Здавалка
Главная | Обратная связь

Состояние системы государственного управления и попытки её обновления



Государственное управление развивалась с тенденциями к централизации, отступлению от коллегиальных форм властно-исполнительной деятельности и учреждению дублирующих друг друга органов власти.

Идея разделения властей, господствовавшая в европейских воззрениях на государство и право, была популярна и в России, но практической реализации не получила. Функции власти условно делились на две группы: в первую входило законотворчество и исполнение законов, во вторую – судопроизводство и административный надзор.

Для первой половины XIX в. характерно действие временных органов власти, специализированных на законопроектной работе, тайном изучении общественной жизни и поиске путей её совершенствования. Параллельное существование ведут официальные и «негласные» учреждения власти.

По-прежнему актуально деление государственного управления на центральное и местное. В компетенции органов власти различимы законотворчество и проверка действующих законов.

В марте 1801 г. был создан Непременный Совет – законосовещательный орган центрального управления, состоявший из 12 членов. Совет разрабатывал законопроекты, которые представлялись императору и утверждались им. Наряду с Советом, осуществлявшим официальную законопроектную деятельность, с мая 1801 г. существует Негласный комитет, вырабатывающий достаточно смелые для рассматриваемого периода, «якобинские» проекты по обновлению Российского общества: самодержцу предлагается скорейшая отмена крепостного права, реорганизация государственного аппарата по принципу разделения властей, разграничение предметов ведения во власти исполнительной.

Лишь последнее из предложений Негласного комитета было реализовано, – в сентябре 1802 г. был принят Манифест об учреждении министерств. Министерства учреждались вместо коллегий – это были специализированные на строго определенных вопросах органы центрального управления, возглавлявшиеся министрами. В отличие от коллегий, в министерствах действовала личная ответственность министра за решение порученных ему задач. Внутри министерств учреждались департаменты (центры управленческих решений) и канцелярии (центры делопроизводства). Департаменты и канцелярии возглавлялись директорами, которые, сообща, входили в Совет при министерстве. Кроме того, Министерство финансов и Министерство внутренних дел имели местные учреждения: губернские казенные палаты, уездные казначейства Министерства финансов, полиция Министерства внутренних дел. Глубокая специализация министерств не должна была препятствовать межведомственным сношениям, – организационной формой последних стал Комитет министров.

В 1802 г. Негласный комитет прекратил свою деятельность, в 1810г. упразднен Непременный Совет, а его функции переданы новому законосовещательному органу – Государственному Совету. В Государственный Совет входили министры или назначенные императором лица; численность членов Совета колебалась от 40 до 80 человек. Внутри Государственного Совета образовывались департаменты – дел военных, гражданских и духовных, государственной экономии и дел Царства Польского. Деятельность Государственного Совета осуществлялась в двух организационных формах – общих собраниях и департаментских заседаниях.

Наряду с этим продолжается деятельность временных органов, специализированных на законопроектной работе, проектировании реформ, и решении вопросов, не терпящих публичной огласки: в 1826 г. учреждена комиссия законов под руководством М.М. Сперанского и особый комитет под руководством В.П. Кочубея. Положение государственных крестьян выносилось на рассмотрение временных комитетов в 1828, 1835, 1849 гг., финансовые вопросы, в том числе борьба с инфляцией – в 1812, 1840, 1842 гг., комитет по борьбе с голодом работал в 1840 г.

В 1826 г. в полном соответствии с реакционной политикой самодержавия создается Собственная Его Величества Канцелярия, которой – при существовании Государственного Совета и Сената – передаются законосовещательные и административно-надзорные функции. В Канцелярии действовало пять отделений: первое контролировало деятельность министров и осуществляло законотворчество; второе вело законопроектную работу; третье курировало борьбу с государственными преступлениями и их профилактику; четвертое контролировало благотворительные учреждения и женские учебные заведения; пятое заведовало управлением государственными крестьянами; шестое – управлением населением Кавказа.

Среди отделений Собственной Его Величества Канцелярии заметно выделялось Третье отделение, оно было образовано на базе Особой канцелярии Министерства внутренних дел и ведало обширным кругом вопросов правопорядка – от борьбы с государственными преступлениями до цензуры. В отличие от остальных отделений, третье отделение подчинялось непосредственно императору. В 1827 г. в Третьем отделении созданы военизированные подразделения – жандармерия, в 1836 г. принято Положение о Корпусе жандармов. По Положению создавалось Главное жандармское управление, командовавшее жандармскими округами; на местах действовали губернские жандармские управления и городские команды жандармов.

Деятельность министерств контролировалась ещё и Сенатом, на который возлагались задачи административного надзора, ревизия действующих законов и устранение противоречий между ними. Изначально Сенат проверял и законопроектную работу – подготовку будущих законов, но с 1803 г. эта функция была исключена из его компетенции. Управленческие функции Сената распространялись только на учреждения местного управления. Со временем и эти функции трансформировались в разновидность надзора – деятельность судебно-апелляционного производства. По существу, Сенат стал судебной инстанцией, в которой проверялась деятельность нижестоящих – губернских судов.

Функции Сената отразились на его структуре, – к середине XIX в. он вмещал 127 департаментов[8], но лишь первый осуществлял надзор за правительственным аппаратом и обнародование законов, во всех же остальных проверялась деятельность нижестоящих судов. Департаменты Сената возглавлялись обер-прокурорами, их деятельность координировалась генерал-прокурором.

В отличие от центрального, местное управление сохранило образ, сложившийся в конце XVIII в. Главами местной власти были губернаторы, осуществлявшие свою деятельность через губернские правления. По закону от 1845 г. губернское правление делилось на подразделения – губернское присутствие (центр решений) и губернскую канцелярию (центр делопроизводства). В губернском присутствии под председательством губернатора собирались вице-губернатор, советники и асессоры. Местное управление в Финляндии, Сибири, Прибалтике, Новороссийске, Санкт-Петербурге и Москве осуществлялось генерал-губернаторами, – их власть охватывала несколько губерний.

Финансовые вопросы губерний решались в местных учреждениях Министерства финансов – казенных палатах и уездных казначействах.

Местному решению крестьянского вопроса уделялось особое внимание: по предложениям временных Комитетов по упорядочению управления государственными крестьянами в губерниях с 1837 г. действовали палаты государственных имуществ, в уездах – окружные и волостные управления государственных имуществ. Палаты имуществ ревизировали ведение крестьянских хозяйств, проверяли учет крепостных душ, имуществ, оформление торговых книг. В 1838 г. учреждается Министерство государственных имуществ и функции указанных палат переходят к его местным учреждениям.

На местах действуют и полицейские учреждения. Розыск и следствие в уездах ведется уездной полицией, возглавляемой уездными исправниками. В подчинении исправника стоит земский суд. В 1837 г., в связи с делением уездов на более мелкие административные образования – станы, появляются становые приставы. Становые приставы осуществляют свою деятельность в деревнях – совместно с выборной сельской полицией и вотчинной помещичьей полицией (подразделениями добровольцев).

Судебная система претерпела незначительные изменения: в губерниях действовали палаты уголовного и гражданского суда, причем последний выполнял ещё и нотариальные функции; в уездах – уездные всесословные суды, а в волостях – сословные суды, специализированные на рассмотрении споров крестьян. Деятельность губернских судебных учреждений проверялась Сенатом. Судебная система была неоднородной; в городах действовали другие учреждения – надворные суды по делам сословий (применялось сословное право), с 1808 г. – коммерческие суды (решались споры, связанные с торговой деятельностью), словесные суды. При этом упразднялись верхний земский суд, губернский магистрат и верхняя расправа.

 







©2015 arhivinfo.ru Все права принадлежат авторам размещенных материалов.