 |
|
Адміністративні акти
1. Розкрийте зміст поняття адміністративного акта та його значення в діяльності органів публічної адміністрації.
2. Назвіть ознаки адміністративного акта.
3. Назвіть основні види адміністративних актів.
4. Назвіть та розкрийте зміст стадій процедури прийняття адміністративного акта.
5. Охарактеризуйте суб’єктний склад процедури прийняття адміністративного акта. Назвіть відмінності між суб’єктами.
6. Розкрийте зміст вимог до процедури прийняття адміністративного акта.
7. Розкрийте зміст умов набуття чинності адміністративним актом.
8. Розкрийте зміст підстав припинення адміністративного акта.
9. Назвіть підстави та особливості процедури скасування адміністративного акту суб’єктом прийняття.
10. Назвіть умови та наведіть приклади визнання адміністративного акту нікчемним.
1. Адміністративний акт — це рішення (юридичний акт) індивідуальної дії, прийняте суб’єктом публічної адміністрації, спрямоване на набуття, зміну чи припинення прав та обов’язків фізичної або юридичної особи (осіб).
Домінуючою юридичною формою діяльності суб єктів публічної адміністрації є прийняття адміністративних актів. Адже основним предметом діяльності цих органів є вирішення конкретних справ, як-то: надання дозволів на будівництво, здійснення державної реєстрації суб єктів господарювання, призначення соціальної допомоги тощо, і вирішуються ці справи через прийняття адміністративних актів.
В адміністративному праві «акт» розуміється насамперед як вольова дія (волевиявлення). Найчастіше волевиявлення суб’єктів публічної адміністрації виражається у формі документа. Більше того, якщо таке волевиявлення потребує спеціального оформлення (свідоцтва, ліцензії тощо), то це безпосередньо впливає на можливість використання адміністративного акта, тобто на набуття адміністративним актом чинності.
Способи оформлення адміністративного акта можуть бути різноманітними. Зокрема, адміністративний акт може діставати вияв у вигляді письмового рішення або документа, вчинення дії (дій), або навіть в усному волевиявленні. Наприклад: Результатом реєстрації транспортного засобу є внесення відомостей про зареєстрований (перереєстрований) транспортний засіб та його власників до облікової бази даних органів Державтоінспекції МВС України, а також видача відповідного підтверджуючого документа (свідоцтва про реєстрацію) та номерних знаків власнику транспортного засобу. Посадові особи державної санітарної служби мають право давати обов'язкові до виконання вказівки щодо усунення виявлених порушень санітарних норм. Закон не встановлює вимог щодо форми таких вказівок, отже, це можуть бути і усні вказівки.
Вітчизняна наука адміністративного права для позначення індивідуальних актів публічної адміністрації використовувала термін «індивідуальний акт управління». Проте на сьогодні застосування такого терміну вважається недоцільним, оскільки: 1) чинне законодавство, в тому числі і Конституцій не використовує термін «державне управління», яким за радянська правова наука за умов заперечення доктрини поділу влад позначала виконавчо-розпорядчу діяльність. 2) термін «адміністративний акт» притаманний адміністративній теорії і практиці країн Європейського Союзу, отже у прагненні України слідувати європейським стандартам публічного адміністрування доцільно використовувати саме такий термін.
Спрямованість адміністративного акта на створення, зміну чи припинення прав та обов’язків особи (осіб) дозволяє відрізняти від адміністративного акта офіційні документи, які не мають таких юридичних наслідків (наприклад різного роду довідки).
2. Ознаки адмін. акта:
1) Індивідуальність (конкретність). Ці акти стосуються конкретних осіб та їхніх відносин, їх головною рисою є конкретність, зокрема: а) чітке формулювання конкретних юридичних волевиявлень суб’єктами адміністративного права, які видають такі акти; б) розв’язання за їх допомогою конкретних, а саме індивідуальних, справ або питань...; в) чітка визначеність адресата — конкретної особи або осіб»;
2) Його прийняття суб’єктом публічної адміністрації (адміністративним органом), тобто суб’єктом уповноваженим на здійснення адміністративної влади (на відміну від влади політичної/представницької чи судової). Оскільки характер влади є категорією функціональною, то адміністративним актом має вважатися, наприклад, рішення місцевої ради (представницького органу) про надання дозволу на спеціальне використання природних ресурсів місцевого значення. Необхідно зауважити, що окремі адміністративні повноваження можуть отримувати не лише суб’єкти публічної адміністрації, а й інші суб’єкти: підприємства, установи, організації тощо;
3) Прямий вплив на приватних осіб, тобто зовнішня дія адміністративного акта. Ця ознака дозволяє відмежовувати адміністративні акти від внутрішньо спрямованих актів, наприклад щодо вирішення організаційних питань всередині публічної адміністрації. Важливо відрізняти адміністративні акти від нормативних актів суб'єктів публічної адміністрації та адміністративних договорів. Основна відмінність адміністративних актів (зокрема таких, що зачіпають інтереси багатьох осіб) від нормативних актів суб’єктів публічної адміністрації полягає в тому, що адміністративний акт завжди має конкретних адресатів або адресатів, яких можна визначити за певними ознаками, і він стосується врегулювання конкретного випадку. Щодо співвідношення прийняття адміністративних актів з такою формою публічного управління, як укладення адміністративних договорів, то необхідно виходити з того, що адміністративний договір — це угода двох або більше сторін, а адміністративний акт — це одностороннє волевиявлення
3. Види:
1) За формою волевиявлення адміністративні акти можуть бути:
• письмовими;
• усними;
• вчиненими у формі дій (конклюдентними).
2) За юридичними наслідками адміністративні акти можуть бути:
• правоуповноважуючими;
• зобов’язуючими;
• забороняючими;
• такими, що містять відмови.
3) За дією у часі адміністративні акти поділяються на:
• разові (наприклад рішення про виплату одноразової компенсації);
• постійні (наприклад ліцензія на зайняття певним видом господарської діяльності).
4) За характером дії щодо особи адміністративні акти поділяються на:
• обтяжуючі (несприятливі). Обтяжуючі акти невигідні для приватної особи і означають втручання в її права, відмову в задоволенні прохання про надання певних привілеїв, наприклад позбавлення ведійських прав чи відхилення заяви про надання дозволу на будівництво;
• сприяючі (позитивні). На противагу першим, сприяючі адміністративні акти надають чи підтверджують право чи юридично значущу перевагу, наприклад, надання дозволу на будівництво.
4. Адміністративна процедура — це офіційно встановлений порядок розгляду та вирішення суб’єктом публічної адміністрації адміністративних справ, спрямований на прийняття адміністративного акта або укладення адміністративного договору. При цьому під адміністративною процедурою розуміється загальний порядок розгляду та вирішення адміністративних справ (модель провадження), а провадження — це вже власне розгляд та вирішення окремої справи, тобто конкретна активна діяльність суб’єкта публічної адміністрації. Краще зрозуміти порядок прийняття адміністративних актів дозволяє поділ адміністративної процедури на стадії.
У процедурі прийняття адміністративних актів можна виділити такі стадії:
1) ініціювання та відкриття провадження. Стадія ініціювання та відкриття провадження характеризується обов’язком суб’єкта публічної адміністрації, наприклад, у заявному провадженні, перевірити дотримання вимог до форми заяви, правильність визначення компетентного органу, правосуб’єктність особи у правовідносинах тощо. Саме на цій стадії є різниця в ініціюванні адміністративного провадження особою (заявне провадження) або суб’єктом публічної адміністрації (втручальне провадження). Щоб брати участь в адміністративному провадженні приватна особа повинна бути правоздатною і володіти дієздатністю, тобто бути правосуб’єктною.
Заявне провадження, як правило, не може розпочинатися без звернення особи.
2) підготовка справи до розгляду та вирішення. На цій стадії розглядаються питання про необхідність витребування документів та інформації у інших органів, про проведення експертиз тощо. Саме на цій стадії треба визначити коло адресатів та заінтересованих осіб, повідомити їх про початок провадження та про право участі у ньому.
3) розгляд і вирішення справи/прийняття адміністративного акта. Розгляд і вирішення справи (прийняття адміністративного акта) передбачає з'ясування всіх важливих обставин справи та вирішення справи по суті. На цій стадії може проводитися заслуховування учасників, відбувається прийняття та оформлення адміністративного акта, включно з його обгрунтуванням (мотивуванням), і доведення акта до відома адресатів та заінтересованих осіб.
4) оскарження адміністративного акта (факультативна стадія). Адміністративне оскарження можна розглядати як факультативну стадію, а можна — і як окремий вид адміністративної процедури.
Одними з підвидів втручальних проваджень можна вважати різного роду інспекційну діяльність суб’єктів публічної адміністрації, а також справи про адміністративні правопорушення. Важливо зазначити, що початок провадження не обов’язково має фіксуватися у певній формі (наприклад шляхом прийняття відповідного процедурного рішення). Початком провадження вважаються навіть певні дії щодо особи (наприклад зупинення транспортного засобу працівником ДАІ).
5. У процедурі прийняття адміністративних актів крім стадій доцільно виділяти й інші елементи, зокрема етапи, процедурні дії, процедурні рішення. Останніми розв’язуються окремі проміжні (етапні, часткові) питання у ході вирішення адміністративної справи. При визначенні суб’єктного складу процедури прийняття адміністративних актів необхідно виходити з того, що йдеться про вирішення справи, яка стосується конкретних приватних осіб, суб’єктом публічної адміністрації. Обов’язковим учасником процедури прийняття адміністративного акта є фізична особа (громадянин України, іноземець, особа без громадянства) або юридична особа, яких у адміністративно-процедурному праві часто називають приватна особа або просто особа.
У процедурному аспекті треба розрізняти такі категорії осіб:
1) Заявник – це особа, яка звертається із заявою до суб’єкта публічної адміністрації, зокрема, за отриманням адміністративної послуги.
2) Адресат – це особа, щодо прав та обов’язків якої приймається адміністративний акт за ініціативою суб’єкта публічної адміністрації.
3) Заінтересована особа – це особа, яка вступає в адміністративне провадження за власною ініціативою або залучається за ініціативою суб’єкта публічної адміністрації, оскільки рішення у справі може вплинути на її законні інтереси.
4) Скаржник – це особа, яка звертається в адміністративному порядку зі скаргою на рішення, дії чи бездіяльність суб’єкта публічної адміністрації.
Участь заінтересованих осіб у провадженні дозволяє суб’єкту публічної адміністрації приймати менш конфліктні адміністративні акти (наприклад, при наданні дозволу на будівництво необхідно з’ясувати ставлення до такого будівництва сусідів — власників земельних ділянок). Це не лише прояв відкритості у прийнятті рішень публічної адміністрації, а й спосіб зменшення ймовірності наступного оскарження адміністративного акта. Отже, суб’єкт публічної адміністрації зобов’язаний вжити заходів щодо встановлення заінтересованих осіб, повідомити їх про початок провадження і право участі у ньому; надати їм можливість ознайомитися з матеріалами справи, подавати свої пояснення та зауваження у письмовій формі або вислухати цих осіб. У випадках, коли кількість учасників є значною, про початок провадження та суть справи можна повідомити через засоби масової інформації. У такому повідомленні треба зазначити порядок ознайомлення з проектом рішення, іншими матеріалами справи і порядок подання пояснень і зауважень заінтересованих осіб.
До розгляду та вирішення справ, що стосуються суспільних інтересів, рекомендується залучати заінтересовані громадські організації. Рішення у справі суб’єкт публічної адміністрації зобов’язаний довести до відома всіх учасників провадження. У необхідних випадках таке рішення також має оголошуватися публічно. Від учасників процедури прийняття адміністративних актів слід відрізняти окрему категорію осіб, які залучаються до адміністративного провадження - це особи, які сприяють розгляду справи (свідки, експерти, спеціалісти, перекладачі). Вони залучаються для надання допомоги у розгляді справи і не мають особистої заінтересованості у результатах її вирішення. Залучення осіб, які сприяють розгляду справи, може здійснюватися як за ініціативою відповідного органу, так і за клопотанням приватної особи. Специфіка адміністративної процедури полягає в тому, що окремі категорії осіб, які сприяють розгляду справи (зокрема експерти, спеціалісти, перекладачі) часто залучаються до провадження в силу службового статусу. Так, більшість експертних висновків, допомога спеціалістів надаються службовцями самих адміністративних органів або підпорядкованих їм структур чи інших публічних інституцій.
6. Оскільки Україна не має закону про так звану загальну адміністративну процедуру, то в адміністративній практиці при прийнятті адміністративних актів слід орієнтуватися насамперед на закони, які визначають загальні вимоги та правила діяльності публічної адміністрації. Особливої уваги заслуговує Кодекс адміністративного судочинства України, у ч. З ст. 2 якого встановлено, що «у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони:
1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; КУ прямо передбачає, що органи державної влади та місцевого самоврядування діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Це означає, що винятково законом визначаються повноваження, організація та порядок діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування. Підзаконні нормативні акти можуть бути застосовані лише у разі наявності прямої законодавчої підстави (уповноваження) такого регулювання.
2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; Використання повноваження з метою, з якою це повноваження надано Принцип є вимогою перевірити і компетенцію суб’єкта владних повноважень, і належність використання повноважень. Як визначено у Рекомендації № К (80)2 щодо здійснення дискреційних повноважень адміністративними органами (прийнята Комітетом Міністрів Ради Європи 11 березня 1980 р.) особливо важливою є дана вимога для контролю за здійсненням дискреційної влади. Єдиною метою, якої мусить дотримуватися адміністративний орган, на котрий покладено дискреційне повноваження, є тільки та ціль чи одна з цілей, для здійснення яких таке повноваження надано. Для застосування цього принципу бажано, щоб мета, яку мають досягти, і характер критеріїв здійснення дискреційного повноваження були ясно викладені. Як правило, мета вказується у тексті закону, що надає повноваження, іноді - у назві або преамбулі. Для визначення мети можна скласти супровідну пояснювальну записку. У будь-якому випадку повноваження має бути використано у публічних інтересах. Наприклад: Працівники Державтоінспекції мають право зупиняти транспортні засоби. Проте це повноваження є обмеженим певним переліком підстав (наприклад порушення Правил дорожнього руху тощо).
3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); Даний принцип вимагає від суб’єктів владних повноважень діяти обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії). Для підтвердження дотримання цієї вимоги суб’єкт публічної адміністрації повинен навести своє обґрунтування (мотиви) прийняття адміністративного акта. Обсяг обґрунтування має бути достатнім, щоб зрозуміти мотиви адміністративного органу для прийняття саме такого рішення. Обґрунтування може бути викладене як безпосередньо в адміністративному акті, так і в документі, за допомогою якого цей акт доводиться до відома відповідної особи. Можливим є викладення суб’єктом публічної адміністрації мотивів на окрему вимогу особи, що має бути зроблено також у письмовій формі у строк, достатній для ознайомлення з обгрунтуванням прийняття акта та для його оскарження.
4) безсторонньо (неупереджено); По суті, це умова, щоб посадові та службові особи суб’єкта публічної адміністрації не мали особистої заінтересованості в результатах вирішення справи. Підставами для сумнівів в їх неупередженості можуть бути випадки, коли, наприклад, посадова особа органу влади є близьким родичем заявника або заінтересованої особи. Відповідно, мають бути забезпечені механізми відводу та самовідводу. Якщо відвід або самовідвід задовольнити неможливо (наприклад, справа вирішується сільським головою), то про конфлікт інтересів принаймні має бути заявлено (повідомлено учасникам) та зафіксовано у матеріалах справи. Уникнення конфлікту інтересів і повідомлення керівника про ситуацію конфлікту інтересів вимагає і нове антикорупційне законодавство.
5) добросовісно; Добросовісність і розсудливість Фахівці тлумачать принцип добросовісності як вимогу діяти зі щирим наміром щодо реалізації владних повноважень та досягнення поставлених цілей і справедливих результатів, з відданістю визначеним законом меті та завданням діяльності, передбачувано, без корисливих прагнень досягти персональної вигоди, привілеїв або переваг через прийняття рішення або вчинення дії. А під нерозсудливими рішеннями, діями, бездіяльністю розуміються такі, які жоден суб’єкт владних повноважень не міг би допустити, діючи відповідно до здорового глузду та які є неприпустимими з погляду законів логіки та загальноприйнятих моральних стандартів.
6) розсудливо;
7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; Рівність перед законом Дана вимога передбачає, насамперед, рівність різних приватних осіб. Тобто однакові адміністративні справи мають вирішуватися однаково і не повинна допускатися несправедлива дискримінація (наприклад, однотипні звернення громадян треба розглядати і вирішувати в порядку черговості їх отримання). Принцип рівності перед законом ґрунтується на ч. 2 ст. 24 Конституції України, відповідно до якої «не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними та іншими ознаками».
8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); Дана вимога до прийняття адміністративного акту вимагає від суб’єкта владних повноважень діяти з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія). Заходи, що вживаються органом мають бути пропорційними тим цілям, які передбачається досягнути. Органи влади не можуть для досягнення цілі заходу накладати на громадян обов’язки, які перевищують межі необхідності, що випливають з публічного інтересу. Це також означає, що заходи, які вживаються заради публічних інтересів, мають бути врівноважені з інтересами приватних осіб, щоб не було зайвого втручання в інтереси останніх.
9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; На сьогодні відсутнє пряме законодавче закріплення подібних норм справедливої адміністративної процедури, які, тим не менш, містяться в Резолюції Ради Європи (77) про захист особи від актів адміністративних органів, у якій визначено: право особи бути вислуханою, право доступу до інформації, допомога і представництво, викладення мотивів, зазначення засобів правового захисту.
- Право особи бути вислуханою означає надання особі можливості висловити суб’єкту публічної адміністрації свою думку у справі. Це право має бути забезпечене насамперед у справах, у яких передбачається прийняття несприятливого адміністративного акта. Особа може представити власну позицію не лише в усній, а й у письмовій формі. Можливе одночасне заслуховування суб’єктом публічної адміністрації всіх або декількох учасників провадження під час проведення слухання.
- Спрямованим на реалізацію згаданого вище права особи бути вислуханою є право особи на доступ до матеріалів справи, яке означає, що особі повинна надаватися інформація про всі існуючі факти, що стосуються прийняття адміністративного акта. Така інформація повинна надаватися до прийняття суб’єктом публічної адміністрації рішення, щоб особа мала можливість використати цю інформацію перед викладенням власної позиції. Особа повинна отримати дозвіл на ознайомлення з інформацією щодо конкретної адміністративної справи за особистим запитом, зокрема, у разі коли доведе, що рішення у цій справі стосується її прав або законних інтересів. Винятком щодо доступу до інформації може бути лише випадок, коли ця інформація (або її частина) містить державну або комерційну таємницю та персональні дані про іншу особу.
- Право особи на допомогу та представництво передбачає: по-перше, обов язок суб’єкта публічної адміністрації сприяти особі в реалізації її прав, свобод і законних інтересів. Особливий наголос нині робиться на необхідності надання консультацій, зокрема, в конкретній справі. Консультування спрямоване на повноцінну участь особи у вирішенні адміністративної справи; по-друге, право особи брати участь в адміністративній процедурі як особисто, так і через представника. Законодавство не повинно встановлювати надмірних вимог щодо підтвердження повноважень представника в органах влади (наприклад вимагати винятково нотаріального посвідчення довіреності).
10) своєчасно, тобто протягом розумного строку. Останньою вимогою до процедури прийняття адміністративного акта є вимога до суб’єктів владних повноважень діяти своєчасно, тобто протягом розумного строку. Це означає, що суб’єкт публічної адміністрації зобов’язаний вирішувати адміністративну справу до настання обставин, за яких втрачається сенс прийняття адміністративного акта. Встановлюється обов’язок не лише формально дотримуватися визначеного законом строку, а й діяти у сприятливий момент. Можливі ситуації, коли суб’єкт публічної адміністрації зобов’язаний видати адміністративний акт швидше, ніж встановлено законом. Крім того, суб єкти публічної адміністрації зобов’язані намагатися вирішувати справу не в останній день збігу строку, а якнайшвидше
7. Реалізація передбачених в адміністративному акті прав особи стає можливою після набуття адміністративним актом чинності. В українському законодавстві дотепер застосовується загальне правило, за яким індивідуальні акти набувають чинності з моменту їх прийняття. Це правило закріплено, наприклад, щодо актів Кабінету Міністрів України та місцевих державних адміністрацій. Проте таке правило не підходить для регулювання відносин між публічною адміністрацією та приватними особами.
Адміністративний акт набуває чинності з моменту доведення його до відома особи (осіб), яких він стосується. У даному контексті є дуже важливим чіткий порядок доведення адміністративного акта до відома особи та правові презумпції, які визначатимуть факт і момент доведення.
Основними способами доведення адміністративного акта до адресата є:
1) оголошення, тобто усне повідомлення змісту адміністративного акта особі. При цьому мають повідомлятися всі суттєві елементи адміністративного акта, включно з порядком його оскарження. На вимогу особи усний адміністративний акт треба письмово оформити або письмово підтвердити;
2) вручення, тобто надання особі адміністративного акта (примірника рішення, документа тощо), як правило, у приміщенні органу влади при особистому відвідуванні особою органу влади, або вручення такого адміністративного акта за місцем знаходження особи;
3) надіслання поштою, тобто відправлення адміністративного акте поштовим відправленням - бажано рекомендованим листом з повідомленням про вручення. Цей спосіб доведення адміністративного акта до відома особи є одним з найоптимальніших з юридичної точи зору, оскільки дозволяє зафіксувати факт доведення акта до відома. У законодавстві може встановлюватися презумпція, за якою через певну кількість днів після відправлення поштового повідомлення акт вважається доведеним до відома особи.
Можуть застосовуватися й інші способи доведення адміністративного акта до відома особи, зокремавідправлення його факсом, надіслання електронною поштою тощо. У деяких країнах акт доводиться до відома заінтересованих осіб як публічне оголошення, наприклад, з використанням дошки оголошень в органі влади, або оприлюднення в офіційній пресі. Останній спосіб є особливо актуальним у справах, які стосуються великої кількості осіб.
Факт доведення адміністративного акта до відома особи має бути належним чином зафіксований, оскільки за наявності сумнівів факт і час доведення повинні доказуватися суб’єктом публічної адміністрації. Несвоєчасне доведення адміністративного акта до відома адресата і заінтересованих осіб, як правило, має наслідком продовження строку для оскарження адміністративного акта (зокрема, відповідно до ст. 17 Закону України «Про звернення громадян» скарга на рішення... може бути подана... протягом одного року з моменту його прийняття, але не пізніше одного місяця з часу ознайомлення громадянина з прийнятим рішенням).
Адміністративний акт може набувати чинності в інший момент, аніж момент доведення його до відома особи (осіб), проте, не раніше такого моменту, якщо це передбачено законодавством та/або якщо це передбачено самим адміністративним актом (наприклад, у виданому посвідченні на право керування транспортними засобами категорії «В» особі віком до 18-и років, зазначається, з якої дати виникає відповідне право).
Різновидом адміністративного акта з відстроченою датою набрання чинності може вважатися адміністративний акт, виданий з певною умовою (умовами). Наприклад, особі може надаватися в користування об’єкт комунальної власності з умовою завершення капітального ремонту такого об’єкта. У деяких країнах (зокрема Польщі, Угорщині) адміністративний акт не може виконуватись, доки не закінчиться строк для його оскарження в адміністративному порядку, а подання скарги в установлений строк загримує виконання рішення.