. Среди них: расширение порта Актау, запуск первого Казахстанского спутника «КазСат», разработка космического ракетного комплекса «Байтерек» с высоким уровнем экологической безопасности, начало строительства лабораторного комплекса Национального Центра биотехнологий в городе Астана. Предполагается формирование нефтехимического кластера на Атырауском НПЗ и т.д.[324] К сожалению, в России недооценивается этот интересный опыт, практически не придается должного внимания и проблеме оптимизации управленческих решений в рамках проектов ГЧП.